【正文】 決定著博弈參與者利益目標(biāo)的形成和博弈策略的選擇,因此以下我們主要以中央關(guān)閉小煤窯的政策為例來解析“上有政策、下有對策”的博弈過程,以期為我們進一步揭示制約博弈參與者尤其作為政策執(zhí)行者的地方政府之策略選擇的制度因素尋求有益的啟示。從“上有政策、下有對策”這種博弈活動的結(jié)果來看,政策目標(biāo)能否實現(xiàn)以及在多大程度上實現(xiàn)則取決于博弈雙方的策略選擇。在公共政策的制定階段,各方的利益代表把自己的利益要求放進政策制定系統(tǒng),圍繞具體的利益安排和利益得失進行針鋒相對的討價還價、交易或妥協(xié),在此基礎(chǔ)上形成的政策方案實際上是利益均衡的體現(xiàn)。按博弈的時間或行動次序,可以分為靜態(tài)博弈和動態(tài)博弈,“上有政策、下有對策”的博弈是有行動的先后次序的,屬于動態(tài)博弈。策略,即局中人將在給定的信息集中進行決策時可以選擇的方法或做法,例如,地方政府的各種“對策性”執(zhí)行行為就是地方政府可能采取的策略選擇。當(dāng)然,上述這些看法可謂見仁見智,不一而足。對此,人們界定不一,評價各異。有人認為,“上有政策、下有對策”是對中央政策的“創(chuàng)造性”靈活運用,是用足、用活中央政策,有助于政策的不斷完善。但是,如果從本質(zhì)上來看,我們則更傾向于將“上有政策、下有對策”視為相關(guān)政策主體———即作為政策執(zhí)行者的地方政府基于利益得失的考慮而與作為政策制定者的中央政府進行的一種博弈過程。支付,指在一個特定的策略組合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也就是具體的利益得失情況。按照局中人擁有的信息結(jié)構(gòu),可以分為完全信息博弈和不完全信息博弈,“上有政策、下有對策”一般屬于不完全信息博弈。政策執(zhí)行過程實際上是把有關(guān)利益分配的方案從觀念形態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程,是政策制定過程的延伸。在“上有政策、下有對策”的博弈過程中,地方政府和中央政府的策略選擇都遵循個體理性最大化原則,把各自的效用滿足程度作為自己策略選擇的直接依據(jù),而雙方的效用滿足程度從根本上又取決于作為博弈規(guī)則的制度,制度約束不同,作為博弈參與者的地方政府和中央政府的策略選擇依據(jù)不同,導(dǎo)致的收益和成本就不同,進而決定了其博弈的均衡結(jié)果。2001年6月,國務(wù)院下達了《關(guān)閉國有煤礦小井和煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》,要求各地迅速關(guān)閉國有礦辦小煤窯,但在執(zhí)行過程中,地方政府采取了種種“對策”行為來保護地方利益。關(guān)閉后中央政府的收益為B1,兩者之間是非零和博弈,地方政府的不關(guān)閉行為給中央政府帶來的收益為B2,中央政府在打擊地方政府繼續(xù)經(jīng)營小煤窯過程中花費的各種成本計為C(主要表現(xiàn)為花費在監(jiān)督檢查等方面的人力、物力和財力等),不打擊地方政府繼續(xù)經(jīng)營小煤窯將會給中央政府造成的損失為C1(主要表現(xiàn)為影響中央政府宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利實施、由于安全事故引發(fā)的社會不安定因素等方面),在中央政府的打擊行為中,地方政府的可能損失為C2(主要表現(xiàn)為地方政府遭受中央處罰、處理安全事故的費用以及因被新聞媒體曝光而影響地方形象等直接成本和機會成本)。在現(xiàn)實中,地方政府從自己的利益考慮出發(fā)往往會選擇“經(jīng)營”。也就是說,中央政府的行為策略是一種“可信性威脅”。例如,往地方派遣專門檢查小組、設(shè)立舉報監(jiān)督電話等,這些行動給地方政府帶來的反應(yīng)首先就是中央政府“動真格的了”。這是一種非合作性質(zhì)的均衡,具有穩(wěn)定性,是由雙方的最佳策略構(gòu)成。但不管采取何種策略,地方政府遵循的原則都是利益最大化原則。作為博弈參與者進行博弈的前提條件,制度能夠通過對博弈參與者的違規(guī)行為施加懲罰和成本的方式達到對其行為進行規(guī)范和約束的目的,制度約束不同,博弈參與者的策略選擇依據(jù)不同,導(dǎo)致的收益和成本就不同,進而決定了其博弈的均衡結(jié)果。任何政策的執(zhí)行都離不開作為政策執(zhí)行者的干部,而干部在政策執(zhí)行過程中的行為如何,從根本上取決于干部管理制度的完善與否,因為任何一個政策執(zhí)行者都具有追逐利益的人性特征,他們都有其自身的利益追求,而干部管理制度在很大程度上又為他們的行為設(shè)定了一個本利結(jié)構(gòu)和獎懲機制,對其行為具有重要導(dǎo)向功能。在他們看來,頂頭上司就是他們的“顧客”,只要不觸犯其頂頭上司的利益,中央政策執(zhí)行與否以及執(zhí)行得好壞對他們的前程影響不大。績效考核制度有待于進一步完善。這種“官本位”的績效考核制度明顯助長了地方政府在政策執(zhí)行博弈中采取“對策”行為的傾向和動機,在很大程度上降低了地方政府采取“對策”行為的風(fēng)險和成本。應(yīng)該承認,我國的行政監(jiān)督體制經(jīng)過多年的改革,已經(jīng)初步形成了一個由多元監(jiān)督主體構(gòu)成的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),它如果能夠正常履行職責(zé)的話,無疑會給各級權(quán)力行使主體形成強有力的威懾和制約,提高其違法亂紀(jì)所需承受的成本損失。