【正文】 院各部委之間、國(guó)務(wù)院與地方政府之間的立法權(quán)限劃分。行政法規(guī)、規(guī)章本身不是法律，但一經(jīng)制定、發(fā)布，就具有與法律相同的效力。基本法律和一般法律都是根據(jù)憲法制定的。第八章 行 政 文 化行政文化是行政實(shí)踐的精神成果，是社會(huì)文明與政治文明的構(gòu)成。所謂行政關(guān)系的體現(xiàn)者，包括實(shí)施行政管理的人和接受行政管理的人，是行政主體與客體(在此指人)的統(tǒng)稱。 (三)行政道德的基本功能行政道德的功能，是在行政管理活動(dòng)中，對(duì)行政者自身完善和進(jìn)步所具有的功效和 意義，表現(xiàn)在對(duì)行政者的規(guī)范、約束、教育、調(diào)節(jié)和激勵(lì)等方面。行政精神除具有行政文化的一般屬性外，還有其特殊性：(1)時(shí)代的進(jìn)步性。二、我國(guó)社會(huì)主義行政精神(一)我國(guó)社會(huì)主義行政精神的主要內(nèi)容(二)我國(guó)社會(huì)主義行政精神的重大作用 第九章 財(cái) 務(wù) 行 政第一節(jié)財(cái)務(wù)行政概述一、財(cái)務(wù)行政的概念、職能和作用（一）財(cái)務(wù)行政的概念財(cái)務(wù)行政是政府對(duì)國(guó)家財(cái)政收支分配活動(dòng)的組織、實(shí)施和監(jiān)督管理活動(dòng)的總稱。分稅制是一種根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，在中央與地方各級(jí)政府 之間劃分稅源，確定稅收的權(quán)限、稅制體系、稅務(wù)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)財(cái)政收支關(guān)系的財(cái)政體制。它是立法控制財(cái)政的手段和政府會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)，也是處理其他財(cái)政問(wèn)題的依據(jù)，因而是財(cái)務(wù)行政的關(guān)鍵和中心內(nèi)容。這種預(yù)算包括中央預(yù)算和地方預(yù)算。建設(shè)性預(yù)算為政府實(shí)施其經(jīng)濟(jì)職能提供經(jīng)費(fèi)，它是綜合反映建設(shè)資金的來(lái)源與運(yùn)用的預(yù)算。決算審核分析的具體內(nèi)容，一般應(yīng)著重下列問(wèn)題：即收入方面、支出方面、結(jié)余方面、資金運(yùn)用方面、數(shù)字關(guān)系方面、決算完整性和及時(shí)性等。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了一系列 重大改革。從我國(guó)憲法和《審計(jì)法》的規(guī)定來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限具有如下特征：（1）權(quán)威性（2）強(qiáng)制性（3）專屬性（4）廣泛性政府審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限包括：審查權(quán)、要求報(bào)送資料權(quán)、審計(jì)檢查權(quán)、審計(jì)調(diào)查取證權(quán)。，可分為程序化決策和非程序化決策。西蒙認(rèn)為，決策過(guò)程包括“情報(bào)活動(dòng)”、“設(shè)計(jì)活動(dòng)”、“抉擇活動(dòng)”、“審查 活動(dòng)”四個(gè)階段；哈羅德決策中樞系統(tǒng)的主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制整個(gè)決策過(guò)程，確認(rèn)決策問(wèn)題和決策目標(biāo)，并對(duì)決策方案進(jìn)行評(píng)估選優(yōu)，最終拍板定案。為了適應(yīng)行政決策民主化、科學(xué)化的需要，我們必須進(jìn)一步加強(qiáng)中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)及其制度的建設(shè)，使之發(fā)揮最佳的決策效能。為了保證行政政策的正確性，必須進(jìn)一步建立健全行政信息網(wǎng)絡(luò)，注重行政信息人員的培訓(xùn)和素質(zhì)的提高，保證行政信息通道的暢通。只有它才有權(quán)就一定范圍內(nèi)的行政管理問(wèn)題作出決策。近幾十年來(lái)，不少學(xué)者對(duì)決策程序作了大量的研究，對(duì)決策程序的劃分繁簡(jiǎn)不一，例如，赫伯特第一節(jié) 行 政 決 策一、行政決策概述(一)行政決策的含義和特點(diǎn)(二)行政決策的類型行政決策常見(jiàn)的類型有：，可分為國(guó)家決策和地方?jīng)Q策。(二)政府審計(jì)的作用，并促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督的實(shí)施、制度規(guī)定起保證作用二、政府審計(jì)的一般原則和內(nèi)容 (一)政府審計(jì)的一般原則 (二) 政府審計(jì)的主要內(nèi)容 政府審計(jì)機(jī)關(guān)的主要工作內(nèi)容是對(duì)財(cái)政、金融與保險(xiǎn)、公共投資、政府行政部門、公營(yíng)企業(yè)及公債等進(jìn)行審計(jì)。預(yù)算會(huì)計(jì)有兩類：財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)。(三)政府決算的編制過(guò)程首先，頒發(fā)編審國(guó)家決算的規(guī)定其次，進(jìn)行年終的全面清理第三，制定和頒發(fā)決算表格（四)政府決算的審查批準(zhǔn)為了使決算編制得及時(shí)、準(zhǔn)確、完整，保證決算的質(zhì)量，必須在各個(gè)環(huán)節(jié)上加強(qiáng)決算的審核分析工作，做到逐級(jí)審核，層層負(fù)責(zé)。其中經(jīng)常性預(yù)算為政府的政治、文化教育和社會(huì)服務(wù)等職能提供經(jīng)費(fèi)，屬于全體社會(huì)成員的共同消費(fèi)，是任何社會(huì)的存在和發(fā)展都不能沒(méi)有的，要用經(jīng)常性預(yù)算收入來(lái)保證。