【正文】 和車站， 無法參與到其他環(huán)節(jié)，這將不利于保障投資者權(quán)益，因此，大多投資者不愿意涉足高速鐵路建設(shè)領(lǐng)域 。高速鐵路的復(fù)雜特性 對鐵路運輸安全提出了許多新的課題 ，去年發(fā)生的“ 甬溫線 金煜 .環(huán)保部門因環(huán)境審判問題叫停膠濟高鐵項目 [N].21 世紀(jì)經(jīng)濟報 ， 20210425(6). ① 榮朝和 ， 武劍紅 .鐵路債務(wù)危機與改革思路 [EB/OL].： ///， 2021111. ② 張曙光 .高速鐵路系統(tǒng)生命周期安全評估系統(tǒng)的研究鐵道學(xué)報 [J].2021(2)： 1415. 22 特大交通事故”就是新課題未攻克的慘重代價。這些特性表現(xiàn)為： 速度大幅度提高、 行車 密度加大和列車重量增加 ，大量新技術(shù)和新設(shè)備投入使用，增大了安全管理的風(fēng)險性； 2.高速鐵路非鐵軌和機車的簡單結(jié)合，而 是由電網(wǎng)、保護(hù)、通訊等體系關(guān)聯(lián)融合，這些系統(tǒng)正常運行需較長時間的磨合和逐步監(jiān)測； 系統(tǒng)，其主要階段包括項目構(gòu)想、可行性研究、系統(tǒng)設(shè)計、設(shè)備制造、施工建設(shè)、試運行、正式運營，直至退役。 2．民間資本難進(jìn)入高速鐵路領(lǐng)域 由于高速鐵路的投成本巨大，必須依賴社會資金的支持，目前占主導(dǎo)地位的鐵路建設(shè)投融資模式是由部省成立合資鐵路項目公司，鐵道部負(fù)責(zé) 80%左右的資金，其余由地方政府籌集。 ③ 這 ① 凌起 .試析臺灣高速鐵路的規(guī)劃建設(shè) [J].世界地理研究 ， 2021(3)： 1617. ② 2021年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》確定了我國高速鐵路發(fā)展規(guī)劃，提出到 2020年建設(shè)客運專線 ，構(gòu)建“四縱四橫”網(wǎng)絡(luò)。我國 要建 高速鐵路 萬公里以及后來增加的 4 千公里的目標(biāo)里程 的決定 ，是經(jīng)過了怎樣的程序后制定的，是經(jīng)過了怎樣可行性論證的工作基礎(chǔ)上得出的，民眾不得而知，然而， 后來可看到的 ，是其 接 促發(fā)了全國范圍 建設(shè)高鐵的熱潮 ， 在 大規(guī)模的高速 鐵路 投入建設(shè)的同時，出現(xiàn)了由于資金的欠缺，高速鐵路建設(shè)壓縮工期、停建、緩建等問題頻見報端，在建高速鐵路項目停滯不能按時 完成，工程款大量拖欠，工程人員以及工人工資無法支付。因此，對于相對不發(fā)達(dá)的地區(qū)，在既有路網(wǎng)未形成的情況下，只為實現(xiàn)擺脫經(jīng)濟滯后的良好愿望或者盲目追趕“高速度”，作出規(guī)劃建設(shè)高速鐵路的決策，未必適宜。 二、問題 （一）建設(shè)方面 1．關(guān)于規(guī)劃 我國高速鐵路建設(shè)規(guī)劃是由《 中長期鐵路發(fā)展規(guī)劃 》（以下簡稱《規(guī)劃》）確定的，《規(guī)劃》是 2021 年由鐵道部提出并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn) ，提出到 2020 年建設(shè)客運專線 萬公里以上，構(gòu)建“四縱四橫” 高鐵 網(wǎng)絡(luò) ， 2021 年國務(wù)院對《規(guī)劃》 20 進(jìn)行調(diào)整，提出到 2020 年，建設(shè)客運專線 萬公里以上。 那時省會與周邊城市形成半小時至 1 小時交通圈 ， 鄰近省會城市將形成 1 至 2 小時交通圈 。一方面，鐵路運輸企業(yè)在過去對提高服務(wù)質(zhì)量的認(rèn)識和實踐不夠，由于在我國過去很長的一段時期內(nèi)，交通運輸市場處于賣方市場的背景下 ， 交通運輸企業(yè)長期受到行政壟斷的影響，管理思維還停留在計劃經(jīng)濟時代，“統(tǒng)銷統(tǒng)購”基本不考慮消費者的選擇，沒有把旅客的需求和期望作為工作中心。由于鐵道部 過于重視自身的控制權(quán)，沒有專門為投資者設(shè)計有關(guān)如何進(jìn)入、如何退出、參與管理權(quán)、營業(yè)收益分配等 保障制度。正如前述 鐵道部既負(fù)責(zé)行業(yè)管理、政府監(jiān)管，又以企業(yè)身份直接參與鐵路建設(shè)、運營，鐵道部起草的《鐵路法》難免會盡量少規(guī)定自身的職責(zé)，使得自身除監(jiān)管職責(zé)外，有更多的自由涉足企業(yè)的經(jīng)營等本不應(yīng)由作為政府主管部門的鐵道部所應(yīng)具有的職責(zé)。