【正文】 現(xiàn)代行政活動(dòng)把對(duì)人的管理、對(duì)人的積極性的調(diào)動(dòng)放在首位，反對(duì)重技術(shù)不重人，靠權(quán)力不靠人，見物不見人的錯(cuò)誤傾向，把人的積極性充分地調(diào)動(dòng)起來，發(fā)揮出來，這是行政活動(dòng)的實(shí)質(zhì)，是最終提高行政效率的保證。人——即行政主體在行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層次都發(fā)揮著重要的作用，他是行政管理活動(dòng)得以進(jìn)行的物質(zhì)承擔(dān)者。因此，正式組織中的領(lǐng)導(dǎo)者要關(guān)心和信任非正式組織的核心人物，并根據(jù)其特點(diǎn)讓他負(fù)責(zé)某些部門的實(shí)際工作或輔助工作，通過調(diào)動(dòng)他的積極性來調(diào)動(dòng)他所代表的團(tuán)體的積極性，從而有助于正式組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，正式組織中的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)實(shí)事求是地分析自己身邊各個(gè)非正式組織產(chǎn)生的原因、背景、思想傾向、人員結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)人物、活動(dòng)方式與目標(biāo)，因勢利導(dǎo)地發(fā)揮其積極功能，限制其消極功能。非正式組織易形成小團(tuán)體主義，抵制和反對(duì)正式組織的思想和行為的變革，因循守舊，偏安保守，嚴(yán)重阻礙正式組織的進(jìn)步與發(fā)展。經(jīng)由非正式組織渠道傳播的信息大多捕風(fēng)捉影，牽強(qiáng)附會(huì)，添枝加葉，從而傷害友誼，造成誤會(huì)，引起混亂，使正式組織的工作進(jìn)程復(fù)雜化、艱巨化。非正式組織可為遭到失敗和挫折的成員提供傾訴、發(fā)泄、調(diào)整和穩(wěn)定情緒的機(jī)會(huì)及場合，從而減少不良情緒的積累，使這部分人在精神上得到某種補(bǔ)償，在心理上得到平衡。非正式組織可調(diào)解和改善正式組織的氣候和狀況，打通工作障礙，協(xié)調(diào)人際關(guān)系，克服人事糾紛，化解矛盾和沖突，減少內(nèi)耗，形成融洽的工作氣氛，鞏固和激發(fā)工作熱情。非正式組織可強(qiáng)化團(tuán)體意識(shí)，促進(jìn)內(nèi)部團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)組織觀念，增進(jìn)內(nèi)聚力，有利于協(xié)助正式組織的領(lǐng)導(dǎo)，形成安定團(tuán)結(jié)的局面。這是與正式組織根本不同的。在正式組織中，人們要想得到尊重，謀求發(fā)展，擴(kuò)大影響，就必須取得一定的支持，來相互照應(yīng)，相互提攜，相互援引，達(dá)到共同發(fā)展的目的，因此，非正式組織就正是以這種方式來聯(lián)合的團(tuán)體。在正式組織中，對(duì)個(gè)人需要的滿足是十分有限的。由于正式組織具有較嚴(yán)格的規(guī)章制度和工作紀(jì)律的限制，使人際交往受到約束，從而妨礙了人與人之間的感情自由交流。6．團(tuán)體壓力。非正式組織沒有完整的組織結(jié)構(gòu)，也沒有固定的組織體系和縱向關(guān)系；既無明確分工，也無法定的首長和成員；其內(nèi)部關(guān)系不受法令、紀(jì)律的支配，而是以約定俗成的道德、規(guī)范、慣例、輿論等加以維持和調(diào)整。同時(shí)，非正式組織隨正式組織的變化而變化。非正式組織與正式組織的區(qū)別，除其無法定地位和正式的規(guī)定外，還具有以下幾個(gè)方面的特征：1．順乎自然。這一理論由美國學(xué)者梅奧和羅特利斯伯格等人在霍桑試驗(yàn)中首次提出，巴納德在1938年作進(jìn)一步闡述之后，非正式組織的概念則愈發(fā)引人注目。目前世界上很多國家的城市采用了這種行政組織體制。市議會(huì)對(duì)市經(jīng)理有聘任、監(jiān)督和隨時(shí)罷免的權(quán)力，市經(jīng)理要執(zhí)行市議會(huì)的政策和法規(guī)，并對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)。名譽(yù)市長制的優(yōu)點(diǎn)是：責(zé)權(quán)集中于市議會(huì)，機(jī)構(gòu)精減，可有效避免立法與行政機(jī)構(gòu)之間的沖突。1．名譽(yù)市長制名譽(yù)市長制是指城市政府僅設(shè)立一名名譽(yù)市長，行政及立法實(shí)權(quán)皆由民選的市議會(huì)或委員會(huì)所執(zhí)掌的行政組織體制。其缺點(diǎn)為：權(quán)力分散，政出多門，指令沖突，導(dǎo)致下級(jí)無所適從或使任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)均指揮不靈。2．分離制分離制是指同一層級(jí)各個(gè)行政部門分屬兩個(gè)以上的行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的行政組織體制。