【正文】 許諾”和“可信性威脅”。在“可信性威脅”狀態(tài)下,中央政府的“打擊”策略不僅體現(xiàn)在中央政府的口頭聲明方面,而且表現(xiàn)為中央政府由此采取的一系列具體行動。例如,往地方派遣專門檢查小組、設立舉報監(jiān)督電話等,這些行動給地方政府帶來的反應首先就是中央政府“動真格的了”。但這時,地方政府是不是會迫于中央政府的這種“打擊”策略而必然選擇“關閉”行動呢?其實也不盡然。此時,地方政府面臨的約束條件將是—B與B—C2P之間的比較結果,這時會出現(xiàn)兩種情況:(1)當BC2/2P,不執(zhí)行中央政策或變相執(zhí)行中央政策的收益大于成本,地方政府就會選擇繼續(xù)經(jīng)營小煤礦。這種條件在現(xiàn)實中更為常見,本文也是認此為分析的出發(fā)點,在滿足這個約束條件的情況下,再結合中央政府的實際策略選擇,雙方動態(tài)博弈的子博弈完美均衡將是:打擊、經(jīng)營。這是一種非合作性質(zhì)的均衡,具有穩(wěn)定性,是由雙方的最佳策略構成。在這種均衡狀態(tài)下,每個參與人都確信,在給定其他參與人戰(zhàn)略決定的情況下,他選擇了最優(yōu)戰(zhàn)略以回應對手的策略。這種出于各自理性考慮所進行的策略選擇最終使中央政府和地方政府陷入了類似于“囚徒困境”的狀態(tài),個體的理性行為最終導致集體的非理性結果,使雙方的均衡選擇成為一種無效的均衡解,造成社會資源和財富的浪費。這里的“打擊”、“不打擊”和“經(jīng)營”、“關閉”只是對中央政府和地方政府在政策執(zhí)行博弈過程中策略選擇的一個簡要概括,其實,兩者可以選擇的策略是多種多樣的。但不管采取何種策略,地方政府遵循的原則都是利益最大化原則。也就是,只要不執(zhí)行中央政策有利可圖,地方政府就會采取各種手段阻撓中央政策在地方的實施。這說明,要使地方政府遵照執(zhí)行中央政策,就必須使B三、“上有政策、下有對策”的博弈啟示通過以上的案例分析,我們不難發(fā)現(xiàn),地方政府在政策執(zhí)行中采取非合作博弈形式的主要原因,在于因其所獲取的收益大于非合作博弈所需承擔的各種成本支出C2,以及與此相關的監(jiān)督查處概率P較低,從而誘發(fā)了它們的機會主義行為和利益沖動。而C2與P的大小從根本上又取決于與現(xiàn)行的相關制度是否完善,因為就博弈而言,制度本質(zhì)上就是對博弈參與者的行為具有決定性約束功能的博弈規(guī)則。作為博弈參與者進行博弈的前提條件,制度能夠通過對博弈參與者的違規(guī)行為施加懲罰和成本的方式達到對其行為進行規(guī)范和約束的目的,制度約束不同,博弈參與者的策略選擇依據(jù)不同,導致的收益和成本就不同,進而決定了其博弈的均衡結果。在某種意義上我們可以說,正是由于我們現(xiàn)行的某些相關制度尚存在著種種缺陷或約束力不強,才導致了地方政府的對策行為層出不窮、防不勝防。因此,上述“上有政策、下有對策”的案例分析至少可以從以下幾個方面為我們提供有益的啟示: 1干部管理制度有待于進一步完善。任何政策的執(zhí)行都離不開作為政策執(zhí)行者的干部,而干部在政策執(zhí)行過程中的行為如何,從根本上取決于干部管理制度的完善與否,因為任何一個政策執(zhí)行者都具有追逐利益的人性特征,他們都有其自身的利益追求,而干部管理制度在很大程度上又為他們的行為設定了一個本利結構和獎懲機制,對其行為具有重要導向功能。在我國現(xiàn)階段,政府在對其官員的具體管轄上主要實行的是“下管一級”的垂直任命管理體制。在這種體制下,群眾對官員升遷和任命的影響微乎其微(盡管這種影響力正呈現(xiàn)出上升趨勢),雖然上級任命的領導也要經(jīng)過各地權力機關的批準,但在很多情況下,這種批準只具有形式上的意義。因此,這種干部管理制度在調(diào)動地方政府積極性和減少中央政府對地方政府事務過多干預的同時,也造成了一些地方政府官員行為和價值觀念的錯位,他們往往把“對其頂頭上司負責”、“讓領導滿意”作為決策和實施的出發(fā)點。在他們看來,頂頭上司就是他們的“顧客”,只要不觸犯其頂頭上司的利益,中央政策執(zhí)行與否以及執(zhí)行得好壞對他們的前程影響不大。況且,即使他們采取了“對策”行為,其頂頭上司也會出于本級政府績效考評的需要而對自己的下級變通執(zhí)行中央政策的做法采取“睜一只眼,閉一只眼”的做法。這無形中使上下級地方政府形成了“政績聯(lián)合體”,降低了地方政府變通執(zhí)行中央政策的成本和風險,使他們在政策執(zhí)行過程中有可能對中央政策按需所取,有選擇地執(zhí)行。2績效考核制度有待于進一步完善。