【正文】 頻見報端，在建高速鐵路項目停滯不能按時 完成，工程款大量拖欠，工程人員以及工人工資無法支付。 2．民間資本難進入高速鐵路領域 由于高速鐵路的投成本巨大，必須依賴社會資金的支持，目前占主導地位的鐵路建設投融資模式是由部省成立合資鐵路項目公司，鐵道部負責 80%左右的資金，其余由地方政府籌集。高速鐵路的復雜特性 對鐵路運輸安全提出了許多新的課題 ，去年發(fā)生的“ 甬溫線 金煜 .環(huán)保部門因環(huán)境審判問題叫停膠濟高鐵項目 [N].21 世紀經濟報 ， 20210425(6). ① 榮朝和 ， 武劍紅 .鐵路債務危機與改革思路 [EB/OL].： ///， 2021111. ② 張曙光 .高速鐵路系統(tǒng)生命周期安全評估系統(tǒng)的研究鐵道學報 [J].2021(2)： 1415. 22 特大交通事故”就是新課題未攻克的慘重代價。 ③ 孟斯碩 .該環(huán)評未經環(huán)評便開工 ， 環(huán)保部門罕見叫停高鐵項目 [N].第一財經日 報，20210519（ 6） . 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 21 些事件 暴露出高鐵施工隱秘，公眾參與性不夠 的問題 ； 暴露了高鐵重視建設速度輕視環(huán)境影響。 此外， 《規(guī)劃》 最初 確定目標里程 萬公里， 制定后 不到 4 年時間，增加了 4 千 公里 目標里程 。 已開通運行的高速鐵路，在運行速度上，最高時速可達 350公里；在運能上，運力強大，一個長編組的高速列車可以運送 1000 多人，并且，每隔 3 分鐘就可以開出一 趟 列車；在適應自然環(huán)境上，高速列車基本不受雨雪霧的影響可以全天候運行；在高速列車開行上，采取 公交化 模式，旅客可以隨到隨走；在節(jié)能環(huán)保上，高速鐵路是對環(huán)境的影響相對較少，符合可持續(xù)發(fā)展的要求；在促進沿線經濟發(fā)展上，有利于帶動沿線旅游業(yè)的發(fā)展，近日武廣廣深正式連線運營首日，送來 2 萬去武漢的賞櫻旅客。當投資主體向鐵道部投資時，鐵道部本應對其作出承諾，但 實際中卻是投資主體向鐵道部作出承諾， 鐵道部的政府角 色缺位， 這樣產生的 負面效應 不利于潛在投資人參與進來 。一方面，根據國家立法計劃的安排，鐵道部從 1983 年即組織專人 開始起草《鐵路法》，前后歷經八年，于 1990 年 9 月 7 日經全國人民代表大會常委會審議通過。原來的“生產經營型”模式下企業(yè)以“完成運輸生產任務”為首要目標，甚至會以犧牲市場和消費者的利益為代價，旅客的需求和產品的營銷等被忽視，其適應于運輸能力短缺的計劃經濟時代。隨著利益主體多元化，行業(yè)利益、個人利益凸現(xiàn)，人民群眾的民主意識增強，參與國家和社會管理的熱情提升。 由于《鐵路法》是鐵路法規(guī)體系的基本法，其他法規(guī)、規(guī)章都應依照其內容制定， 所以，《 鐵路法》的立法宗旨在整個鐵路法規(guī)體系中占有極其重要的地位，如果 該立法宗旨內容陳舊、滯后，那么鐵路法規(guī)體系亦滯后于現(xiàn)實發(fā)展。其他服務行業(yè)這方面立法工作走在前面，如電信服務行業(yè)依據《電信服務質量用戶滿意度指數(shù)評價制度》以及《電信服務質量用戶滿意度（ TCS）測評方案》進行評分以促進服務質量的提高?！惰F路旅客運輸服務質量監(jiān)督監(jiān)察辦法》（以下簡稱《辦法》）第 3 條規(guī)定鐵路運輸企業(yè)必須確定負責鐵路旅客運輸服務質量監(jiān)督監(jiān)察工作的職能部門，并確定鐵路旅客運輸服務質量監(jiān)察監(jiān)督人員；必須明確受理旅客、貨主投訴的部門，向社會和在鐵路客運營業(yè)場所公布投訴電話號碼、通信地址、郵政編碼、電子信箱等，并報鐵道部 備案。