【正文】 第二節(jié) 行 政 目 標(biāo)一、行政目標(biāo)及其作用(一)行政目標(biāo)的含義和特性(二)行政目標(biāo)的地位和作用，它在行政管理活動(dòng)中起著導(dǎo)向作用和激勵(lì)作用，它對(duì)行政管理活動(dòng)起著重要的控制作用二、行政目標(biāo)管理目標(biāo)管理（MBO）的基本概念，是由美國(guó)管理學(xué)家德魯克(Drucker，又譯杜拉克)于1954年明確提出來的。行政信息是行政決策的基礎(chǔ)。(二)行政咨詢系統(tǒng)這是輔助決策中樞系統(tǒng)決策的機(jī)構(gòu)，它具有輔助性、獨(dú)立性、科學(xué)性的特點(diǎn)，是現(xiàn)代行政決策體制不可缺少的重要組成部分。(一)行政決策中樞系統(tǒng)這是行政決策體系的核心，它由擁有行政決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其人員組成?？状恼J(rèn)為，在目標(biāo)已定的情況下，決策過程包 括“擬定抉擇方案”、“評(píng)價(jià)抉擇方案”、“選取抉擇方案”三個(gè)階段；國(guó)內(nèi)許多行 政學(xué)者也對(duì)此提出各種不同的概括。建立健全民主決策的程序和制度，對(duì)實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化具有重要意義。，可分為確定型決策和非確定型決策。因此，行政決 策與行政目標(biāo)、行政計(jì)劃三者緊密相聯(lián)，構(gòu)成了行政過程研究的核心內(nèi)容。（二） 政府審計(jì)的基本方法 政府審計(jì)的基本方法主要是審計(jì)分析、審計(jì)檢查、審計(jì)調(diào)整和審計(jì)報(bào)告四種方式。政府審計(jì)的目的，一方面是監(jiān)督國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金合理、有效地使用；另一方面是對(duì)財(cái)政決算情況作出客觀 的鑒定與公證，為財(cái)政管理提供改進(jìn)措施，并揭露違法行為。原預(yù)算會(huì)計(jì)體制已無法滿足財(cái)稅改革和事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)管理發(fā)展的需要，其主 要缺陷有以下幾個(gè)方面：(1)不適應(yīng)政府轉(zhuǎn)變管理職能的需要(2)不適應(yīng)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展的需要(3)不適應(yīng)與國(guó)外政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)交流 第四節(jié) 政 府 審 計(jì) 一、政府審計(jì)的概念和作用 (一)政府審計(jì)的概念和機(jī)構(gòu)設(shè)置 政府審計(jì)是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)會(huì)計(jì)賬目，監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法效益的行為進(jìn)行獨(dú)立檢查，其實(shí)質(zhì)是對(duì)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行結(jié)果進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督。它在預(yù)算管理中的主要作用是：，為預(yù)算執(zhí)行提供保證，協(xié)助政府提高預(yù)算管理水平二、預(yù)算會(huì)計(jì)的分級(jí) 預(yù)算會(huì)計(jì)為執(zhí)行預(yù)算服務(wù)，每一級(jí)政府預(yù)算都設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算會(huì)計(jì)。對(duì)于決算審核中發(fā)現(xiàn)的問題，要一件一件地按照政府決算制度和有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)作出處理。(二)政府決算編制的原則必須符合法律、數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)。建設(shè)性預(yù)算收入主要有經(jīng)常性預(yù)算轉(zhuǎn)入的結(jié)余、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金收入等等。復(fù)式預(yù)算與傳統(tǒng)的單一預(yù)算相比，具有如下特點(diǎn)：，需要較高的技術(shù)(二)實(shí)行復(fù)式預(yù)算的意義在我國(guó)實(shí)行復(fù)式預(yù)算具有重要的意義：、文化教育及社會(huì)服務(wù)職能(三)復(fù)式預(yù)算的編制編制復(fù)式預(yù)算，可在吸收國(guó)外實(shí)行復(fù)式預(yù)算的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，按政府實(shí)施不同職能的需要，把現(xiàn)行政府預(yù)算劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分。(或綜合財(cái)政計(jì)劃)。(一)政府預(yù)算的行政組織形式。政府預(yù)算的內(nèi)容包括：預(yù)算收支的種類、數(shù)量及收支性質(zhì)和作用；各級(jí)政府處理財(cái)政收支問題時(shí)的關(guān)系；執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)收支計(jì)劃的法定程序、具體措施和規(guī)章制度。實(shí)行分稅制，其重點(diǎn)是在明確中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，分別確定其財(cái)政支出規(guī)模、稅收權(quán)限和稅制體系。在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，就廣義的財(cái)務(wù)行政而言，其作用是：為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供宏觀調(diào)控手段，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定地發(fā)展服務(wù)；促進(jìn)社會(huì)主義公有制為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展，完善社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系；為人民民主專政的鞏固及其職能的充分發(fā)揮提供物質(zhì)條件，促進(jìn)社會(huì)主義上層建筑的發(fā)展。