【正文】 （二）安全方面 高速鐵路相比一般鐵路具有更復雜的 特性，對鐵路運輸安全保護提出了更高的要求。例如， 膠濟客運專線未經(jīng)驗收投入運行，津秦客運專線項目建設(shè)地點部分發(fā)生改變未重新報批環(huán)境影響評價，先后被環(huán)保部門叫停。 另一方面 ，只有原有線鐵路解決鐵路貨運問題，高速鐵路作為高速客運專用才能各自發(fā)揮其優(yōu)勢。 預(yù)計到 2021 年 12 月 30 日 ， 我 國 國內(nèi)運營時速 200 公里以上的高速鐵路 將達到 30 條， 運營里程 將達到 10422 公里 。 其次， 鐵道部 的政府 角色的 缺位 使 鐵路行業(yè)的進入缺少必要的規(guī)范 。 二、鐵路系統(tǒng)政企不分 新中國成立之初，我國效仿前蘇聯(lián)建立了全國統(tǒng)一的調(diào)度指揮系統(tǒng)，實行半軍事化管理，甚至獨自設(shè)立了司法、教育、醫(yī)療等機構(gòu)，在當時情況下發(fā)揮了特殊作用，同時 ， 鐵路系統(tǒng)也逐漸成為計劃經(jīng)濟體制下政企合一的“獨立王國”。 2021 年人權(quán)入憲后，我國先后制定 了 一系列體現(xiàn)了人民利益高于一切的民主法制精神的法律，如《消費者權(quán)益保障法》、《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等。由于 鐵路是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，與人民生活息息相關(guān)。 第三節(jié) 我國鐵 路法規(guī)體系所存問題的原因 我鐵路法規(guī)體系中存在上述問題的原因是多種多樣的，筆者僅就其主要原因做如下分析： 一、《鐵路法》的宗旨陳舊 《鐵路法》是鐵路法規(guī)體系的基本法律，是整個體系的龍頭，其他法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都是不能與《鐵路法》規(guī)定的內(nèi)容相抵觸，是將法律的內(nèi)容具體化的。民航 ① 張迦南 ， 楊浩 .基于乘客需求的旅客列車服務(wù)質(zhì)量評價體系研究 [J].鐵道運輸與經(jīng)濟 ， 2021(4)： 3940. ② GB/T 161772021， 公共航空運輸服務(wù)質(zhì)量 [S]. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 15 服務(wù)方面，在 2021 年相關(guān)部門發(fā)布《公共航空服務(wù)質(zhì)量》（ GB/T 161772021）的同時，發(fā)布了與之配套的《公共航空服務(wù)質(zhì)量評定》（ GB/T 183602021）規(guī)定了公共航空運輸服務(wù) 質(zhì)量評定的要求和規(guī)則；其次，未規(guī)定遵循什么程序，即在什么時間，采取什么樣的方式進行評價未作具體規(guī)定；最后，未規(guī)定測評的后果，即質(zhì)量不符合標準承擔怎樣的責任等等內(nèi)容未進一步規(guī)定 。 ① 此外，沒有規(guī)定特殊服務(wù)，在民航的國家標準《公共航空服務(wù)質(zhì)量》（ GB/T 161772021）中規(guī)定了特殊服務(wù)，如對重要旅客和老、幼、病、殘、孕做好特殊服務(wù)，甚至還有乘務(wù)員對頭等艙或重要旅客實行姓氏尊稱服務(wù)。其次， 身體損害 賠償數(shù)額 過低。第 13 條對列車上的衛(wèi)生清潔、餐飲供應(yīng)做了規(guī)定。第三級 的行政 規(guī)章 對 外法律的適用范圍有限， 部分內(nèi)容不能滿足現(xiàn)代發(fā)展需求 而且部分內(nèi)容重疊性或矛盾。同時，完整的保障體系下，哪個環(huán)節(jié)出錯，可以將責任追究到具體個人，以免未罰到當罰之人，避免同樣的問題反復發(fā)生。 例如 ， 《鐵路安全保護條例》 第 35 條和第 36 條，僅規(guī)定了國家鐵路管理部門 對 機車車輛設(shè)計生產(chǎn)維修企業(yè)實行行政許可 、 市場準入制度 ，對機車車輛投入使用前驗收制度，但 缺乏機車車輛質(zhì)量跟蹤監(jiān)測制度 。然而，規(guī)定及時恢復通車的制度概念模糊，操作性差，如何理解及時 恢復通車 ？“ ”動車事故中，相關(guān)部門理解的及時就是采取快速掩埋辦法及時恢復通車。 