【正文】 府在與中央政府博弈過程中的風(fēng)險(xiǎn)和成本較低。具體表現(xiàn)在：。當(dāng)前我國政府的執(zhí)行機(jī)制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因。目前我國監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：。民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策得以順利實(shí)施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。又如高考(論壇)加分政策，這本來是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項(xiàng)非常好的舉措，但是這項(xiàng)好的政策卻被人們再一次以另外一種方式進(jìn)行了解讀和執(zhí)行，“武術(shù)冠軍”、“奧數(shù)冠軍”等稱號席卷中國的高考市場，這突如其來的旋風(fēng)式的榮譽(yù)稱號，無非都是為了響應(yīng)這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導(dǎo)向的行為必然會讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。之所以會出現(xiàn)這樣的一種現(xiàn)象，我覺得問題是多方面的。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機(jī)關(guān)代理人的角色，充當(dāng)公共角色；同時(shí)又作為普通社會的一員，充當(dāng)私人角色。但是“想當(dāng)然的認(rèn)為政策付諸實(shí)施的過程十分簡單，一定會達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)是錯(cuò)誤的”[7]在現(xiàn)實(shí)中，政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過程中會受到權(quán)力、利益和人的思想意識等主客觀方面的干擾，所以必須對政策執(zhí)行加以監(jiān)控。有些條款滯后卻沒有修改。就地方政府來說，在有些地方，煤礦經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱，財(cái)政的主要來源，關(guān)閉不合格的煤礦就是減少了財(cái)政收入，減少了官員的政績，地方政府及其官員出于地方利益的需要對中央要求清理小煤礦，關(guān)閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標(biāo)指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對策的原始動(dòng)力。比如說“文革”時(shí)的政策就有些是不對的，而下級卻不加辨認(rèn)的執(zhí)行，從而導(dǎo)致了一系列的問題，這也從另一方面證明了該現(xiàn)象存在的必要性。其實(shí)這種現(xiàn)象由來已久，或明或暗，一直是屢禁不止。從現(xiàn)階段來看，完善權(quán)力制約機(jī)制首先要合理分權(quán)，合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨(dú)立性，既保障了政策執(zhí)行，又實(shí)現(xiàn)了監(jiān)控有力。第一，健全科學(xué)民主的決策體制。這些都會妨礙執(zhí)行主體準(zhǔn)確地執(zhí)行政策。一是決策力和決策責(zé)任相分離、決策成敗和決策者個(gè)人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯(lián)系；二是決策責(zé)任主體不明確，所謂集體決策、集體負(fù)責(zé)往往產(chǎn)生責(zé)任擴(kuò)散效應(yīng)，決策失誤后無人承擔(dān)實(shí)際責(zé)任。有人認(rèn)為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創(chuàng)新性”靈活運(yùn)用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”無非是對付上機(jī)政策之策，它實(shí)際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運(yùn)用得當(dāng)，這樣的“對策”不僅合理而且合法。而且,這種績效考核結(jié)果的好壞主要是基于上級政府的主觀評價(jià)。而C2與P的大小從根本上又取決于與現(xiàn)行的相關(guān)制度是否完善,因?yàn)榫筒┺亩?制度本質(zhì)上就是對博弈參與者的行為具有決定性約束功能的博弈規(guī)則。因此,中央政府通過衡量自己得失后的選擇必定是采取“打擊”策略。從“上有政策、下有對策”這種博弈活動(dòng)的結(jié)果來看,政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)則取決于博弈雙方的策略選擇。當(dāng)然,上述這些看法可謂見仁見智,不一而足。支付,指在一個(gè)特定的策略組合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也就是具體的利益得失情況。2001年6月,國務(wù)院下達(dá)了《關(guān)閉國有煤礦小井和煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》,要求各地迅速關(guān)閉國有礦辦小煤窯,但在執(zhí)行過程中,地方政府采取了種種“對策”行為來保護(hù)地方利益。例如,往地方派遣專門檢查小組、設(shè)立舉報(bào)監(jiān)督電話等,這些行動(dòng)給地方政府帶來的反應(yīng)首先就是中央政府“動(dòng)真格的了”。