【正文】 府在與中央政府博弈過程中的風(fēng)險(xiǎn)和成本較低。具體表現(xiàn)在：。當(dāng)前我國政府的執(zhí)行機(jī)制缺陷是“上有政策，下有對(duì)策”行為的重要原因。目前我國監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：。民主決策和科學(xué)政策評(píng)估是保證政策科學(xué)性的前提條件。政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策得以順利實(shí)施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對(duì)策”行為的有效方法。又如高考(論壇)加分政策，這本來是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項(xiàng)非常好的舉措，但是這項(xiàng)好的政策卻被人們?cè)僖淮我粤硗庖环N方式進(jìn)行了解讀和執(zhí)行，“武術(shù)冠軍”、“奧數(shù)冠軍”等稱號(hào)席卷中國的高考市場(chǎng)，這突如其來的旋風(fēng)式的榮譽(yù)稱號(hào)，無非都是為了響應(yīng)這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導(dǎo)向的行為必然會(huì)讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的一種現(xiàn)象，我覺得問題是多方面的。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機(jī)關(guān)代理人的角色，充當(dāng)公共角色；同時(shí)又作為普通社會(huì)的一員，充當(dāng)私人角色。但是“想當(dāng)然的認(rèn)為政策付諸實(shí)施的過程十分簡(jiǎn)單，一定會(huì)達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)是錯(cuò)誤的”[7]在現(xiàn)實(shí)中，政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過程中會(huì)受到權(quán)力、利益和人的思想意識(shí)等主客觀方面的干擾，所以必須對(duì)政策執(zhí)行加以監(jiān)控。有些條款滯后卻沒有修改。就地方政府來說，在有些地方，煤礦經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱，財(cái)政的主要來源，關(guān)閉不合格的煤礦就是減少了財(cái)政收入，減少了官員的政績(jī)，地方政府及其官員出于地方利益的需要對(duì)中央要求清理小煤礦，關(guān)閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標(biāo)指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對(duì)策的原始動(dòng)力。比如說“文革”時(shí)的政策就有些是不對(duì)的，而下級(jí)卻不加辨認(rèn)的執(zhí)行，從而導(dǎo)致了一系列的問題，這也從另一方面證明了該現(xiàn)象存在的必要性。其實(shí)這種現(xiàn)象由來已久，或明或暗，一直是屢禁不止。從現(xiàn)階段來看，完善權(quán)力制約機(jī)制首先要合理分權(quán)，合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨(dú)立性，既保障了政策執(zhí)行，又實(shí)現(xiàn)了監(jiān)控有力。第一，健全科學(xué)民主的決策體制。這些都會(huì)妨礙執(zhí)行主體準(zhǔn)確地執(zhí)行政策。一是決策力和決策責(zé)任相分離、決策成敗和決策者個(gè)人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯(lián)系；二是決策責(zé)任主體不明確，所謂集體決策、集體負(fù)責(zé)往往產(chǎn)生責(zé)任擴(kuò)散效應(yīng)，決策失誤后無人承擔(dān)實(shí)際責(zé)任。有人認(rèn)為是“上有政策，下有對(duì)策”對(duì)上級(jí)政策的“創(chuàng)新性”靈活運(yùn)用，是用足、用活上級(jí)政策，有利于政策的不斷完善；也有人認(rèn)為“上有政策，下有對(duì)策”無非是對(duì)付上機(jī)政策之策，它實(shí)際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認(rèn)為“上有政策，下有對(duì)策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運(yùn)用得當(dāng)，這樣的“對(duì)策”不僅合理而且合法。而且,這種績(jī)效考核結(jié)果的好壞主要是基于上級(jí)政府的主觀評(píng)價(jià)。而C2與P的大小從根本上又取決于與現(xiàn)行的相關(guān)制度是否完善,因?yàn)榫筒┺亩?制度本質(zhì)上就是對(duì)博弈參與者的行為具有決定性約束功能的博弈規(guī)則。因此,中央政府通過衡量自己得失后的選擇必定是采取“打擊”策略。從“上有政策、下有對(duì)策”這種博弈活動(dòng)的結(jié)果來看,政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)則取決于博弈雙方的策略選擇。當(dāng)然,上述這些看法可謂見仁見智,不一而足。支付,指在一個(gè)特定的策略組合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也就是具體的利益得失情況。2001年6月,國務(wù)院下達(dá)了《關(guān)閉國有煤礦小井和煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》,要求各地迅速關(guān)閉國有礦辦小煤窯,但在執(zhí)行過程中,地方政府采取了種種“對(duì)策”行為來保護(hù)地方利益。例如,往地方派遣專門檢查小組、設(shè)立舉報(bào)監(jiān)督電話等,這些行動(dòng)給地方政府帶來的反應(yīng)首先就是中央政府“動(dòng)真格的了”。