鐵路建設(shè)工作迫切需要制定法律效力高、內(nèi)容具體完備的法律法規(guī)。 同時， 缺乏專門 規(guī)范鐵路建設(shè)活動 的行政法規(guī)， 使得《鐵路 ① 《鐵路建設(shè)管理辦法》第 12條規(guī)定依據(jù)鐵路建設(shè)規(guī)劃，對擬建項目進行預(yù)可行性研究，編制項目建議書； 根據(jù)批準的鐵路中長期規(guī)劃或項目建議書，在初測基礎(chǔ)上進行可行性研究，編制可行性研究報告。涉及鐵路建設(shè)規(guī)劃 主要有《鐵路建設(shè)管理辦法》和《鐵 路基本建設(shè)計劃管理辦法》對鐵路擬建設(shè)項目制定程序和項目政府資金審批程序進行了規(guī)定。例如，《鐵路法》第 33 條規(guī)定“ 鐵路發(fā)展規(guī)劃 依據(jù) 社 會發(fā)展 、 國民經(jīng)濟和國防建設(shè)的需要制定，并與其他交通運輸規(guī)劃相協(xié)調(diào)。孫林 .關(guān)于完善鐵路立法有關(guān)問題探討 [J].鐵道運輸與經(jīng)濟 ， 2021(6)： 提出以《鐵路 法》為依據(jù) ， 制定十個條例 ， 作為《鐵路法》的配套立法。《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》 制定于2021 年 ,該條例 對鐵路交通事故涉及的主體、內(nèi)容及其權(quán)利義務(wù)都作了詳細的規(guī)定，對及時處理事故，恢復鐵路運行秩序、維護各方當事人的合法權(quán)益具有積極的意義。 由于受計劃經(jīng)濟時代下傳統(tǒng)的行政理念“命令與服從”管理模式的影響， 我國鐵路法規(guī)體系 一定程度上存在 重權(quán)力、輕權(quán)利 問題 ， 然 而 ，現(xiàn)代的市 場經(jīng)濟 下 利益主體多元化，各主體的權(quán)益都應(yīng)受到保護，原有的管理模式將阻礙相關(guān)主體的權(quán)益受到保護，本文建議建立高速鐵路服務(wù)評價與認證制度，鐵路主管部門及鐵路運輸企業(yè)在服務(wù)方面的職責 ， 環(huán)境影響評價制度和公開制度等 制度 ，就是希望通過制度的設(shè)計保障相關(guān)主體的權(quán)益，以主張權(quán)利觀念和強化政府的責任與服務(wù)意識。 三、研究價值 本文研究的理論性價值。本文的主要目的是解決高鐵路發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，論證完善措施?？芍?，《鐵路法》無法滿足鐵路運輸業(yè)發(fā)展需求，同時， 以《鐵路法》為 基礎(chǔ)制定的有關(guān)行政法規(guī)、行政規(guī)章以及各種規(guī)范性文件亦無法滿足其 需求 ，因此 鐵路法規(guī)體系亟待完善 。 然而，現(xiàn)實中 高速鐵路作為一個新興事物，從規(guī)劃 、建設(shè)到運營各階段，遇到了許多問題：在規(guī)劃階段，制訂高鐵規(guī)劃 民 主科學決策體系不完善，信息不公開透明，缺乏民主參與，存在規(guī)劃不合理問題 ；在建設(shè)階段， 投資與建設(shè)未遵循市場規(guī)則 且自身監(jiān)管不足。s railway industry. The first part is a general analysis of China39。 高速鐵路的發(fā)展離不開法律制度的支持 ， 當前 政企職權(quán)不分， 相關(guān)主體權(quán)益保障不足的法規(guī)體系將阻礙高速鐵路事業(yè)發(fā)展， 當務(wù)之急 是 完善鐵路法規(guī)體系 ，為我國鐵路行業(yè)發(fā)展保駕護航 。 文章的第三部分是鐵路法規(guī)體系完善的路徑。 30 多年前，鄧小平訪問日本，在新干線列車上說了句意味深長的話“我知道了什么是現(xiàn)代化”， 30 多年后的今天，我國高速鐵路發(fā)展成績舉世矚目。 現(xiàn)行的鐵路法規(guī)體系 形成于計劃經(jīng)濟時代，帶有該時代的烙印，如 鐵路 法規(guī)體系中 的 基本法 —— 《鐵路法》 ，該法制定于計劃經(jīng)濟時代 ，并且在制定以來 22年從未修改 ， 其特征表現(xiàn)為以權(quán)力為中心，沒有深入到權(quán)利， 此處 權(quán)力主要是鐵路主管部門的權(quán)力，權(quán)利主要指旅客、鐵路建設(shè)投資者以及其他相關(guān)利益主體的權(quán)利。 