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碩士學(xué)位論文-論我國鐵路法規(guī)體系的完善——以高鐵立法為契機(jī)-預(yù)覽頁

2025-07-07 06:46 上一頁面

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【正文】 . 44 四、規(guī)定高速鐵路服務(wù)評(píng)價(jià)與認(rèn)證制度 ................................. 45 五、規(guī)定旅客反饋制度 ............................................................ 45 第五節(jié) 健全相關(guān)配套的部門規(guī)章及規(guī)范性文件 ......................... 46 一、健全鐵路建設(shè)的配套部門規(guī)章及規(guī)范性文件 ................. 46 二、健全鐵路安全保護(hù)的配套部門規(guī)章及規(guī)范性文件 .......... 46 三、健全鐵路服務(wù)的配套部門規(guī)章及規(guī)范性文件 ................. 46 結(jié) 語 .................................................. 48 參考文獻(xiàn) ............................................... 49 攻讀學(xué)位期間發(fā)表的學(xué)術(shù)論文 .............................. 54 后 記 .................................................. 55 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 1 引 言 一、研究緣由與背景 高速鐵路 是指改造原有線路 后 營運(yùn)速率達(dá)到每小時(shí) 200 公里以上, 或者新建客運(yùn)專線 營運(yùn)速率達(dá)到每小時(shí) 250 公里以上的鐵路系統(tǒng) 。 文章的第三部分是鐵路法規(guī)體系完善的路徑。 文章第一部分 是 對我國鐵路法規(guī)體系 的 一般分析 。 高速鐵路的發(fā)展離不開法律制度的支持 , 當(dāng)前 政企職權(quán)不分, 相關(guān)主體權(quán)益保障不足的法規(guī)體系將阻礙高速鐵路事業(yè)發(fā)展, 當(dāng)務(wù)之急 是 完善鐵路法規(guī)體系 ,為我國鐵路行業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航 。 本部分介紹了高速鐵路的現(xiàn)狀和問題, 提出 在建設(shè)、安全、服務(wù)方面進(jìn)行高速鐵路立法的必要性, 并 在此基礎(chǔ)上設(shè)想了高速鐵路規(guī)劃法、高速鐵路促進(jìn)法、高速鐵路安全法、高速鐵路服務(wù)法的立法內(nèi)容。s railway industry. The first part is a general analysis of China39。在當(dāng)下,高速鐵路對人們生活出行、生活方式的改變,給沿線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇,產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和延伸,人流、物流、資金流加速和擴(kuò)張等方面的“高速鐵路效應(yīng)”為全中國熱切關(guān)注和議論的話題。 然而,現(xiàn)實(shí)中 高速鐵路作為一個(gè)新興事物,從規(guī)劃 、建設(shè)到運(yùn)營各階段,遇到了許多問題:在規(guī)劃階段,制訂高鐵規(guī)劃 民 主科學(xué)決策體系不完善,信息不公開透明,缺乏民主參與,存在規(guī)劃不合理問題 ;在建設(shè)階段, 投資與建設(shè)未遵循市場規(guī)則 且自身監(jiān)管不足。然而,目前我國高速鐵路法制還處于起步階段,制定專門的法律并形成一套專門的法規(guī)體系無疑是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn),所以,可以在現(xiàn)有的鐵路法規(guī)體系中增加 高速鐵路相關(guān)內(nèi)容,規(guī)范高速鐵路活動(dòng),促進(jìn)高速鐵路事業(yè)發(fā)展??