它包括與財(cái)政活動(dòng)有關(guān)的管理體制、管理制度、以及各項(xiàng)具體的管理方法和程序。當(dāng)人們以肯定的積極的方式，反映行政活動(dòng)與實(shí)踐時(shí)，其本身又是對(duì)社會(huì)活動(dòng)與實(shí)踐的反映。精神文明是行政精神產(chǎn)生與發(fā)展的條件和內(nèi)在動(dòng)力，這主要在 于行政者本身有其社會(huì)屬性，行政活動(dòng)與整個(gè)社會(huì)生活密不可分，行政精神的形成是社會(huì)精神生產(chǎn)的特殊產(chǎn)品。同時(shí)，兩者又有所區(qū)別。(2)發(fā)展的理想性。行政精神的基本構(gòu)成有兩類：一類是思想、道德的構(gòu)成，主要包括政治原則和思想、道德水平和性質(zhì)、管理意識(shí)和作風(fēng)，反映人們的世界觀、信念、理想、覺悟、情操等方面的狀況。二、我國(guó)社會(huì)主義行政道德規(guī)范(一)我國(guó)社會(huì)主義行政道德規(guī)范的來源(二)我國(guó)社會(huì)主義行政道德規(guī)范的內(nèi)容第四節(jié) 行 政 精 神一、行政精神概述(一)行政精神的概念。行政心理是行政體制改革的心理基礎(chǔ)，對(duì)改革的發(fā)生與發(fā)展起著重大的作用。二、行政心理對(duì)行政管理的作用(一)行政心理、行政行為、行政理論之間的相互關(guān)系行政管理行為與行政心理之間的相互聯(lián)系、相互作用，是通過行政心理這一中間環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的 。行政心理的實(shí)質(zhì)，就是人們對(duì)于社會(huì)行政、政治和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的主觀反映，是社會(huì)精神現(xiàn)象的一個(gè)重要組成部分，并能通過行政行為能動(dòng)地作用于包括行政體制在內(nèi)的社會(huì)政治制度。二、行政文化的構(gòu)成與作用(一)行政文化的基本構(gòu)成。它內(nèi)涵著特定時(shí)代的行政心理、行政道德和行政精神。(三)行政立法的適用范圍行政立法的適用范圍，包括時(shí)間、空間方面的適用范圍和對(duì)人的適用范圍三個(gè)方面。二者的區(qū)別在于制定機(jī)關(guān)不同，其法律效力等級(jí)，前者應(yīng)當(dāng)高于后者。它們?cè)诜审w系中分別處于不同的地位：，作為國(guó)家的根本大法，處于最高的法律地位。包括兩方面的含義：、規(guī)章的拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，即必須遵守，若有違反都應(yīng)追究相應(yīng)的法律 責(zé)任。(三)國(guó)務(wù)院的行政立法權(quán)限(四)國(guó)務(wù)院各部門的行政立法權(quán)限 (五)地方人民政府的立法權(quán)限第三節(jié) 行政立法的程序及效力一、行政立法的程序(一)行政立法程序的概念行政立法程序，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定，制定、修改和廢止行政法規(guī)或規(guī)章的活動(dòng)程序，是行政立法行為合法成立的必要程序條件。亦即哪些事項(xiàng)應(yīng)由哪級(jí)機(jī)關(guān)制定、頒布法規(guī)。行政立法體制則指國(guó)家行政立法的體制及其立法權(quán)限的劃分。(二)行政立法的要求、法律。，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。二、行政立法的必要性行政立法的必要性由行政管理的性質(zhì)決定。第一 行政立法概述一、行政立法的概念(一)什么是行政立法行政立法指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法定權(quán)限和程序制定、頒布具有法律效力的規(guī)范性文件的活動(dòng)，簡(jiǎn)言之為行政機(jī)關(guān)立法。(二)合理的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，是指在動(dòng)態(tài)領(lǐng)導(dǎo)過程中，行政領(lǐng)導(dǎo)班子所形成的合力，包括合力關(guān)系和合力狀態(tài)。一位領(lǐng)導(dǎo)者，特別是優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備什么樣的素質(zhì)，如何據(jù)此去識(shí)別、選拔和培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)者，包括領(lǐng)導(dǎo)者本人怎樣據(jù)此有意識(shí)地發(fā)展自己，是素質(zhì)理論的核心內(nèi)容。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)同時(shí)又是一個(gè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)概念，用以描述和揭示現(xiàn)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)者的實(shí)際狀態(tài)、水平和差距。2．用人藝術(shù)。行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的類型，從范圍影響上進(jìn)行區(qū)分，可劃分為總體性、局部性、專業(yè)性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)；從領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)的類別上進(jìn)行區(qū)分，可劃分為授權(quán)藝術(shù)、用人藝術(shù)、運(yùn)時(shí)藝術(shù)、處事藝術(shù)。如陳云同志所說，領(lǐng)導(dǎo)方式的中心問題是正確處理上下級(jí)關(guān)系。