高速鐵路發(fā)展面臨什么問題？ 怎樣評價現(xiàn)有鐵路法規(guī)體系 對高速鐵路發(fā)展 作用？ 高速鐵路 的發(fā)展 將對現(xiàn)有鐵路法規(guī)體系產(chǎn)生怎樣影響？ 如何建構(gòu)包含高速鐵路法律制度的鐵路 規(guī)范體系？這些問題 是 本文盡力探求的所在。 在文章第三部分借鑒了愛爾蘭、俄羅斯、韓國、臺灣等國家與地區(qū)的相關(guān)立法，進而提出立法建議。 本文關(guān)注了高速鐵路這一新情況，新問題的法律制度問題 ，據(jù)本人了解國內(nèi)法學界沒有做 過高速鐵路法律制度研究。該法 作為國家 管理鐵路的基本法律， 調(diào)整鐵路與國家、企業(yè)、其他組織和公民在鐵路建設(shè)、安全、運營、發(fā)展等方面所發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范，在鐵路法規(guī)體系中處于最重要的地位，是鐵路法規(guī)體系的龍頭。 ② 筆者認為，鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路建設(shè)投資的制度規(guī)定實際上可以涵蓋后面的鐵路建設(shè)用地、建設(shè)市場、建設(shè)合同等內(nèi)容，因此，此處主要探討鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路建設(shè)投資的部分 。 《鐵路法》第三章 33 條到 41 條專門對鐵路建設(shè)作了規(guī)定，主要涉及鐵路規(guī)劃與計劃的基本原則，建設(shè)用地的管理，鐵通軌道及技術(shù)標準，建成驗收制度， 鐵路道口的設(shè)置與管理 ，鐵路橋梁的修建的規(guī)定。 8 在法規(guī)層面，缺乏專門規(guī)范建設(shè)活動的行政法規(guī) 。鐵道部和地方政府都很重視合資鐵路的修建，對合資鐵路的車站設(shè)置及新線項目等方面提出高要求，卻沒給予直接經(jīng)濟補貼， 加重 了 合資鐵路公司的還貸壓力，損害了建設(shè)投資者的權(quán)益。 ③ 譚克虎 .合資鐵路的監(jiān)管政策研究 [M].北京 ： 中國鐵道出版社 ， 2021： 23. ④ 王恩桂 ， 王稼瓊 .我國民間資本參與鐵路建設(shè)的法律障礙 [J].北方交通大學學報， 2021(3)：16. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 9 法》的原則性規(guī)定無法具體化，相關(guān)配套規(guī)章及規(guī)范性文件難以形成，或內(nèi)容難以統(tǒng)一。法條中僅 五 條 規(guī)定了鐵路企業(yè)、 10 政府及政府相關(guān)部門安保義務(wù)， 另外 十二 條 對公民、組織設(shè)定了不得侵害的義務(wù)及處罰的措施。 在法規(guī)層面 ，雖先后制定了三條行政法規(guī)對鐵路安全各個方面問題進行了規(guī)定，但是內(nèi)容上存在不少問題： 1.《鐵路運輸安全保護條 例》該條例對鐵路線路 與 營運安全保護以及社會公眾義務(wù)、監(jiān)督檢查、法律責任做了規(guī)定。 ① 同時，行車標準較為狹隘，意在強調(diào)系統(tǒng)本身在設(shè)計、興建制造、營運安全管理上，足以預(yù)防行車通營運可能產(chǎn)生危險之相對能力，但不強求具備任何危險防御能力，這僅能稱為避免行車營運所能產(chǎn)生危險的“安全營運能力”。 同時，規(guī)章中大多是在計劃經(jīng)濟體制下制定的，有許多內(nèi)容不能反映社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，尤其是高速鐵路投入營運來的運輸組織方式變化及新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝對鐵路技術(shù)管理要求，此外，還存在 且部分內(nèi)容重疊性或矛盾 的問題?！惰F路法》中涉及服務(wù)內(nèi)容主要有 四 條，如 第 5 條 規(guī)定了 鐵 路運輸企業(yè)提高運輸服務(wù)質(zhì)量 的義務(wù)，但對于依據(jù)什么標準、按照什么方式來提高服務(wù)質(zhì)量沒有具體的規(guī)定，且沒有責任的規(guī)定，論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 13 僅是宣示性的立法。 