任何政策的執(zhí)行都離不開作為政策執(zhí)行者的干部,而干部在政策執(zhí)行過程中的行為如何,從根本上取決于干部管理制度的完善與否,因?yàn)槿魏我粋€(gè)政策執(zhí)行者都具有追逐利益的人性特征,他們都有其自身的利益追求,而干部管理制度在很大程度上又為他們的行為設(shè)定了一個(gè)本利結(jié)構(gòu)和獎(jiǎng)懲機(jī)制,對(duì)其行為具有重要導(dǎo)向功能。應(yīng)該承認(rèn),我國的行政監(jiān)督體制經(jīng)過多年的改革,已經(jīng)初步形成了一個(gè)由多元監(jiān)督主體構(gòu)成的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),它如果能夠正常履行職責(zé)的話,無疑會(huì)給各級(jí)權(quán)力行使主體形成強(qiáng)有力的威懾和制約,提高其違法亂紀(jì)所需承受的成本損失。再比如,在責(zé)任追究的實(shí)現(xiàn)方式上重政治和行政責(zé)任,輕經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。各級(jí)黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。在監(jiān)督的實(shí)踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時(shí)它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個(gè)具有“嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、高效運(yùn)行”的整體。要充分發(fā)揮專家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。首先，完善監(jiān)督主體地位、權(quán)力與配置。所以這樣的現(xiàn)象使我們不得不正視一個(gè)問題，就是上面有政策，下面永遠(yuǎn)有對(duì)策與之進(jìn)行赤膊的較量，也使我們不得不認(rèn)識(shí)到監(jiān)督的重要性和必要性。首先，就政府來說，我們都知道政府人員的工資在社會(huì)上來說并不是很高，或者從他們的角度來說收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時(shí)有發(fā)生，曲解政策、罔顧法律也是有發(fā)生；其次，有些人奉行“有權(quán)不用、過期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執(zhí)行必定會(huì)損害一部分人的利益，這就為他們以權(quán)謀私提供了便利：再次，現(xiàn)如今的干部考評(píng)制度的不完善，只以政績(jī)來斷定干部的升遷，這就導(dǎo)致一些利民政策的不到實(shí)施，而一些利于出現(xiàn)政績(jī)的反而容易得到實(shí)施，不論是否對(duì)人民有利，或者干脆曲解上級(jí)的政策。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應(yīng)然判斷終究不等于實(shí)然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實(shí)踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時(shí)刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，[6]由于制度的不完善，這種角色錯(cuò)位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認(rèn)為政策還要變化，就促使人們對(duì)現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對(duì)之都有規(guī)定，由于制定時(shí)間不一致，互相矛盾。上有政策，下有對(duì)策就是執(zhí)行主體或者政策指向的目標(biāo)群體在追求自身利益最大化過程中，一味強(qiáng)調(diào)地方利益、部門利益甚至是個(gè)人利益而對(duì)原政策的支解曲解。相對(duì)來說，如果上級(jí)的政策是錯(cuò)誤的，就一定不能去執(zhí)行否則就會(huì)帶來重大損失。自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長(zhǎng)助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺(tái)披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對(duì)策的問題再一次引起了人們的關(guān)注。由于歷史和認(rèn)識(shí)上的原因，我國實(shí)行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過分的集權(quán)，不利于權(quán)力的互相監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。只有實(shí)現(xiàn)了三者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對(duì)策”。②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導(dǎo)致偏差政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會(huì)附加一些原來政策沒有的內(nèi)容，特別是公共政策與自身利益沖突時(shí)，一些政策執(zhí)行主體就會(huì)尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質(zhì)不夠，也會(huì)造成他們對(duì)政策難以全面、正確地理解。責(zé)任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。[參考文獻(xiàn)] 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