【正文】 許諾”和“可信性威脅”。在“可信性威脅”狀態(tài)下,中央政府的“打擊”策略不僅體現(xiàn)在中央政府的口頭聲明方面,而且表現(xiàn)為中央政府由此采取的一系列具體行動(dòng)。例如,往地方派遣專門檢查小組、設(shè)立舉報(bào)監(jiān)督電話等,這些行動(dòng)給地方政府帶來的反應(yīng)首先就是中央政府“動(dòng)真格的了”。但這時(shí),地方政府是不是會(huì)迫于中央政府的這種“打擊”策略而必然選擇“關(guān)閉”行動(dòng)呢?其實(shí)也不盡然。此時(shí),地方政府面臨的約束條件將是—B與B—C2P之間的比較結(jié)果,這時(shí)會(huì)出現(xiàn)兩種情況:(1)當(dāng)BC2/2P,不執(zhí)行中央政策或變相執(zhí)行中央政策的收益大于成本,地方政府就會(huì)選擇繼續(xù)經(jīng)營(yíng)小煤礦。這種條件在現(xiàn)實(shí)中更為常見,本文也是認(rèn)此為分析的出發(fā)點(diǎn),在滿足這個(gè)約束條件的情況下,再結(jié)合中央政府的實(shí)際策略選擇,雙方動(dòng)態(tài)博弈的子博弈完美均衡將是:打擊、經(jīng)營(yíng)。這是一種非合作性質(zhì)的均衡,具有穩(wěn)定性,是由雙方的最佳策略構(gòu)成。在這種均衡狀態(tài)下,每個(gè)參與人都確信,在給定其他參與人戰(zhàn)略決定的情況下,他選擇了最優(yōu)戰(zhàn)略以回應(yīng)對(duì)手的策略。這種出于各自理性考慮所進(jìn)行的策略選擇最終使中央政府和地方政府陷入了類似于“囚徒困境”的狀態(tài),個(gè)體的理性行為最終導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果,使雙方的均衡選擇成為一種無效的均衡解,造成社會(huì)資源和財(cái)富的浪費(fèi)。這里的“打擊”、“不打擊”和“經(jīng)營(yíng)”、“關(guān)閉”只是對(duì)中央政府和地方政府在政策執(zhí)行博弈過程中策略選擇的一個(gè)簡(jiǎn)要概括,其實(shí),兩者可以選擇的策略是多種多樣的。但不管采取何種策略,地方政府遵循的原則都是利益最大化原則。也就是,只要不執(zhí)行中央政策有利可圖,地方政府就會(huì)采取各種手段阻撓中央政策在地方的實(shí)施。這說明,要使地方政府遵照?qǐng)?zhí)行中央政策,就必須使B三、“上有政策、下有對(duì)策”的博弈啟示通過以上的案例分析,我們不難發(fā)現(xiàn),地方政府在政策執(zhí)行中采取非合作博弈形式的主要原因,在于因其所獲取的收益大于非合作博弈所需承擔(dān)的各種成本支出C2,以及與此相關(guān)的監(jiān)督查處概率P較低,從而誘發(fā)了它們的機(jī)會(huì)主義行為和利益沖動(dòng)。而C2與P的大小從根本上又取決于與現(xiàn)行的相關(guān)制度是否完善,因?yàn)榫筒┺亩?制度本質(zhì)上就是對(duì)博弈參與者的行為具有決定性約束功能的博弈規(guī)則。作為博弈參與者進(jìn)行博弈的前提條件,制度能夠通過對(duì)博弈參與者的違規(guī)行為施加懲罰和成本的方式達(dá)到對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束的目的,制度約束不同,博弈參與者的策略選擇依據(jù)不同,導(dǎo)致的收益和成本就不同,進(jìn)而決定了其博弈的均衡結(jié)果。在某種意義上我們可以說,正是由于我們現(xiàn)行的某些相關(guān)制度尚存在著種種缺陷或約束力不強(qiáng),才導(dǎo)致了地方政府的對(duì)策行為層出不窮、防不勝防。因此,上述“上有政策、下有對(duì)策”的案例分析至少可以從以下幾個(gè)方面為我們提供有益的啟示: 1干部管理制度有待于進(jìn)一步完善。任何政策的執(zhí)行都離不開作為政策執(zhí)行者的干部,而干部在政策執(zhí)行過程中的行為如何,從根本上取決于干部管理制度的完善與否,因?yàn)槿魏我粋€(gè)政策執(zhí)行者都具有追逐利益的人性特征,他們都有其自身的利益追求,而干部管理制度在很大程度上又為他們的行為設(shè)定了一個(gè)本利結(jié)構(gòu)和獎(jiǎng)懲機(jī)制,對(duì)其行為具有重要導(dǎo)向功能。