這是一種具有法律效力的政府預(yù)算法案，它規(guī)定各級(jí)政府的職能 職權(quán)范圍和收支規(guī)模，由同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審定。(1)實(shí)行分稅制對(duì)于理順和規(guī)范中央與地方的財(cái)力分配關(guān)系具有重要意義(2)實(shí)行分稅制對(duì)強(qiáng)化中央政府的宏觀管理職能起重要作用(3)實(shí)行分稅制對(duì)于發(fā)揮地方政府宏觀管理作用也十分重要。就狹義的財(cái)務(wù)行政而言，財(cái)務(wù)行政的分配職能要求政府實(shí)行正常職能所需費(fèi)用成本，在 與社會(huì)再生產(chǎn)規(guī)模相適應(yīng)的前提下，要盡量降低，成為低成本高效率的“廉價(jià)政府”。同樣，人們?cè)诮ㄔO(shè)某一時(shí)代的社會(huì)精神文明時(shí)，必然要包括行政領(lǐng)域內(nèi)的精神活動(dòng)的積極成果。行政精神是社會(huì)精神文明的一個(gè)構(gòu)成，是社會(huì)精神文明在社會(huì)行政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，兩者之間存在著局部與整體、個(gè)別與一般的差別。另一類是智力、知識(shí)的構(gòu)成，主要包括思維方式、管理技術(shù)、智力狀況，反映人們的文化素質(zhì)、教育程度、知識(shí)構(gòu)成等方面的狀況。第三節(jié) 行 政 道 德一、行政道德概述(一)行政道德的概念行政道德是職業(yè)道德或行業(yè)道德的一種類型，是人們?cè)谛姓芾砘顒?dòng)中的道德觀念和行為規(guī)范的總和，是一般道德在行政活動(dòng)中的體現(xiàn)，是統(tǒng)治階級(jí)的道德對(duì)行政管理活動(dòng)的特殊要求。第二節(jié) 行 政 心 理一、行政心理及其制約因素(一)行政心理的實(shí)質(zhì)和特征。簡(jiǎn)言之，是時(shí)間效力、空間(地域)效力、對(duì)人的效力。(如刑法、民法、香港特別行政區(qū)基本法)，由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)。它是行政行為程序的一種類型，與國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法程序比較，其特點(diǎn)是簡(jiǎn)便、靈活、講求效率。它是整個(gè)國(guó)家立法體制的一部分。，而且要符合法律的目的。行政立法是我國(guó)的主要立法活動(dòng)。第七章 行 政 立 法依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家，是新時(shí)期黨和國(guó)家重要的治國(guó)方針。領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)與先天遺傳的生理、心理特點(diǎn)有關(guān)，受它們的影響與制約，但主要是后天社會(huì)實(shí)踐中自身努力的結(jié)果。(二)行政范圍影響意義上的行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)1．把握好總體性領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。行政領(lǐng)導(dǎo)方法可以分為兩類：領(lǐng)導(dǎo)制度所要求的具有廣泛制約力與影響力的根本方法和提高工作效率的具體可變的方法，這種方法隨著時(shí)間和條件的變化而改變，又稱為行政領(lǐng)導(dǎo)方式和藝術(shù)。 (二)集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制的關(guān)系集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)是辯證的統(tǒng)一，是不可偏廢或分割的。在管理決策高度科學(xué)化、現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)實(shí)踐中，肩負(fù)廣泛社會(huì)管理職能的各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)，不僅需要科學(xué)的、現(xiàn)代化的決策和管理水平，而且需要具有堅(jiān)強(qiáng)有力的權(quán)威性。(二)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)與職位的關(guān)系一方面，職權(quán)是與職位聯(lián)系在一起的，職權(quán)是由職位衍生出來(lái)的，職位的性質(zhì)決定職權(quán)的性質(zhì)；職權(quán)與職位有對(duì)稱關(guān)系，職權(quán)的大小與職能的高低、責(zé)任的輕重相適應(yīng)；職權(quán)是法律認(rèn)可與確認(rèn)的權(quán)力。職務(wù)和責(zé)任是構(gòu)成行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的兩個(gè)不可缺少的要素。(二)行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)行政領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家行政管理活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，它具有一般領(lǐng)導(dǎo)的共同特點(diǎn)，又有自身的特點(diǎn)。，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義在于：(1)領(lǐng)導(dǎo)管理工作健康發(fā)展的需要。而在我國(guó)，國(guó)務(wù)院人事部門負(fù)責(zé)國(guó)家公務(wù)員的綜合管理工作；縣級(jí)以上地方人民政府人事部門，負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)家公務(wù)員的綜合管理工作。