其基本特點(diǎn)是指揮、控制權(quán)集中于本層級(jí)的行政組織，各級(jí)政府的首腦機(jī)關(guān)對(duì)該層級(jí)的所有工作部門實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)。”不僅嚴(yán)重挫傷了下級(jí)的積極性，而且大大增加了上級(jí)機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，助長了官僚主義，降低了行政效率。分權(quán)與集權(quán)各有利弊。但其缺點(diǎn)也很明顯，表現(xiàn)為：下級(jí)機(jī)關(guān)唯命是從，消極等待，不能因地制宜，嚴(yán)重地束縛了下級(jí)積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性；上級(jí)易趨專制，獨(dú)斷專行。我國的行政組織一般采用混合制。）總之，任事宜專其責(zé)，議事當(dāng)廣其謀，這是一個(gè)總原則。用其長則優(yōu)，用其短則劣。瑞士聯(lián)邦政府是這種體制的典型代表，由七人組成的聯(lián)邦委員會(huì)是瑞士的最高行政機(jī)關(guān)，也是該國政府的行政首腦機(jī)關(guān)，聯(lián)邦委員會(huì)主席、副主席只是禮儀上的國家代表，全部行政職權(quán)由委員會(huì)討論決定行使。美國的總統(tǒng)制堪稱是這種體制的典型，美國憲法第二條明文規(guī)定：“行政權(quán)屬于總統(tǒng)。行政組織體制可以從各種不同的角度進(jìn)行劃分，根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可分為不同的類型，一般有以下幾種：一、首長制與委員會(huì)制根據(jù)行政組織中掌握最高行政決策權(quán)人數(shù)的多寡，行政組織體制可分為首長制和委員制。因此，強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)原則的互生性、互動(dòng)性是發(fā)揮原則的規(guī)范作用或法則規(guī)范指導(dǎo)的前提。各級(jí)政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、性質(zhì)、地位、職權(quán)、編制、隸屬關(guān)系、行政程序、行為規(guī)范等都必須由有關(guān)法律予以規(guī)定。程序復(fù)雜，手續(xù)繁多，一件事辦下來要蓋一二百個(gè)公章，造成效率低下，這與我國現(xiàn)代化的要求格格不入。要改變這種狀況，必須實(shí)行定編定員，而且必須嚴(yán)格進(jìn)行編制管理。要裁減合并一些可有可無或過度膨脹的機(jī)構(gòu)，理順權(quán)力關(guān)系。行政機(jī)關(guān)只有精簡，才能實(shí)現(xiàn)高效廉潔、精干效益的目標(biāo)。行政組織作為行政管理的主體要成為強(qiáng)有力的指揮系統(tǒng)，在行政管理活動(dòng)中，必須由上級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，必須形成一個(gè)指揮的垂直系統(tǒng)，一般要實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。只有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置齊全，才能完整地發(fā)揮管理職能。同時(shí)，這些子目標(biāo)又必須統(tǒng)一在總目標(biāo)之下。(2)行政目標(biāo)要完整統(tǒng)一。不能有的事務(wù)沒人管，也不能有的事務(wù)誰都管。在一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)只能有一個(gè)政府行使行政管理權(quán)，政府組織機(jī)構(gòu)必須是完整統(tǒng)一的。即依據(jù)組織的總目標(biāo)、分目標(biāo)及目標(biāo)的難易來設(shè)定組織的規(guī)模及繁簡，以保證達(dá)到以目標(biāo)為中心的既分工又合作的良性組織結(jié)構(gòu)。我國行政組織的設(shè)置要根據(jù)客觀需要，為完成一定組織目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)特定組織職能而設(shè)置組織機(jī)構(gòu)。這一原則要求要把為人民謀利益作為組織建設(shè)和組織全部活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。因此，權(quán)變觀的組織“原則”集中到一點(diǎn)，即一切以時(shí)間、地點(diǎn)和條件為轉(zhuǎn)移。(6)開放性原則：只有開放的系統(tǒng)才能與環(huán)境大量交流信息、能量和材料，才能形成有效的投入、轉(zhuǎn)換和產(chǎn)生良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)熵的負(fù)值轉(zhuǎn)換，因此，組織應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大與環(huán)境超系統(tǒng)的雙向交流，以取得不斷發(fā)展。