在我國(guó)現(xiàn)階段,政府在對(duì)其官員的具體管轄上主要實(shí)行的是“下管一級(jí)”的垂直任命管理體制。在這種體制下,群眾對(duì)官員升遷和任命的影響微乎其微(盡管這種影響力正呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)),雖然上級(jí)任命的領(lǐng)導(dǎo)也要經(jīng)過各地權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),但在很多情況下,這種批準(zhǔn)只具有形式上的意義。因此,這種干部管理制度在調(diào)動(dòng)地方政府積極性和減少中央政府對(duì)地方政府事務(wù)過多干預(yù)的同時(shí),也造成了一些地方政府官員行為和價(jià)值觀念的錯(cuò)位,他們往往把“對(duì)其頂頭上司負(fù)責(zé)”、“讓領(lǐng)導(dǎo)滿意”作為決策和實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)。在他們看來,頂頭上司就是他們的“顧客”,只要不觸犯其頂頭上司的利益,中央政策執(zhí)行與否以及執(zhí)行得好壞對(duì)他們的前程影響不大。況且,即使他們采取了“對(duì)策”行為,其頂頭上司也會(huì)出于本級(jí)政府績(jī)效考評(píng)的需要而對(duì)自己的下級(jí)變通執(zhí)行中央政策的做法采取“睜一只眼,閉一只眼”的做法。這無形中使上下級(jí)地方政府形成了“政績(jī)聯(lián)合體”,降低了地方政府變通執(zhí)行中央政策的成本和風(fēng)險(xiǎn),使他們?cè)谡邎?zhí)行過程中有可能對(duì)中央政策按需所取,有選擇地執(zhí)行。2績(jī)效考核制度有待于進(jìn)一步完善。我國(guó)現(xiàn)行的政府績(jī)效考核制度具有濃厚的“官本位”特點(diǎn),即它以“對(duì)上一級(jí)負(fù)責(zé)”為政府行為的出發(fā)點(diǎn),在績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置方面帶有很強(qiáng)的“官方”色彩,考核過程的封閉性使公眾往往被排除在外,把所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度視為一級(jí)政府績(jī)效考核的惟一指標(biāo),完成上級(jí)的某一項(xiàng)指標(biāo),就是“全好”、就是“和”。否則,就是“零”、就是“全壞”,倘若地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)沒有完成,則全年的績(jī)效考評(píng)將為零。而且,這種績(jī)效考核結(jié)果的好壞主要是基于上級(jí)政府的主觀評(píng)價(jià)。這種“官本位”的績(jī)效考核制度明顯助長(zhǎng)了地方政府在政策執(zhí)行博弈中采取“對(duì)策”行為的傾向和動(dòng)機(jī),在很大程度上降低了地方政府采取“對(duì)策”行為的風(fēng)險(xiǎn)和成本。在這種情況下,只要地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度提上去了,國(guó)民生產(chǎn)總值增加了,地方政府其它方面的表現(xiàn)對(duì)其上級(jí)政府來說則是次要的,這樣也就導(dǎo)致對(duì)地方政府及其官員在行使權(quán)力和履行職責(zé)過程中的違法亂紀(jì)行為缺乏有力的約束機(jī)制。3行政監(jiān)督制度有待于進(jìn)一步完善。應(yīng)該承認(rèn),我國(guó)的行政監(jiān)督體制經(jīng)過多年的改革,已經(jīng)初步形成了一個(gè)由多元監(jiān)督主體構(gòu)成的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),它如果能夠正常履行職責(zé)的話,無疑會(huì)給各級(jí)權(quán)力行使主體形成強(qiáng)有力的威懾和制約,提高其違法亂紀(jì)所需承受的成本損失。