鐵路系統(tǒng)兼具行政壟斷和自然壟斷地位的，既有行政職能目標(biāo)又有企業(yè)利潤目標(biāo)需要追求。高速鐵路的迅猛發(fā)展將極大提升運輸能力，由此，單純生產(chǎn)型的管理思想已經(jīng)過時，突出鐵路服務(wù)型時代即將來臨。鐵路法宗旨中沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟下應(yīng)具備的經(jīng)濟監(jiān)管類的規(guī)定，沒有體現(xiàn)人民利益的投資者權(quán)益和消費者權(quán)益保護(hù)以及環(huán)境制度的規(guī)定，鐵路 法的具體條文也自然缺乏相應(yīng)的內(nèi)容規(guī)定。 ② 而鐵路法宗旨中未體現(xiàn)民主 ① 孫林 ， 張長青 .鐵路教程及案例 [M].北京 ： 中國鐵道出版社 ， 2021： 10. ② 薛剛凌 ， 潘波 .從經(jīng)濟調(diào)適到社會回應(yīng) —— 行政機制改革目標(biāo)模式分析 [J].行政管理改革 ， 2021(7)： 107109. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 17 參與內(nèi)容，未體現(xiàn)對鐵路建設(shè)投資者權(quán)益保障的內(nèi)容，鐵路法中自然缺乏對相關(guān)利益主體民主參與 制度、公開制度的規(guī)定及保障投資者權(quán)益的制度。同時，黨的十三屆三中全會以來，我國正堅定不移地向社會主義現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)邁進(jìn)，立“ 適 應(yīng)社會主義現(xiàn)化代建設(shè)和人民生活的需要 ”為宗旨順應(yīng)了這一背景。 制定這一 宗旨的 是有其 緣由 的，在《鐵路法》未制定之前，存在大量 盜竊鐵路設(shè)備和運輸物資、搶劫旅客財物和鐵路運輸?shù)呢浳锏染S護(hù)鐵路運輸安全的行為，使鐵路運輸安全面臨嚴(yán)峻局面，急需通過法律手段，維護(hù)鐵路生產(chǎn)秩序，所以將“保障鐵路運輸順利進(jìn)行”設(shè)為宗旨 。一部法律中總則 部分十分重要 ，總則中 最 重要的是第一條立法 宗旨 ，其他條文是圍繞這一宗旨來設(shè)定的 ， 比如，《鐵路法》立法宗旨強調(diào)了鐵路運輸?shù)捻?16 利進(jìn)行，那么有關(guān)不得妨礙鐵路運輸順利進(jìn)行的條文會較多，體現(xiàn)為在第四章中規(guī)定了十二條關(guān)于 社會公眾不得違反鐵 路秩序侵害鐵路安全的義務(wù)及處罰方式的規(guī)定 。 可知現(xiàn)二級我國鐵路運輸服務(wù)規(guī)范架構(gòu)下，鐵路服務(wù)立法內(nèi)容略顯簡單 ，缺少專門的行政法規(guī)，尚不足以起到提高和控制客運服務(wù)質(zhì)量 的作用。 三是 缺乏旅客反饋制度。該條規(guī)定是鐵路運輸企業(yè)授權(quán)相關(guān)管理人員監(jiān)督進(jìn)行內(nèi)部測評的依據(jù)。未針對一些新的服務(wù)內(nèi)容和手段增加相應(yīng)內(nèi)容，如電子客票的規(guī)定，《公共航空服務(wù)質(zhì)量》（ GB/T 161772021）中對其進(jìn)行質(zhì)量要求的規(guī)定，包括進(jìn)行完整的旅客訂座記錄，以適當(dāng)方式將航空公司的運輸條件等旅客須知內(nèi)容告知旅客等。 為適應(yīng)高 ① 韓國國土海洋部 .大韓民國鐵路事業(yè)法 [Z].202106. ② 曹鐘雄 .國外鐵路法規(guī)體系匯編 [M].北京 ： 中國鐵道出版社 ， 2021： 203205. 14 速鐵路發(fā)展要求，鐵道部運輸局專門制定了《 動車組列車旅客運輸管理辦法 (暫行 )》 和 《動車組站車客運人員服務(wù)規(guī)范》 分別針對 CRH 商標(biāo)的動車組開行 、 CRH動車組運營有關(guān)的車站 和 CRH 動車組服務(wù)的站車客運人員服務(wù)規(guī)范 進(jìn)行規(guī)定。 《規(guī)程》第 113 條規(guī)定旅客身體損害賠償金的最高賠償限額為 40000 元。 從規(guī)章層次來看， 規(guī)章部分內(nèi)容缺失或陳舊，不利于保護(hù)鐵路消費者的權(quán)益?！