這一賠償數(shù)額明顯不能適應當下經濟發(fā) 展的人民生活水平提高后的標準。① 《俄羅斯聯(lián)邦鐵路運輸法》第 1 條第 1 款中規(guī)定了及時、優(yōu)質地保證自然人、法人及國家對鐵路運輸?shù)男枨?，?3 款鐵路運輸按照寫了原則進行運營其中包括保證運輸服務的暢通、安全和質量。此外還包括其他規(guī)范性文件，主要有國家標準包括兩個部分即《鐵路旅客運輸服務質量標準（列車）》（ GB/T ）和《鐵路旅客運輸服務質量標準（車站）》（ GB/T ），行業(yè)標準分也分為兩個部分即《鐵路旅客運輸服務質量標準（車站）》 (TB/T )和《鐵路旅客運輸服務質量標準（列車）》 (TB/T )。 該條例的一些規(guī)定已不符合現(xiàn)今的發(fā)展需要，事實上， 與它同一天出臺的還有航空和輪船的強制險，但是現(xiàn)在已經 廢止 了。除了機車車輛外，環(huán)境方面的列車控制、信號等系統(tǒng)化設備的的跟蹤監(jiān)測制度以及人員方面的規(guī)定也不盡完善。該背景下，此規(guī)定在一定程度上起到了維護運輸秩序的作用。 《鐵路法》第四章 從 第 42 條到第 59 條規(guī)定了鐵路安全與保護： 第 42 條規(guī)定了 鐵路運輸企業(yè) 運輸設施保障和 旅客和貨物運輸安全 義務 ； 第 43 條至第 46 條規(guī)定了地方各級政府及有關部門保護鐵路運輸安全的職責 ； 第 47 條至第 59 條詳細列舉社會公眾不得違反 鐵路秩序侵害鐵路安全的義務及處罰方式。 ② 國務院公布《國務院關于投資體制改革的決定》及《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》，允許社會資本進入鐵路行業(yè)，并要求積極推進鐵路投資主體多元化。 ② 但由于有關對外開發(fā)鐵路市場的具體制度內容不清晰，甚至缺乏，例如，沒有規(guī)定有關直接投資的股東權益保障機制以及股權分配方式、鐵路運營方式的規(guī)定，構成了民間資本進入鐵路的障礙。 ” 該條文僅規(guī)定了建設計劃的要求和條件，但 仍 未 具體規(guī)定建設計劃的制定程序 ，如 規(guī)定制定主體、 審批部門 、審查程序和計劃 如何效力 等內容 。此外，還有規(guī)范性文件如《鐵路基本建設計劃管理辦法》、《鐵路建設項目變更設計管理辦法》、 《鐵路建設項目管理指南》、《關于繼續(xù)開放鐵路建設市場的通知》等等。 第二節(jié) 我國鐵路法規(guī)體系存在的問題 我國現(xiàn)行鐵路法規(guī)體系存在很多問題，就內容而言，主要表現(xiàn)為 相關立法內容相對滯后 ， 可操作性較弱 ， 權 責 規(guī)范有失平衡 ； 就結構而言，主 要是現(xiàn)有的鐵路法律規(guī)范效力層級低的問題 ，配套法規(guī)規(guī)章不足 。 在我國鐵路法規(guī)體系 分為三個層次：第一個層次為國家法律；第二個層次為行政法規(guī)，即國務院發(fā)布或經國務院批準有鐵道部或其他部門發(fā)布實行的各種規(guī)定；第三個層次為行政規(guī)章，主要是鐵道部發(fā)布的各種 實施細則、規(guī)程和規(guī)則、辦法、規(guī)定等 ，也包括鐵道部與其他部委聯(lián)合發(fā)布或其他部門根據行業(yè)管理的職權所作出有關鐵路管理方面的行政性規(guī)定 。本文 中有關 鐵路建設的規(guī)劃部分，鐵路安 全的全方位安全監(jiān)督制度設計以及鐵路服務部分是 文章的創(chuàng)新之處。 比較研究的方法。