芍?,《鐵路法》無法滿足鐵路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展需求,同時(shí), 以《鐵路法》為 基礎(chǔ)制定的有關(guān)行政法規(guī)、行政規(guī)章以及各種規(guī)范性文件亦無法滿足其 需求 ,因此 鐵路法規(guī)體系亟待完善 。 二、研究思路與 研究方法 本文的中心主題是對高速鐵路發(fā) 展的法律環(huán)境進(jìn)行分析,闡述法律缺陷并提出完善建議。本文的主要目的是解決高鐵路發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題,論證完善措施。 通過 借鑒 國際上已有成功經(jīng)驗(yàn) , 汲取境外成熟的法律規(guī)定,結(jié)合本國實(shí)際制定相關(guān)制度規(guī)定,彌補(bǔ)我國現(xiàn)有的法律制度的缺失, 明確我國鐵路法規(guī)體系的完善方向。 三、研究價(jià)值 本文研究的理論性價(jià)值。 本文研究的實(shí)踐價(jià)值。 由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下傳統(tǒng)的行政理念“命令與服從”管理模式的影響, 我國鐵路法規(guī)體系 一定程度上存在 重權(quán)力、輕權(quán)利 問題 , 然 而 ,現(xiàn)代的市 場經(jīng)濟(jì) 下 利益主體多元化,各主體的權(quán)益都應(yīng)受到保護(hù),原有的管理模式將阻礙相關(guān)主體的權(quán)益受到保護(hù),本文建議建立高速鐵路服務(wù)評(píng)價(jià)與認(rèn)證制度,鐵路主管部門及鐵路運(yùn)輸企業(yè)在服務(wù)方面的職責(zé) , 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和公開制度等 制度 ,就是希望通過制度的設(shè)計(jì)保障相關(guān)主體的權(quán)益,以主張權(quán)利觀念和強(qiáng)化政府的責(zé)任與服務(wù)意識(shí)。 ① 在法律 層次 ,主要有 1991 年通過的《鐵路法》,共有 6 章 94 條,內(nèi)容涉及鐵路運(yùn)輸營業(yè) 、 鐵路建設(shè) 、 鐵路安全與保護(hù) 、 法律責(zé)任 等基本法律規(guī)定?!惰F路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》 制定于2021 年 ,該條例 對鐵路交通事故涉及的主體、內(nèi)容及其權(quán)利義務(wù)都作了詳細(xì)的規(guī)定,對及時(shí)處理事故,恢復(fù)鐵路運(yùn)行秩序、維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益具有積極的意義。 ① 此處 , 僅就鐵路建設(shè) 規(guī)范 、鐵路安全 規(guī)范 、鐵路服務(wù) 規(guī)范 幾方面 存在 的問題 , 作如下探討: 一、建設(shè)規(guī)范方面的問題 鐵路建設(shè)法律制度主要包括鐵路建設(shè)規(guī)劃 、鐵路建設(shè)投資、鐵路建設(shè)項(xiàng)目和鐵路建設(shè)安全、鐵路建設(shè)用地、鐵路建設(shè)市場、建設(shè)合同等方面的內(nèi)容。孫林 .關(guān)于完善鐵路立法有關(guān)問題探討 [J].鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì) , 2021(6): 提出以《鐵路 法》為依據(jù) , 制定十個(gè)條例 , 作為《鐵路法》的配套立法。 在法律層面, 建設(shè)投資者權(quán)益保護(hù)內(nèi)容 和 鐵路建設(shè)規(guī)劃 規(guī)定不足。例如,《鐵路法》第 33 條規(guī)定“ 鐵路發(fā)展規(guī)劃 依據(jù) 社 會(huì)發(fā)展 、 國民經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)的需要制定,并與其他交通運(yùn)輸規(guī)劃相協(xié)調(diào)。 此外 , 這兩條的規(guī)定 缺乏民主參與 規(guī)定 ,規(guī)劃和計(jì)劃的制定實(shí)際上只是在上下級(jí)行政機(jī)關(guān)組成的系統(tǒng)內(nèi)部封閉地運(yùn)行, 未給予利害關(guān)系人參與和發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。