三、日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度 (一)處理行政領(lǐng)導(dǎo)者與行政活動(dòng)參與者關(guān)系的制度 (二)上下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者之間聯(lián)系的制度 (三)協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系的制度 第四節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)的方法、方式與藝術(shù)一、行政領(lǐng)導(dǎo)方法的含義行政領(lǐng)導(dǎo)方法是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政活動(dòng)過程中，為實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)而采取的各種手段、辦法和程序的總和。離開集體領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人分工負(fù)責(zé)就是無政府主義和自由主義；離開個(gè)人分工負(fù)責(zé)的集體領(lǐng)導(dǎo)，只能是“清談館”。2．個(gè)人分工負(fù)責(zé)制就是行政領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)各成員為執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的意志而密切配合，各司其職，各盡其責(zé)。一、民主集中制(一)民主集中制的含義民主集中制是民主制和集中制有機(jī)結(jié)合的一種制度。(二)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的意義堅(jiān)強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，是我們多元利益整合，調(diào)動(dòng)一切積極因素，為了中華民族全體人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和根本利益，實(shí)現(xiàn)四化建設(shè)的重要保證。三、行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任(一)行政領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的含義行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違反其法定的義務(wù)所引起的必須承擔(dān)的法律后果。同時(shí)，職權(quán)不僅意味著行政領(lǐng)導(dǎo)者具有從事一定行為的可能性，而且意味著必須從事這一行為，否則就構(gòu)成失職。（2）職位的設(shè)置有數(shù)量的規(guī)定性。第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)和責(zé)任一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位(一)行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的含義行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)家人事行政部門根據(jù)法律與行政規(guī)程，按規(guī)范化程序選擇或任命行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任的職務(wù)和賦予其應(yīng)履行的責(zé)任。3．從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的社會(huì)屬性來看，其具有鮮明的政治性。(三)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的實(shí)現(xiàn)途徑三、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)及其地位、作用(一)行政領(lǐng)導(dǎo)的概念行政領(lǐng)導(dǎo)是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織、管理、決策、指揮等的社會(huì)活動(dòng)。，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化有利于領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展。(二)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化有著重要的實(shí)際意義和理論意義。領(lǐng)導(dǎo)是一種多層次、多領(lǐng)域的立體現(xiàn)象，可以從不同的視角進(jìn)行不同的分類。三、國(guó)家公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)督西方國(guó)家公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)有所謂部?jī)?nèi)制、部外制和折衷制的區(qū)別。（十）辭職、辭退、退休辭職、辭退、退休制度疏通了公務(wù)員隊(duì)伍的“出口”渠道，增強(qiáng)了公務(wù)員隊(duì)伍的生機(jī)和活力，是干部人事管理的一項(xiàng)重要改革。（八）回避建立公務(wù)員回避制度對(duì)維護(hù)政府的良好形象和公務(wù)員隊(duì)伍的廉政建設(shè)有重要意義。降職是與職務(wù)晉升方向相反的一種職務(wù)關(guān)系變更形式，是指由較高職務(wù)改任為較低職務(wù)。（五）職務(wù)升降和職務(wù)任免。（三）績(jī)效考核績(jī)效考核制度的建立為對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、任用、培訓(xùn)、晉級(jí)增資等提供重要依據(jù)，對(duì)調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性、優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍、強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員監(jiān)督和提高政府工作效率有重要作用。在職位分類的基礎(chǔ)上又確定公務(wù)員的級(jí)別，這是我國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度的一大特色。職位分類著重于“因事?lián)袢恕薄＃ㄈ﹪?guó)家公務(wù)員的權(quán)利公務(wù)員權(quán)利是指法律對(duì)公務(wù)員可以享有某種利益或可以作出某種行為的許可和保障。