然而,目前的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)在運(yùn)行過程中卻表現(xiàn)得并不完善,在很大程度上尚存在著因體制的依附性而導(dǎo)致監(jiān)督主體不能正常履行監(jiān)督職能的監(jiān)督“缺位”,因各種監(jiān)督主體之間互相干預(yù)而導(dǎo)致對(duì)方的監(jiān)督職能無法正常履行的監(jiān)督“越位”,以及因社會(huì)監(jiān)督主體的監(jiān)督職能和權(quán)益缺乏具體的制度保障和規(guī)范而導(dǎo)致的監(jiān)督“空位”,行政監(jiān)督體制中存在的這種監(jiān)督“缺位”、“越位”和“空位”現(xiàn)象必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)際政策執(zhí)行過程中的“失監(jiān)”、“漏監(jiān)”和“錯(cuò)監(jiān)”,這無疑會(huì)降低地方政府因采取“對(duì)策”行為、違反中央政策意圖而被查處的幾率。4財(cái)政管理制度有待于進(jìn)一步完善。政策的有效實(shí)施必須借助于充足的執(zhí)行資源,這種資源也成為地方利益結(jié)構(gòu)中的重要組成部分,有時(shí)一項(xiàng)政策沒有被貫徹實(shí)施并不在于政策不合理,而是執(zhí)行者想以執(zhí)行政策為條件同政策制定者進(jìn)行討價(jià)還價(jià),獲取更多的資源,例如優(yōu)惠政策、稅收減免等。政策執(zhí)行資源的主要表現(xiàn)形式之一就是可供運(yùn)用的財(cái)政資金的充實(shí)狀況,這又和我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制有著密切聯(lián)系。分稅制改革后,中央政府和地方政府在財(cái)政收入和支出方面表現(xiàn)出財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱,地方政府的財(cái)稅收入較改革前有所下降,而需要承擔(dān)的財(cái)政支出范圍和數(shù)量卻呈現(xiàn)出加大的勢(shì)頭。而我國(guó)公共政策體制的一個(gè)突出現(xiàn)象是,中央政策在地方實(shí)施時(shí),中央很少提供相應(yīng)的配套資金或財(cái)政支援,以提升地方政府執(zhí)行中央政策的意愿和能力,而是寄希望于地方政府自籌資金。近年來,中央政府的收入大概占到整個(gè)財(cái)政收入的50~55%,但其支出只占30%左右。其余的支出被轉(zhuǎn)移到地方政府[4](第4頁)。在這種情況下,當(dāng)中央政策影響到地方政府的財(cái)政收入且中央政府又未提供相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下,地方政府自然要從維護(hù)本地財(cái)政收入出發(fā)抵制中央政策在地方的執(zhí)行。地方政府采取“對(duì)策”行為的程度和范圍如何與其可能要承擔(dān)的成本支出有著密切聯(lián)系,這種成本支出的大小又直接取決于責(zé)任追究制度的完善與否。責(zé)任追究制度是對(duì)政府及其公務(wù)員權(quán)力行使的一種直接約束,它能夠提高政府及其公務(wù)員失職、失責(zé)行為的成本支出,進(jìn)而提高地方政府在政策執(zhí)行博弈中采取“對(duì)策”行為的成本支出。在我國(guó),盡管早在1982年《憲法》就明確規(guī)定了各級(jí)政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,而且最近一個(gè)時(shí)期對(duì)政府管理中的責(zé)任機(jī)制明顯有所強(qiáng)化,但通過對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的剖析,我們發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有的責(zé)任追究機(jī)制尚存在一些有待進(jìn)一步完善的地方,例如,對(duì)政府行使權(quán)力、履行職能過程中責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和追究尚缺乏具有可操作性的具體法律制度。而且,在我國(guó)現(xiàn)行的行政法律體系中,對(duì)政府做出的抽象行政行為———即各種法律法規(guī)、決策不能受到法律上的責(zé)任追究,只