【正文】 其微(盡管這種影響力正呈現(xiàn)出上升趨勢),雖然上級任命的領導也要經(jīng)過各地權力機關的批準,但在很多情況下,這種批準只具有形式上的意義。否則,就是“零”、就是“全壞”,倘若地方政府的經(jīng)濟增長指標沒有完成,則全年的績效考評將為零。4在這種情況下,當中央政策影響到地方政府的財政收入且中央政府又未提供相應補償?shù)那闆r下,地方政府自然要從維護本地財政收入出發(fā)抵制中央政策在地方的執(zhí)行。[參考文獻] [1] [M].北京:中國人民大學出版社,1998.[2] [M].上海:復旦大學出版社,1997.[3] :第2卷[M].北京:人民出版社,1994.[4] :國家發(fā)展與地方財政[M].北京:中信出版社,2003.[5] :稅費改革后鄉(xiāng)村基礎設施投入面臨的困境[J].中國行政管理,2003,(6).第二篇：上有政策下有對策從行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的角度看——“上有政策，下有對策”的動因及解決何睿清 40824036 漢語言文學一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋“上有政策，下有對策”是我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行過程中普遍存在的一種行政現(xiàn)象，隨著時代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化。各級行政機關雖已組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這一系統(tǒng)并未真正發(fā)揮其所應有的作用。責任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學、有效的決策責任制度的缺乏。在政策執(zhí)行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現(xiàn)失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴重影響政策的有效執(zhí)行。②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導致偏差政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會附加一些原來政策沒有的內(nèi)容，特別是公共政策與自身利益沖突時，一些政策執(zhí)行主體就會尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質不夠，也會造成他們對政策難以全面、正確地理解。這就導致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機制弱化，監(jiān)督合力缺失。只有實現(xiàn)了三者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。第二，加強政策執(zhí)行過程中的思想文化建設。由于歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權的政治體制，這種集權體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過分的集權，不利于權力的互相監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權力不能保障政策的有效執(zhí)行。最后，資金、技術設備、人員編制等方面應對監(jiān)控部門適當傾斜，而目前監(jiān)控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產(chǎn)生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實執(zhí)行。自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對策的問題再一次引起了人們的關注。其次，客觀上就需要我們的制度要更加完善，這個制度要保證我們的監(jiān)督更加到位，反之懲治也應該更加到位。相對來說，如果上級的政策是錯誤的，就一定不能去執(zhí)行否則就會帶來重大損失。比如，由于現(xiàn)如今煤礦事故的頻繁發(fā)生，上級規(guī)定領導要下礦坑，不久后礦場里的一些礦工都成了領導；再比如，有些城市的政策是常住非戶籍家庭只能購買1套商品住宅，而下面的對策是突擊補交一年的社保；或搞一張一年的繳稅記錄，找個單位掛靠一下，再去稅務局補申報一下就行等等，這樣的例子不勝枚舉。上有政策，下有對策就是執(zhí)行主體或者政策指向的目標群體在追求自身利益最大化過程中，一味強調(diào)地方利益、部門利益甚至是個人利益而對原政策的支解曲解?！皺嗔ぷ狻?腐蝕的就是政策執(zhí)行主體，通過政策執(zhí)行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執(zhí)行走樣，甚至落空。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預期認為政策還要變化，就促使人們對現(xiàn)在的關閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對之都有規(guī)定，由于制定時間不一致，互相矛盾。這就造成實際工作的幾個工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來流于形式。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。政策缺陷體現(xiàn)為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學性，不完整，不配套。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應然判斷終究不等于實然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，[6]由于制度的不完善，這種角色錯位極有可能導致權力尋租。政策執(zhí)行活動就是對利益的重新配置。首先，就政府來說，我們都知道政府人員的工資在社會上來說并不是很高，或者從他們的角度來說收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時有發(fā)生，曲解政策、罔顧法律也是有發(fā)生；其次，有些人奉行“有權不用、過期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執(zhí)行必定會損害一部分人的利益，這就為他們以權謀私提供了便利：再次，現(xiàn)如今的干部考評制度的不完善，只以政績來斷定干部的升遷，這就導致一些利民政策的不到實施，而一些利于出現(xiàn)政績的反而容易得到實施，不論是否對人民有利，或者干脆曲解上級的政策。由此可見，“上有政策，下有對策”是很有必要的，只要是符合當?shù)貙嶋H的就可以適當?shù)撵`活運用，只要符合“三個有利于”的標準都可以并且應當拿來為人民服務。所以這樣的現(xiàn)象使我們不得不正視一個問題，就是上面有政策，下面永遠有對策與之進行赤膊的較量，也使我們不得不認識到監(jiān)督的重要性和必要性。真正讓大家關心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。首先，完善監(jiān)督主體地位、權力與配置。第三，完善權力制約體系。要充分發(fā)揮專家學者以及廣大政策目標群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。就領導機制而言，其受雙重領導——同級行政機關和上級相關部門，從而導致了其受多重控制的現(xiàn)實，獨立性缺乏。在監(jiān)督的實踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關系不順，同時它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個具有“嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、高效運行”的整體。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實際情況，在決策執(zhí)行時就沒有實踐的基礎；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標定的過高，在執(zhí)行時會受到現(xiàn)實條件和政策資源的制約。地方政府和各部門領導人對于社會同步發(fā)展的科學決策理論和技術重視程度不夠，且學習能力又不足，對各種先進的現(xiàn)代決策理論、手段和技術缺乏了解和應用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學化水平大打折扣。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。總之,正是由于我國現(xiàn)行的政策博弈規(guī)則存在著約束性差、激勵和懲戒效力低等方面的制度缺陷,才導致了“上有政策、下有對策”的博弈情形出現(xiàn)。再比如,在責任追究的實現(xiàn)方式上重政治和行政責任,輕經(jīng)濟和法律責任。近年來,中央政府的收入大概占到整個財政收入的50~55%,但其支出只占30%左右。應該承認,我國的行政監(jiān)督體制經(jīng)過多年的改革,已經(jīng)初步形成了一個由多元監(jiān)督主體構成的監(jiān)督網(wǎng)絡,它如果能夠正常履行職責的話,無疑會給各級權力行使主體形成強有力的威懾和制約,提高其違法亂紀所需承受的成本損失。績效考核制度有待于進一步完善。任何政策的執(zhí)行都離不開作為政策執(zhí)行者的干部,而干部在政策執(zhí)行過程中的行為如何,從根本上取決于干部管理制度的完善與否,因為任何一個政策執(zhí)行者都具有追逐利益的人性特征,他們都有其自身的利益追求,而干部管理制度在很大程度上又為他們的行為設定了一個本利結構和獎懲機制,對其行為具有重要導向功能。但不管采取何種策略,地方政府遵循的原則都是利益最大化原則。例如,往地方派遣專門檢查小組、設立舉報監(jiān)督電話等,這些行動給地方政府帶來的反應首先就是中央政府“動真格的了”。在現(xiàn)實中,地方政府從自己的利益考慮出發(fā)往往會選擇“經(jīng)營”。2001年