當然，完善鐵路法規(guī)體系的工作涉及的內容繁多，本文涉及的只是冰山一角，僅就筆者認為高速鐵路目前面臨的幾個重要問題著手，嘗試對從高速鐵路建設、高速鐵路安全、高速鐵路服務中較突出的問題，進行分析，發(fā)現(xiàn)需完善的論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 3 部分，提出完善建議。任何新興事物的健康發(fā)展， 都 離不開健全的法制， 健全法制的基礎是完備的法規(guī)體系。這種現(xiàn)代化、高效的鐵路通勤旅客運輸，對我國大型城市地區(qū)的生存和福利、能源保護和自給自足等目標，都是非常重要的。 文章第二部分是對我國高速鐵路法的特別分析 。 簡單介紹了我國現(xiàn)行的鐵路法規(guī)體系的 內容及 構成 ， 指出 其有關 建設規(guī)范 、運輸安全規(guī)范 以及服務質量規(guī)范方面 存在的 問題，并 分析 所存問題 的原因主要是《鐵路法》的 宗旨陳舊和鐵路系統(tǒng)政企不分。高速鐵路 在安全、運量、環(huán)境保護、土地資源利用等方面 ， 與 公路 、航空相比 具有比較優(yōu)勢，在速度、 舒適度等方面 ，與普通鐵路相比 具有比較優(yōu)勢。 當前 ， 合理、有序的發(fā)展高速鐵路，已成為我國面臨的重要而緊迫的課題。當下高速鐵路 在我國迅猛發(fā)展， 受到世人關注，迫切需要通過立法 解決高速鐵路發(fā)展中面臨 的 問題 ，借助這一 契機，推進 《 鐵路法 》法的修改工作盡早納入議程，并進一步完善我國鐵路規(guī)體系 。本文通過對大量法律、法規(guī)、規(guī)章 和規(guī)范性文件 研究分析基礎上，總結出了我國鐵路法律存在的問題。我國學界對鐵路法規(guī)體系的研究 多是對國外鐵路法制的研究，國內的研究也集中于鐵路改革方面研究， 對于鐵路建設方面和鐵路安全方面僅有幾篇一般性文章，且僅研究了個別部分 內容 ， 對于 鐵路服務部分幾乎找不到 4 文章。建立適合鐵路特點 的鐵路法規(guī)體系是加強鐵路法制建設的一項重要內容。 在部門規(guī)章 層次 ，鐵道部在幾十年的鐵路管理實踐中，制定了大量的行政規(guī)章，對加強鐵路的管理，保障鐵路運輸生產經營活動順利進行，起到了一定的作用 ，內容涉及客貨運輸、安全保護、運輸市場準入、運輸行為、鐵路技術等方面，主要有： 《鐵路建設管理辦法》 、 《鐵路企業(yè)傷亡事故處理規(guī)則》 、 《鐵路交通事故調查處理規(guī)則》 、 《鐵路行車事故處理規(guī)則》 、 《鐵路技術管理規(guī)程》 、 《鐵路安全監(jiān)督管理辦公室職責規(guī)定》、《鐵路建設工程質量管理規(guī)定》 、 《鐵路基本建設項目投資控制管理辦法》 、 《 鐵路基本建設變更設計管理辦法 》 等等。 ② 張曉永 .論我國鐵路建設的法律規(guī)制 [J].生產力研究 ， 2021(6)： 20. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 7 目前對鐵路建設規(guī)劃及投資 制度 主要分成 兩 級加以規(guī)范：第一 級主要是《鐵路法》的第二章鐵路建設部分內容與 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 、 《環(huán)境影響評價法》 等相關規(guī)定 ； 第二級為國務院制定的行政規(guī)章， 如 《國務院關于改革投資體制的決定》，《國務院關于引導和鼓勵支持個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》等等 ，以及 鐵道部制定的部門規(guī)章，如 《鐵路建設管理辦法》 、《 鐵路基本建設計劃管理辦法》 等等。 