(2)有序性原則：組織是按一定秩序和等級(jí)形成的系統(tǒng)，因此，應(yīng)當(dāng)合理劃分等級(jí)和部門，并相應(yīng)規(guī)定權(quán)力和責(zé)任。(3)參與管理的原則：通過參與管理，增加成員的主體意識(shí)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)人的潛能。(7)固定薪俸的原則：每一名機(jī)關(guān)成員薪金都按其地位和資歷由明確的薪俸制度所規(guī)定，同等職位或工作的人享受同等待遇。(3)公平合理的原則：每一個(gè)人都必須經(jīng)過公開和公平合理的考試進(jìn)入組織或得到提升。(7)明確性的原則：每種職位和工作規(guī)范都應(yīng)有明確規(guī)定。(3)權(quán)限的原則：上下級(jí)之間、成員之間應(yīng)當(dāng)建立一種絕對(duì)的權(quán)限關(guān)系和責(zé)任關(guān)系。 行政組織原則行政組織原則是關(guān)于建立良好而健全的行政組織的基本準(zhǔn)則，是使行政組織長期穩(wěn)定、平衡有效和充滿活力的一般性規(guī)范或法則，是行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置所應(yīng)遵循的范例。在擴(kuò)大行政組織職能時(shí)要警惕部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的現(xiàn)象出現(xiàn)。一般說來，只有當(dāng)職能部門確立后，層級(jí)化才能進(jìn)行。按地區(qū)劃分是指按行政組織管理的一定空間地域來劃分其行政權(quán)限的界線，從而設(shè)置相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)。這一分工方式最常見于政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。按行政管理的程序分工是指按行政管理過程的程序不同，分別設(shè)置行政組織部門。依據(jù)行政業(yè)務(wù)性質(zhì)的異同來劃分行政部門是行政組織平行分部化的基本方式。因此，要提高行政效率，就必須依工作性質(zhì)的不同而進(jìn)行橫向分權(quán)，以規(guī)范各部門的權(quán)責(zé)關(guān)系及工作范圍，加大組織的專門化管理程度，發(fā)揮組織成員的專門才能，以實(shí)現(xiàn)有效達(dá)成行政目標(biāo)的目的。行政組織結(jié)構(gòu)的部門化是行政組織的一種水平擴(kuò)張，是按一定的依據(jù)將行政活動(dòng)類歸到一定部門和單位的過程。行政組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)化是提高行政效率的有力保證。管理幅度的設(shè)定不是任意的，而是有條件的。管理幅度也稱控制幅度是指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門所能直接指揮監(jiān)督的部屬的數(shù)目。不同的行政組織其管理層次的多寡不一，但一般可分為三個(gè)層次：領(lǐng)導(dǎo)決策層、中間管理層、執(zhí)行實(shí)施層。行政組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化的基本問題是確定各層級(jí)之間的隸屬關(guān)系，要確定這一關(guān)系，就必須解決管理層次與管理幅度問題?？傊?，從各級(jí)政府的總體結(jié)構(gòu)上看，它呈現(xiàn)出一個(gè)金字塔型的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系結(jié)構(gòu)，如省轄市級(jí)行政組織、縣(縣級(jí)市)行政組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政組織。行政組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)化是行政組織內(nèi)部各級(jí)政府上下級(jí)之間、職能部門的上下級(jí)之間的機(jī)構(gòu)、職位、人員的配備和責(zé)任、權(quán)力、工作程序的等級(jí)劃分，也稱之為行政組織的縱向結(jié)構(gòu)。合理的行政組織結(jié)構(gòu)有利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；合理的行政組織結(jié)構(gòu)有利于穩(wěn)定工作人員的情緒，調(diào)動(dòng)工作人員的積極性；合理的行政組織結(jié)構(gòu)能使行政組織保持良好的溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系；合理的行政組織結(jié)構(gòu)是提高行政效率的前提條件；合理的行政組織結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)行政職能、推行行政計(jì)劃的物質(zhì)基礎(chǔ)。結(jié)構(gòu)和功能是相互矛盾、相互作用、相互關(guān)聯(lián)、互為條件的統(tǒng)一體。