断M者權(quán)益保障法》雖規(guī)定了消費者權(quán)益和經(jīng)營者義務(wù)，鐵路運輸服務(wù)有其特點，涉及復(fù)雜問題，并非該法能涵蓋的?！惰F路法》中涉及服務(wù)內(nèi)容主要有 四 條，如 第 5 條 規(guī)定了 鐵 路運輸企業(yè)提高運輸服務(wù)質(zhì)量 的義務(wù)，但對于依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)、按照什么方式來提高服務(wù)質(zhì)量沒有具體的規(guī)定，且沒有責(zé)任的規(guī)定，論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 13 僅是宣示性的立法。 雖在 我國鐵路運輸安全規(guī)范架構(gòu)尚屬適當(dāng) ，但構(gòu)架之下 鐵路運輸安全規(guī)范 內(nèi)容仍難適應(yīng)發(fā)展需求，鐵路安全事關(guān)重大，有關(guān)安全規(guī)范亟待修改完善。 同時，規(guī)章中大多是在計劃經(jīng)濟體制下制定的，有許多內(nèi)容不能反映社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，尤其是高速鐵路投入營運來的運輸組織方式變化及新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝對鐵路技術(shù)管理要求，此外，還存在 且部分內(nèi)容重疊性或矛盾 的問題。 2.《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》 該條例規(guī)定 人身傷亡的賠償責(zé)任限額為人民幣 15 萬元，行李損失的賠償限額為人民幣 2021 元，規(guī)定的限額明顯與現(xiàn)實相去甚遠(yuǎn)，以至于“ ”動車事故，鐵道部提出了賠償方案，一開始賠償 萬，接著是 50 萬，最后是 萬，賠償?shù)臄?shù)額不應(yīng)該是一個變化的數(shù)額，應(yīng)當(dāng)是由一 個合理的法律標(biāo)準(zhǔn)來確定的。 ① 同時，行車標(biāo)準(zhǔn)較為狹隘，意在強調(diào)系統(tǒng)本身在設(shè)計、興建制造、營運安全管理上，足以預(yù)防行車通營運可能產(chǎn)生危險之相對能力，但不強求具備任何危險防御能力，這僅能稱為避免行車營運所能產(chǎn)生危險的“安全營運能力”。如 機車車輛投入使用后，在運輸過程中的跟蹤監(jiān)測沒 有制度規(guī)定，對于 不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的機車車輛 ， 未規(guī)定損失賠償 和召回 制度。 在法規(guī)層面 ，雖先后制定了三條行政法規(guī)對鐵路安全各個方面問題進(jìn)行了規(guī)定，但是內(nèi)容上存在不少問題： 1.《鐵路運輸安全保護(hù)條 例》該條例對鐵路線路 與 營運安全保護(hù)以及社會公眾義務(wù)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任做了規(guī)定。 ① 最后，缺少體現(xiàn) 風(fēng)險控制和 預(yù)防 的條款。法條中僅 五 條 規(guī)定了鐵路企業(yè)、 10 政府及政府相關(guān)部門安保義務(wù)， 另外 十二 條 對公民、組織設(shè)定了不得侵害的義務(wù)及處罰的措施。 二、運輸安全規(guī)范方面的問題 目前我國鐵路運輸安全主要分成三級加以規(guī)范： 第一級主要是《鐵路法》的第二章鐵路建設(shè)、第四章鐵路安全與保護(hù) 與 《安全生產(chǎn)法》 ，《道路交通安全法》等 ； 第二級鐵道部自定的行政法規(guī)，如《鐵路運輸安全保護(hù)條例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》、 《鐵路旅客意外 傷害強制保險條例》 等 ； 第三級為鐵道部自定的行政規(guī)章，主要有《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》、《鐵路技術(shù)管理規(guī)程》、 《鐵路運輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定辦法》 、《鐵路 200～ 250km/h 既有線技術(shù)管理辦法》、《鐵路客運專線技術(shù)管理辦法（試行）（ 200～ 250km/h 