其次，從中央到地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員均屬公務(wù)員范圍，不是只限于中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生的工作人員；再次，從中央到地方各級(jí)政府的組成人員和非政府組成人員，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員都是公務(wù)員，不實(shí)行“政務(wù)官”和“事務(wù)官” 分離的制度。依此規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員的范圍與英、美等西方國(guó)家既有相同之處，又有不同的地方。1984年有關(guān)部門起草《國(guó)家工作人員法》，1985年改為《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，1986年改為《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。 3.“政治中立”。經(jīng)過長(zhǎng)期的沿革演變，西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員的職位分類、考試、錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。1855年和1870年，英國(guó)政府兩次頒布樞密院令，確定了考試錄用官員的制度。它源于中國(guó)古代的科舉制，而始于英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命后建立的文官制度。人事行政是以國(guó)家行政人員或公務(wù)員為主要對(duì)象的一系列管理理論、法規(guī)、制度、政策、措施的總和，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員依法管理的一系列活動(dòng)。人事管理中人和事的特定含義己如上述，但人事管理的特殊性還在于它把人和事聯(lián)結(jié)起來的手段和方式。人是眾多學(xué)科研究的對(duì)象。3．編制立法原則（二）編制管理的基本方法1．行政方法。行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)開支由國(guó)家財(cái)政撥款。從實(shí)際運(yùn)作來看，編制管理的具體內(nèi)容包括：1．制訂編制方案；2．確定各部門的職能范圍，進(jìn)行科學(xué)的職能配置；3．審批機(jī)構(gòu)與人員；4．監(jiān)督編制執(zhí)行情況；5．做好編制統(tǒng)計(jì)；6．制定有關(guān)的編制法規(guī)。第三節(jié) 行政組織的編制管理一、編制管理的含義及其意義 （一）編制管理的含義狹義的編制是指一個(gè)法定社會(huì)組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置。主要是：主張精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)民主管理；強(qiáng)調(diào)行政組織的效能問題；克服行政組織中的官僚主義現(xiàn)象。主要有以卡斯特（）、羅森茨韋克（）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（）、洛西（）、伍德沃德（）為代表的權(quán)變組織理論。主要有以梅奧（）為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德（）為代表的組織平衡理論和以西蒙（）為代表的決策過程組織理論。其特點(diǎn)是行政領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，揚(yáng)棄了部分缺點(diǎn)，使其互相補(bǔ)充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。從現(xiàn)代行政管理的運(yùn)行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。加大管理幅度，層次就相應(yīng)減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應(yīng)增多。其缺點(diǎn)是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級(jí)行政首長(zhǎng)管理過多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，提高行政效率的重要組織保證。（三）行政組織的特性1．政治性與社會(huì)性2．法制性與權(quán)威性3．系統(tǒng)性與動(dòng)態(tài)性 二、行政組織的類型行政組織是一個(gè)龐大復(fù)雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。3．人員構(gòu)成。狹義的行政組織，則專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。第四章 行 政 組 織第一節(jié) 行政組織概述一、行政組織的基本概念（一）行政組織的含義 行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)過程的統(tǒng)一。第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變一、我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性（一）行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求（二）行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑 （三）行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ) 二、我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 （一）職能重心的轉(zhuǎn)變：工作重心本應(yīng)該轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上來 （二）職能方式的轉(zhuǎn)變：1．由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合；2．由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；3．由