從規(guī)章層次來看， 規(guī)章部分內(nèi)容缺失或陳舊，不利于保護鐵路消費者的權(quán)益。 為適應(yīng)高 ① 韓國國土海洋部 .大韓民國鐵路事業(yè)法 [Z].202106. ② 曹鐘雄 .國外鐵路法規(guī)體系匯編 [M].北京 ： 中國鐵道出版社 ， 2021： 203205. 14 速鐵路發(fā)展要求，鐵道部運輸局專門制定了《 動車組列車旅客運輸管理辦法 (暫行 )》 和 《動車組站車客運人員服務(wù)規(guī)范》 分別針對 CRH 商標的動車組開行 、 CRH動車組運營有關(guān)的車站 和 CRH 動車組服務(wù)的站車客運人員服務(wù)規(guī)范 進行規(guī)定。該條規(guī)定是鐵路運輸企業(yè)授權(quán)相關(guān)管理人員監(jiān)督進行內(nèi)部測評的依據(jù)。 可知現(xiàn)二級我國鐵路運輸服務(wù)規(guī)范架構(gòu)下，鐵路服務(wù)立法內(nèi)容略顯簡單 ，缺少專門的行政法規(guī)，尚不足以起到提高和控制客運服務(wù)質(zhì)量 的作用。 制定這一 宗旨的 是有其 緣由 的，在《鐵路法》未制定之前，存在大量 盜竊鐵路設(shè)備和運輸物資、搶劫旅客財物和鐵路運輸?shù)呢浳锏染S護鐵路運輸安全的行為，使鐵路運輸安全面臨嚴峻局面，急需通過法律手段，維護鐵路生產(chǎn)秩序，所以將“保障鐵路運輸順利進行”設(shè)為宗旨 。 ② 而鐵路法宗旨中未體現(xiàn)民主 ① 孫林 ， 張長青 .鐵路教程及案例 [M].北京 ： 中國鐵道出版社 ， 2021： 10. ② 薛剛凌 ， 潘波 .從經(jīng)濟調(diào)適到社會回應(yīng) —— 行政機制改革目標模式分析 [J].行政管理改革 ， 2021(7)： 107109. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 17 參與內(nèi)容，未體現(xiàn)對鐵路建設(shè)投資者權(quán)益保障的內(nèi)容，鐵路法中自然缺乏對相關(guān)利益主體民主參與 制度、公開制度的規(guī)定及保障投資者權(quán)益的制度。高速鐵路的迅猛發(fā)展將極大提升運輸能力，由此，單純生產(chǎn)型的管理思想已經(jīng)過時，突出鐵路服務(wù)型時代即將來臨。正如前述 鐵道部既負責行業(yè)管理、政府監(jiān)管，又以企業(yè)身份直接參與鐵路建設(shè)、運營，鐵道部起草的《鐵路法》難免會盡量少規(guī)定自身的職責，使得自身除監(jiān)管職責外，有更多的自由涉足企業(yè)的經(jīng)營等本不應(yīng)由作為政府主管部門的鐵道部所應(yīng)具有的職責。一方面，鐵路運輸企業(yè)在過去對提高服務(wù)質(zhì)量的認識和實踐不夠，由于在我國過去很長的一段時期內(nèi)，交通運輸市場處于賣方市場的背景下 ， 交通運輸企業(yè)長期受到行政壟斷的影響，管理思維還停留在計劃經(jīng)濟時代，“統(tǒng)銷統(tǒng)購”基本不考慮消費者的選擇，沒有把旅客的需求和期望作為工作中心。 二、問題 （一）建設(shè)方面 1．關(guān)于規(guī)劃 我國高速鐵路建設(shè)規(guī)劃是由《 中長期鐵路發(fā)展規(guī)劃 》（以下簡稱《規(guī)劃》）確定的，《規(guī)劃》是 2021 年由鐵道部提出并經(jīng)國務(wù)院批準 ，提出到 2020 年建設(shè)客運專線 萬公里以上，構(gòu)建“四縱四橫” 高鐵 網(wǎng)絡(luò) ， 2021 年國務(wù)院對《規(guī)劃》 20 進行調(diào)整，提出到 2020 年，建設(shè)客運專線 萬公里以上。我國 要建 高速鐵路 萬公里以及后來增加的 4 千公里的目標里程 的決定 ，是經(jīng)過了怎樣的程序后制定的，是經(jīng)過了怎樣可行性論證的工作基礎(chǔ)上得出的，民眾不得而知，然而， 后來可看到的 ，是其 接 促發(fā)了全國范圍 建設(shè)高鐵的熱潮 ， 在 大規(guī)模的高速 鐵路 投入建設(shè)的同時，出現(xiàn)了由于資金的欠缺，高速鐵路建設(shè)壓縮工期、停建、緩建等問題