又如， 《鐵路法》第34 條規(guī)定“ 地方鐵路、鐵路專用線、專用鐵路的建設計劃必須符合全國鐵路發(fā)展規(guī)劃，并征得 鐵道部 或者 鐵道部 授權的機構的同意。為配合鐵路建設投資制度改革，國務院和鐵道部分別制定了規(guī)章和規(guī)范性文件。 《鐵路基本建設計劃管理辦法》第 5條規(guī)定，使用政府性資金的投資項目， 按國務院和國家發(fā)展改革委確定的審批權限，分別由國務院和國家發(fā)展改革委審批， 5000萬元（不含）以下的小型項目由鐵道部審批。 在法律層面， 雖然《鐵路法》對鐵路運輸安全保護做了專章的規(guī)定，但運輸安全在《鐵路法》中只占一部分，且規(guī)定的較簡單，并且 存在 權責不平衡，缺乏事前、事中和事后的安全監(jiān)督制度問題。由于，當時盜竊鐵路設備和運輸物資、搶劫旅客財物和鐵路運輸?shù)呢浳锏男袨椋硅F路運輸安全面臨嚴峻局面。同時，對機車車輛在使用過程中因出現(xiàn)質量問題，或維修不當造成機車車輛損壞而威脅到運輸安全的情況的安全責任未作規(guī)定。 3.《鐵路意外傷亡保險條例》 1951 年制定 ，其規(guī)定 所有上車的乘客都要購買 此 險，費用包含在票價內，按照基本票價的 2%收取 ， 但是它是否 按照保險的規(guī)則來運營的？賠付率多少，怎么提?。窟@些信息我們了解不到，鐵路部門也沒有公開相關的信息。 三、服務質量規(guī)范方面的問題 目前我國鐵路服務質量主要分成兩級加以規(guī)范：第一級主要是《鐵路法》與《合同法》 、《消費者權益保護法》 等相關規(guī)定 ； 第二級為鐵道部自定的行政規(guī)章，如 《鐵路旅客運輸規(guī)程》 、 《 動車組列車旅客運輸管理辦法》 (暫行 )、 《動車組站車客運人員服務規(guī)范》 、 《鐵路旅客運輸服務質量監(jiān)督監(jiān)察辦法》 、 《 動車組列車服務質量標準（暫行）》等。 然而， 國外一些國家的法律層面不同程度的規(guī)定了鐵路服務質量內容，如韓國的 《 大韓民國鐵路事業(yè)法 》第1 條有關立法目之一就是“為鐵路使用者便利”，并且，在第三章專章規(guī)定了鐵路服務質量提高的內容，主要包括相關負責的主體、服務質量評價、結果公開等。經承運人證明事故是由承運人或托運人和旅客的共同過錯所致，根據各自過錯承擔責任。 ② 二是 未規(guī)定 服務質量標準 依據的評定要求 、 規(guī)則 和 程序 ，以及評測后相關主體的責任承擔等內容 。鐵路未建立相關旅客反饋制度來配合《辦法》實施。 反之，由于宗旨中未強調服務質量問題，那么相應的服務質量規(guī)定會較少，涉及服務的規(guī)定僅四個內容簡單的條文，這是遠遠不足以用于促進服務質量提升 。① 鐵路法制定至今已有 22 年從未經修改，時過境遷，當初的立法宗旨難以回應當下的各種變革： 首先，行政機制的改革。 最后，高速鐵路帶來鐵路行業(yè)經營模式和理念的變革。 ① 賈俊芳 .高速鐵路服務 [M].北京 ： 中國鐵道出版社， 2021： 45. 18 首先，政企不分使立法具有一定程度的部門利益化傾向。 由于缺乏外部投資者的保障制度， 合資鐵路建立后，并不相應具有對鐵路運輸資源配置的決策參與權。 高速鐵路 具有 列車運行 速度大幅度提高、 行車 密度加大 ， 大量新技術和新設備投入使用等特征。 ① 《規(guī)劃》 確定 的 “四橫四縱” 的高鐵網絡 ， 直接連通到西北、西南地區(qū) ，其中 途徑的一些省市是否適合建設高速鐵路值得進一步論證。 2021年國務院對《規(guī)劃》進行調整，提出到 2020年，建設客運專線 。 ② 任何階段出錯，都可能引發(fā)安全風險。有 專家指出鐵路債務問題十分嚴峻，如