部分）》、《鐵路客運專線技術(shù)管理辦法（試行）（ 300～ 350km/h 部分）》、 《鐵路運輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定實施細(xì)則》、 《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定》、《鐵路建設(shè)工程勘察設(shè)計管理辦法》、《鐵路客運專線竣工驗收暫行辦法》、《鐵路建設(shè)項目竣工驗收交接辦法》、 《新 建鐵路項目安全評估暫行辦法》 、 《鐵路工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》等 等 ，以及 其他 有關(guān)規(guī)章制度和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。 ③ 譚克虎 .合資鐵路的監(jiān)管政策研究 [M].北京 ： 中國鐵道出版社 ， 2021： 23. ④ 王恩桂 ， 王稼瓊 .我國民間資本參與鐵路建設(shè)的法律障礙 [J].北方交通大學(xué)學(xué)報， 2021(3)：16. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 9 法》的原則性規(guī)定無法具體化，相關(guān)配套規(guī)章及規(guī)范性文件難以形成，或內(nèi)容難以統(tǒng)一。 項目建議書和可行性研究報告按國家規(guī)定報批。鐵道部和地方政府都很重視合資鐵路的修建，對合資鐵路的車站設(shè)置及新線項目等方面提出高要求，卻沒給予直接經(jīng)濟補貼， 加重 了 合資鐵路公司的還貸壓力，損害了建設(shè)投資者的權(quán)益。 ① 仍缺乏應(yīng)具備的程序規(guī)定，如 助 于民眾參與的環(huán)境影響評價制度和公開制度規(guī)定等。 8 在法規(guī)層面，缺乏專門規(guī)范建設(shè)活動的行政法規(guī) 。 ” 該條文僅規(guī)定了制定發(fā)展規(guī)劃的原則和依據(jù)，但 這一依據(jù)僅局限于“社 會發(fā)展、國民經(jīng)濟和國防建設(shè)”，未規(guī)定合理利用土地和保護(hù)環(huán)境內(nèi)容 ，同時 未明確規(guī)定規(guī)劃的制定主體、 審批部門 以及規(guī)劃如何取得效力等程序規(guī)定。 《鐵路法》第三章 33 條到 41 條專門對鐵路建設(shè)作了規(guī)定，主要涉及鐵路規(guī)劃與計劃的基本原則，建設(shè)用地的管理，鐵通軌道及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建成驗收制度， 鐵路道口的設(shè)置與管理 ，鐵路橋梁的修建的規(guī)定。這十個條例包括 ： 《鐵路運輸企業(yè)條例》、《鐵路旅客運輸條例》、《鐵路貨物運輸條例》、《鐵路交通事故處理條例》、《鐵路運價管理條例》、《鐵路基礎(chǔ)公司條例》、《鐵路債務(wù)處理條例》、《鐵路技術(shù)條例》、《鐵路建設(shè)條例》和《鐵路改革條例》。 ② 筆者認(rèn)為，鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路建設(shè)投資的制度規(guī)定實際上可以涵蓋后面的鐵路建設(shè)用地、建設(shè)市場、建設(shè)合同等內(nèi)容，因此，此處主要探討鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路建設(shè)投資的部分 。還有 《鐵路貨物運輸合同實施細(xì)則》 、《鐵路旅客運輸損害賠償辦法》 和《鐵路 衛(wèi)生 交通檢疫辦法》等數(shù)十件法規(guī)，內(nèi)容涉及客貨運輸、損害賠償、安全 ① 孫林 .鐵路法概論 [M].北京 ： 中國鐵道出版社 ， 1992： 12. 6 保衛(wèi)等，對調(diào)整鐵路活動中各種法律關(guān)系起著十分重要的作用，是鐵路法規(guī)體系的骨架。該法 作為國家 管理鐵路的基本法律， 調(diào)整鐵路與國家、企業(yè)、其他組織和公民在鐵路建設(shè)、安全、運營、發(fā)展等方面所發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范，在鐵路法規(guī)體系中處于最重要的地位，是鐵路法規(guī)體系的龍頭。 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 5 第一章 我國鐵路法規(guī)體系