行政分工是行政組織結(jié)構(gòu)形成的基礎(chǔ)。行政組織結(jié)構(gòu)是指行政組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的模式。第四節(jié)另外，工作團(tuán)體之間的關(guān)系和非正式組織的性質(zhì)也將影響到組織目標(biāo)的合理性。3．團(tuán)體狀態(tài)。2．組織能力。這意味著組織目標(biāo)必須符合一定的社會(huì)需要或帶來一定的社會(huì)利益，同時(shí)還必須符合社會(huì)生活的一般準(zhǔn)則。合理的、切實(shí)可行的工作目標(biāo)是工作人員自我引導(dǎo)、自我控制的準(zhǔn)繩，通過這一目標(biāo)使全體人員心往一處想，勁往一處使，形成合作意識(shí)和團(tuán)隊(duì)精神，以促使組織目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。3．增進(jìn)組織協(xié)調(diào)。只有行政組織目標(biāo)設(shè)定的正確、可行，才能根據(jù)目標(biāo)合理分配工作，推進(jìn)業(yè)務(wù)，才能使行政組織有效運(yùn)行，從而促進(jìn)行政組織合理化，減少和避免職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)重疊的現(xiàn)象。要將個(gè)人目標(biāo)較好地納入組織目標(biāo)體系，需要行政首長有效把握，其核心是調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。它受制、服從和服務(wù)于總目標(biāo)，但又必須表現(xiàn)出本部門、本機(jī)構(gòu)自身的工作性質(zhì)、工作時(shí)間、空間等特點(diǎn)，絕不能將總目標(biāo)混同于分目標(biāo)。一般說來，行政組織目標(biāo)系統(tǒng)可分為如下三種基本類型：1．總目標(biāo)。行政組織的目標(biāo)具有層次性。3．明確性。2．社會(huì)性。首先，行政組織的總體目標(biāo)在原則上必須是與國家的憲法、法律法規(guī)保持一致，否則不具有法律效力。行政組織的目標(biāo)不同于其他組織的目標(biāo)，如行政組織的目標(biāo)與企業(yè)組織的目標(biāo)有著明顯的區(qū)別，我國政府行政組織的目標(biāo)是為人民提供最佳服務(wù)，以完成人民的需要為前提，是非營利性的，而企業(yè)組織的目標(biāo)在于賺取最大的利潤，是營利性的。其他如強(qiáng)調(diào)思想政治工作、兩參一改三結(jié)合等等，都是十分重要的組織理論。我國在長期革命斗爭中形成的組織理論內(nèi)容是十分豐富的。盡管有時(shí)行政職權(quán)從中央下放到地方，但很快又收回到中央。列寧和斯大林在創(chuàng)建第一個(gè)社會(huì)主義國家的實(shí)踐中，建立了一套完整的組織理論。四、馬克思主義的組織理論社會(huì)主義國家應(yīng)建立什么樣的政府，這是馬克思主義關(guān)于國家學(xué)說的重要組成部分，也是社會(huì)主義國家十分重視的問題。它所研究的重點(diǎn)是組織與環(huán)境之間的相互關(guān)系和組織內(nèi)的各分系統(tǒng)之間及各分系統(tǒng)內(nèi)的相互關(guān)系，以及確定各種變量的形態(tài)。傳統(tǒng)組織理論注重結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)和管理分系統(tǒng)的研究，行為科學(xué)組織理論側(cè)重社會(huì)心理分系統(tǒng)的研究，管理科學(xué)學(xué)派則強(qiáng)調(diào)技術(shù)系統(tǒng)的研究，然而它們所強(qiáng)調(diào)和研究的都是組織的某些分系統(tǒng)，但卻忽視了組織系統(tǒng)中這些分系統(tǒng)之間的相互作用和相互聯(lián)系，恰恰在這點(diǎn)上，系統(tǒng)組織理論超過其他任何組織學(xué)派。行為科學(xué)組織理論是以人為中心的組織理論，但它過份強(qiáng)調(diào)搞好人際關(guān)系，滿足人的社會(huì)心理需要，而降低了對(duì)專業(yè)化的要求，這在一定程度上影響了工作效率。他認(rèn)為組織所有的活動(dòng)都是決策活動(dòng)，組織是擴(kuò)大了的個(gè)人，是由有感情和欲望的人組成的。認(rèn)為非正式組織是組織不可缺少的部分，非正式組織能促進(jìn)組織成員之間的意見交流，調(diào)節(jié)協(xié)作意愿，維護(hù)正式組織的團(tuán)結(jié)，維護(hù)個(gè)人品德、自尊心，最終促進(jìn)組織效率和活力。組織的外部平衡取決于組織是否能實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，是否有效率，即個(gè)人的意愿能否得到滿足。他提出的主要理論包括：(1)權(quán)威接受理論。(3)滿足理論。梅奧提出，企業(yè)中除了“正式組織”之外，還有非正式組織。梅奧認(rèn)為人不是單純追求金錢的，人不僅有金錢的需要，而且作為社會(huì)人，還有社會(huì)心理方面的需要。二、行