（九）工資保險(xiǎn)福利 工資保險(xiǎn)福利各有區(qū)別，但對(duì)提高公務(wù)員積極性、穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍、吸納優(yōu)秀人才都具有重要意義。公務(wù)員職務(wù)序列是由低到高的層次結(jié)構(gòu)。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是指辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員、調(diào)研員、助理巡視員、巡視員。國(guó)家給予公務(wù)員為達(dá)到某種要求或?qū)崿F(xiàn)某種法定利益提供了合法手段和可能條件，公務(wù)員可依自己的意愿決定是否運(yùn)用這些合法手段和可能條件去實(shí)現(xiàn)某種行為，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得侵犯。首先，國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的工勤人員不列入公務(wù)員范圍。二、中國(guó)公務(wù)員制度的建立中國(guó)公務(wù)員制度大致經(jīng)過(guò)了調(diào)研準(zhǔn)備、推行實(shí)施、完善發(fā)展的三個(gè)階段。英國(guó)公務(wù)員制度因此而正式誕生。它同企事業(yè)單位人事管理一樣，需要遵循人事管理的基本規(guī)律和準(zhǔn)則；但兩者又各具特點(diǎn)。不同學(xué)科從不同側(cè)面揭示人的不同內(nèi)涵。二、編制管理的原則和方法（一）編制管理的原則 編制管理直接涉及政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，政策性強(qiáng)，影響深遠(yuǎn)。廣義的編制則指一個(gè)法定社會(huì)組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級(jí)別、人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)及職位的配置。系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認(rèn)為行政組織是一個(gè)“結(jié)構(gòu)的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個(gè)有機(jī)的開(kāi)放性系統(tǒng)，是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會(huì)環(huán)境的互相作用中建立和維護(hù)自身的工作流程，從而保持組織功能與社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。第二節(jié) 行政組織理論一、西方行政組織理論的演變 （一）古典行政組織理論這是西方早期的行政組織理論，主要有以泰勒（）為代表的科學(xué)管理組織理論；以法約爾（）、古立克（）為代表的行政管理組織理論和以韋伯（）為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。因此，管理幅度與層次是影響行政機(jī)構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時(shí)兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。（一）行政組織的縱向結(jié)構(gòu) 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級(jí)制。4．權(quán)責(zé)體系。就動(dòng)態(tài)講，行政組織指為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過(guò)與各種利益集團(tuán)、各種社會(huì)力量之間的妥協(xié)來(lái)達(dá)到平衡；通過(guò)吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過(guò)對(duì)上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展平衡等。斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。行政管理的過(guò)程，正像現(xiàn)代“大機(jī)器”那樣運(yùn)轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運(yùn)行的過(guò)程，每項(xiàng)職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。（二）行政職能的特點(diǎn)1．執(zhí)行性。行政管理存在和發(fā)展的全部?jī)r(jià)值就在于它在適應(yīng)行政環(huán)境的基礎(chǔ)上，積極地促進(jìn)其所賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家政權(quán)的鞏固和發(fā)展；在于它對(duì)行政環(huán)境的能動(dòng)的改造。矛盾雙方的對(duì)立和斗爭(zhēng)，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，從而開(kāi)始另一個(gè)矛盾過(guò)程。主要表現(xiàn)是：(1)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生和存在；(2)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)、目的和歷史使命；(3)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的變化和發(fā)展方向等。行政環(huán)境改變了，行政系統(tǒng)的存在和活動(dòng)方式也必須隨之改變。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學(xué)的基本思想，開(kāi)創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的一個(gè)新途徑，被認(rèn)為是行政生態(tài)學(xué)的代表作。