政策的有效實施必須借助于充足的執(zhí)行資源,這種資源也成為地方利益結(jié)構(gòu)中的重要組成部分,有時一項政策沒有被貫徹實施并不在于政策不合理,而是執(zhí)行者想以執(zhí)行政策為條件同政策制定者進行討價還價,獲取更多的資源,例如優(yōu)惠政策、稅收減免等。近年來,中央政府的收入大概占到整個財政收入的50~55%,但其支出只占30%左右。地方政府采取“對策”行為的程度和范圍如何與其可能要承擔(dān)的成本支出有著密切聯(lián)系,這種成本支出的大小又直接取決于責(zé)任追究制度的完善與否。再比如,在責(zé)任追究的實現(xiàn)方式上重政治和行政責(zé)任,輕經(jīng)濟和法律責(zé)任。信息反饋體制是否完善與監(jiān)督體制的健全與否有著密切的聯(lián)系,當(dāng)監(jiān)督主體不能有效發(fā)揮作用時,信息反饋渠道自然也不會暢通無阻。總之,正是由于我國現(xiàn)行的政策博弈規(guī)則存在著約束性差、激勵和懲戒效力低等方面的制度缺陷,才導(dǎo)致了“上有政策、下有對策”的博弈情形出現(xiàn)。撇開個人見仁見智的看法，導(dǎo)致此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也是復(fù)雜多樣的，我國行政決策機制的不科學(xué)，政府政策執(zhí)行過程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件，主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。此外，各級黨政部門決策研究機構(gòu)地位尷尬、職能未能充分發(fā)揮，名為輔助決策機構(gòu)，實際并未真正履行其應(yīng)有的研究決策職責(zé)。地方政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)人對于社會同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且學(xué)習(xí)能力又不足，對各種先進的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應(yīng)用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學(xué)化水平大打折扣。三是對決策失誤責(zé)任追查不嚴(yán)格，每每以“交學(xué)費”作為護身符，逃避責(zé)任追究。政府執(zhí)行力一般是指政府組織為了達到既定目標(biāo)，依法使用、調(diào)度和控制各種公共資源，貫徹執(zhí)行國家方針政策、法律法規(guī)以及上級的指示、決定、決議，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)的能力。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實際情況，在決策執(zhí)行時就沒有實踐的基礎(chǔ)；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標(biāo)定的過高，在執(zhí)行時會受到現(xiàn)實條件和政策資源的制約。（三）、分散的行政監(jiān)督體制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。在監(jiān)督的實踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個具有“嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、高效運行”的整體。行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。就領(lǐng)導(dǎo)機制而言，其受雙重領(lǐng)導(dǎo)——同級行政機關(guān)和上級相關(guān)部門，從而導(dǎo)致了其受多重控制的現(xiàn)實，獨立性缺乏。事實證明，“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。要充分發(fā)揮專家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。人是物質(zhì)和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動性的發(fā)揮離不開思想意識的支撐，價值觀和信念這種內(nèi)化了的制約機制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因為道德意識制約調(diào)節(jié)的是“理性經(jīng)濟人”的內(nèi)心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。第三，完善權(quán)力制約體系。只有權(quán)力的互相制約，才能從根本上消除權(quán)力尋租的空間。首先，完善監(jiān)督主體地位、權(quán)力與配置。真正讓大家關(guān)心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。真正讓大家關(guān)心的是何時才能走出“上有政策、下有