任何政策的執(zhí)行都離不開作為政策執(zhí)行者的干部,而干部在政策執(zhí)行過程中的行為如何,從根本上取決于干部管理制度的完善與否,因?yàn)槿魏我粋€(gè)政策執(zhí)行者都具有追逐利益的人性特征,他們都有其自身的利益追求,而干部管理制度在很大程度上又為他們的行為設(shè)定了一個(gè)本利結(jié)構(gòu)和獎(jiǎng)懲機(jī)制,對其行為具有重要導(dǎo)向功能。應(yīng)該承認(rèn),我國的行政監(jiān)督體制經(jīng)過多年的改革,已經(jīng)初步形成了一個(gè)由多元監(jiān)督主體構(gòu)成的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),它如果能夠正常履行職責(zé)的話,無疑會給各級權(quán)力行使主體形成強(qiáng)有力的威懾和制約,提高其違法亂紀(jì)所需承受的成本損失。再比如,在責(zé)任追究的實(shí)現(xiàn)方式上重政治和行政責(zé)任,輕經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。在監(jiān)督的實(shí)踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時(shí)它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個(gè)具有“嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、高效運(yùn)行”的整體。要充分發(fā)揮專家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。首先，完善監(jiān)督主體地位、權(quán)力與配置。所以這樣的現(xiàn)象使我們不得不正視一個(gè)問題，就是上面有政策，下面永遠(yuǎn)有對策與之進(jìn)行赤膊的較量，也使我們不得不認(rèn)識到監(jiān)督的重要性和必要性。首先，就政府來說，我們都知道政府人員的工資在社會上來說并不是很高，或者從他們的角度來說收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時(shí)有發(fā)生，曲解政策、罔顧法律也是有發(fā)生；其次，有些人奉行“有權(quán)不用、過期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執(zhí)行必定會損害一部分人的利益，這就為他們以權(quán)謀私提供了便利：再次，現(xiàn)如今的干部考評制度的不完善，只以政績來斷定干部的升遷，這就導(dǎo)致一些利民政策的不到實(shí)施，而一些利于出現(xiàn)政績的反而容易得到實(shí)施，不論是否對人民有利，或者干脆曲解上級的政策。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應(yīng)然判斷終究不等于實(shí)然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實(shí)踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時(shí)刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，[6]由于制度的不完善，這種角色錯(cuò)位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認(rèn)為政策還要變化，就促使人們對現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對之都有規(guī)定，由于制定時(shí)間不一致，互相矛盾。上有政策，下有對策就是執(zhí)行主體或者政策指向的目標(biāo)群體在追求自身利益最大化過程中，一味強(qiáng)調(diào)地方利益、部門利益甚至是個(gè)人利益而對原政策的支解曲解。相對來說，如果上級的政策是錯(cuò)誤的，就一定不能去執(zhí)行否則就會帶來重大損失。自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對策的問題再一次引起了人們的關(guān)注。由于歷史和認(rèn)識上的原因，我國實(shí)行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過分的集權(quán)，不利于權(quán)力的互相監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。只有實(shí)現(xiàn)了三者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導(dǎo)致偏差政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會附加一些原來政策沒有的內(nèi)容，特別是公共政策與自身利益沖突時(shí)，一些政策執(zhí)行主體就會尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質(zhì)不夠，也會造成他們對政策難以全面、正確地理解。責(zé)任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。[參考文獻(xiàn)] [1] [M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1998.[2] [M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,1997.[3] :第2卷[M].北京:人民出版社,1994.[4] :國家發(fā)展與地方財(cái)政[M].北京:中信出版社,2003.[5] :稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入面臨的困境[J].中國行