20世紀(jì)50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機(jī)的加深，喚起人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的普遍關(guān)注和高度重視。雖然這兩種屬性互相滲透，但區(qū)別還是存在的。20世紀(jì)50年代初，由于高等學(xué)校院系調(diào)整和學(xué)科建設(shè)認(rèn)識(shí)上的偏頗，行政管理學(xué)的有關(guān)專業(yè)和課程被取消，該學(xué)科的研究和傳播也隨之中斷。 ，使行政機(jī)構(gòu)迅速增加，行政人員隊(duì)伍日益壯大；而“功績(jī)制”的實(shí)施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領(lǐng)域。第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展一、行政管理學(xué)在西方國(guó)家的興起行政管理學(xué)誕生于美國(guó)。行政管理學(xué)是具有鮮明的階級(jí)性和社會(huì)性、理論性和應(yīng)用性、獨(dú)立性和綜合性的學(xué)科。 。 、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化多端，往往令人難以捉摸。西方國(guó)家實(shí)行“三權(quán)分立”制，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制，這都是依據(jù)各自國(guó)家的國(guó)情而采取的國(guó)家權(quán)力的組織形式。但在國(guó)家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。 （二）政治與行政政治與行政是政府的兩種功能。政治和行政分離的理論是對(duì)19世紀(jì)80年代美國(guó)政府體制改革經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)。這種管理活動(dòng)首先和主要地是由在任何社會(huì)中都是最大和最具權(quán)威性的公共組織——政府來(lái)承擔(dān)和完成的。二、行政管理學(xué)研究的對(duì)象、內(nèi)容和方法(一)行政管理學(xué)的研究對(duì)象 行政管理學(xué)是研究國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。它同許多學(xué)科，尤其是同政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。，必須獲得必不可少的保障。 。（一）西方國(guó)家公共行政學(xué)的階段有的學(xué)者把西方國(guó)家公共行政學(xué)劃分為三個(gè)階段，即傳統(tǒng)的行政管理階段（大致期間為1900年以后）；人性的行政管理階段（大致期間為1930年以后）；系統(tǒng)權(quán)變的行政管理階段（大致期間為1960年以后）。因此，從這一意義上說(shuō)，行政管理學(xué)是資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應(yīng)這一時(shí)代需要并進(jìn)行了理論創(chuàng)造的著名代表。1984年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部召開(kāi)了新中國(guó)建國(guó)以來(lái)由政府主持的第一個(gè)研究行政管理學(xué)的會(huì)議——“行政科學(xué)研討會(huì)”。中國(guó)古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學(xué)的肥沃土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學(xué)的組成部分。1947年，美國(guó)學(xué)者約翰 (二)行政環(huán)境的基本含義行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。行政系統(tǒng)活動(dòng)主要是執(zhí)行國(guó)家意志，是制定方針、政策、法規(guī)、命令，只有通過(guò)實(shí)踐，才能把這些變成改造環(huán)境的物質(zhì)力量。三、現(xiàn)代行政管理與行政環(huán)境聯(lián)系的加強(qiáng)行政管理在一定行政環(huán)境的影響下存在和發(fā)展，與行政環(huán)境發(fā)生一定的聯(lián)系。二、社會(huì)主義初級(jí)階段——我國(guó)的基本國(guó)情社會(huì)主義初級(jí)階段，主要是指：我國(guó)已進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)，是社會(huì)主義社會(huì)的國(guó)家；我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，即不發(fā)達(dá)的階段。二、行政職能體系 （一）行政管理的基本職能1．政治職能2．經(jīng)濟(jì)職能3．文化職能4．社會(huì)服務(wù)職能（二）行政管理的運(yùn)行職能1．決策職能2．組織職能3．協(xié)調(diào)職能4．控制職能三、行政職能研究的意義，對(duì)于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。第二節(jié) 西方國(guó)家行政職能的演變一、前資本主義時(shí)期的行政職能前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì)時(shí)期。這一時(shí)期資本主義國(guó)家充分地運(yùn)用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱。第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變一、我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性（一）行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)