我國現(xiàn)行的政府績效考核制度具有濃厚的“官本位”特點,即它以“對上一級負責”為政府行為的出發(fā)點,在績效考核指標的設置方面帶有很強的“官方”色彩,考核過程的封閉性使公眾往往被排除在外,把所謂經(jīng)濟發(fā)展的速度視為一級政府績效考核的惟一指標,完成上級的某一項指標,就是“全好”、就是“和”。否則,就是“零”、就是“全壞”,倘若地方政府的經(jīng)濟增長指標沒有完成,則全年的績效考評將為零。而且,這種績效考核結果的好壞主要是基于上級政府的主觀評價。這種“官本位”的績效考核制度明顯助長了地方政府在政策執(zhí)行博弈中采取“對策”行為的傾向和動機,在很大程度上降低了地方政府采取“對策”行為的風險和成本。在這種情況下,只要地方經(jīng)濟增長速度提上去了,國民生產(chǎn)總值增加了,地方政府其它方面的表現(xiàn)對其上級政府來說則是次要的,這樣也就導致對地方政府及其官員在行使權力和履行職責過程中的違法亂紀行為缺乏有力的約束機制。3行政監(jiān)督制度有待于進一步完善。應該承認,我國的行政監(jiān)督體制經(jīng)過多年的改革,已經(jīng)初步形成了一個由多元監(jiān)督主體構成的監(jiān)督網(wǎng)絡,它如果能夠正常履行職責的話,無疑會給各級權力行使主體形成強有力的威懾和制約,提高其違法亂紀所需承受的成本損失。然而,目前的監(jiān)督網(wǎng)絡在運行過程中卻表現(xiàn)得并不完善,在很大程度上尚存在著因體制的依附性而導致監(jiān)督主體不能正常履行監(jiān)督職能的監(jiān)督“缺位”,因各種監(jiān)督主體之間互相干預而導致對方的監(jiān)督職能無法正常履行的監(jiān)督“越位”,以及因社會監(jiān)督主體的監(jiān)督職能和權益缺乏具體的制度保障和規(guī)范而導致的監(jiān)督“空位”,行政監(jiān)督體制中存在的這種監(jiān)督“缺位”、“越位”和“空位”現(xiàn)象必然會導致實際政策執(zhí)行過程中的“失監(jiān)”、“漏監(jiān)”和“錯監(jiān)”,這無疑會降低地方政府因采取“對策”行為、違反中央政策意圖而被查處的幾率。4財政管理制度有待于進一步完善。政策的有效實施必須借助于充足的執(zhí)行資源,這種資源也成為地方利益結構中的重要組成部分,有時一項政策沒有被貫徹實施并不在于政策不合理,而是執(zhí)行者想以執(zhí)行政策為條件同政策制定者進行討價還價,獲取更多的資源,例如優(yōu)惠政策、稅收減免等。政策執(zhí)行資源的主要表現(xiàn)形式之一就是可供運用的財政資金的充實狀況,這又和我國現(xiàn)行的財政體制有著密切聯(lián)系。分稅制改革后,中央政府和地方政府在財政收入和支出方面表現(xiàn)出財權和事權的嚴重不對稱,地方政府的財稅收入較改革前有所下降,而需要承擔的財政支出范圍和數(shù)量卻呈現(xiàn)出加大的勢頭。而我國公共政策體制的一個突出現(xiàn)象是,中央政策在地方實施時,中央很少提供相應的配套資金或財政支援,以提升地方政府執(zhí)行中央政策的意愿和能力,而是寄希望于地方政府自籌資金。近年來,中央政府的收入大概占到整個財政收入的50~55%,但其支出只占30%左右。其余的支出被轉(zhuǎn)移到地方政府[4](第4頁)。在這種情況下,當中央政策影響到地方政府的財政收入且中央政府又未提供相應補償?shù)那闆r下,地方政府自然要從維護本地財政收入出發(fā)抵制中央政策在地方的執(zhí)行。地方政府采取“對策”行為的程度和范圍如何與其可能要承擔的成本支出有著密切聯(lián)系,這種成本支出的大小又直接取決于責任追究制度的完善與否。責任追究制度是對政府及其公務員權力行使的一種直接約束,它能夠提高政府及其公務員失職、失責行為的成本支出,進而提高地方政府在政策執(zhí)行博弈中采取“對策”行為的成本支出。在我國,盡管早在1982年《憲法》就明確規(guī)定了各級政府實行行政首長負責制,而且最近一個時期對政府管理中的責任機制明顯有所強化,但通過對“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的剖析,我們發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有的責任追究機制尚存在一些有待進一步完善的地方,例如,對政府行使權力、履行職能過程中責任的強調(diào)和追究尚缺乏具有可操作性的具體法律制度。而且,在我國現(xiàn)行的行政法律體系中,對政府做出的抽象行政行為———即各種法律法規(guī)、決策不能受到法律上的責任追究,只