涉及鐵路建設(shè)規(guī)劃 主要有《鐵路建設(shè)管理辦法》和《鐵 路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法》對鐵路擬建設(shè)項(xiàng)目制定程序和項(xiàng)目政府資金審批程序進(jìn)行了規(guī)定。 ③ 再如,雖然大多數(shù)合資鐵路公司初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,但是企業(yè)的董事會(huì)成員和管理層人員大多被委派或行政任命的,而 不是按照公司法的規(guī)定進(jìn)行任命。 同時(shí), 缺乏專門 規(guī)范鐵路建設(shè)活動(dòng) 的行政法規(guī), 使得《鐵路 ① 《鐵路建設(shè)管理辦法》第 12條規(guī)定依據(jù)鐵路建設(shè)規(guī)劃,對擬建項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)可行性研究,編制項(xiàng)目建議書; 根據(jù)批準(zhǔn)的鐵路中長期規(guī)劃或項(xiàng)目建議書,在初測基礎(chǔ)上進(jìn)行可行性研究,編制可行性研究報(bào)告。鐵道部發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》向國內(nèi)非公有資本開放鐵路建設(shè)、鐵路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸裝備制造、鐵路多元經(jīng)營等四大領(lǐng)域。 鐵路建設(shè)工作迫切需要制定法律效力高、內(nèi)容具體完備的法律法規(guī)。存在不足之處 表現(xiàn)為 :首先, 對于 鐵路系統(tǒng)內(nèi)部安全責(zé)任規(guī)定少, 對于 公民、組織不妨害義務(wù) 規(guī)定 多。然而,規(guī)定及時(shí)恢復(fù)通車的制度概念模糊,操作性差,如何理解及時(shí) 恢復(fù)通車 ?“ ”動(dòng)車事故中,相關(guān)部門理解的及時(shí)就是采取快速掩埋辦法及時(shí)恢復(fù)通車。然而, 現(xiàn)代安全監(jiān)管理念是預(yù)防為首, 并需建立事前、事中、事后監(jiān)督的完整的安全體系,遺憾的是 在這部陳舊的《鐵路法》中尋覓不到體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防精神的條款。 例如 , 《鐵路安全保護(hù)條例》 第 35 條和第 36 條,僅規(guī)定了國家鐵路管理部門 對 機(jī)車車輛設(shè)計(jì)生產(chǎn)維修企業(yè)實(shí)行行政許可 、 市場準(zhǔn)入制度 ,對機(jī)車車輛投入使用前驗(yàn)收制度,但 缺乏機(jī)車車輛質(zhì)量跟蹤監(jiān)測制度 。 又如,該條例未規(guī)定行車標(biāo)準(zhǔn), ① 劉哲昕 .“ ”動(dòng)車追尾事故應(yīng)急處理引發(fā)的法律思考 [J].法學(xué) , 2021(8): 11. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 11 我國僅各個(gè)基層站段制定的《車站行車工作細(xì)則》規(guī)定了行車標(biāo)準(zhǔn),因?qū)χ贫ê托薷某绦蚝途幹频木唧w內(nèi)容認(rèn)識(shí)不同,有些地方僅根據(jù)上級(jí)要求、領(lǐng)導(dǎo)指示進(jìn)行制定和修改,有些地方對行車規(guī)章規(guī)定得太細(xì)使得細(xì)則不具有可行性,導(dǎo)致 無法建立統(tǒng)一的行車管理標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一細(xì)則規(guī)章管理模式。同時(shí),完整的保障體系下,哪個(gè)環(huán)節(jié)出錯(cuò),可以將責(zé)任追究到具體個(gè)人,以免未罰到當(dāng)罰之人,避免同樣的問題反復(fù)發(fā)生。 在規(guī)章層面, 現(xiàn)行鐵路安全法律法規(guī)中行政規(guī)章較多,但是效力低且適用范 ① 盧永亮 .強(qiáng)化站段行車規(guī)章管理為安全生產(chǎn)創(chuàng)造條件 [J].鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì) , 2021(7):2223. 12 圍有限,若無最高立法機(jī)關(guān)頒布的法律以及最高行政機(jī)關(guān)頒布的行政法規(guī),其存在也就缺少 母法的依據(jù)。第三級(jí) 的行政 規(guī)章 對 外法律的適用范圍有限, 部分內(nèi)容不能滿足現(xiàn)代發(fā)展需求 而且部分內(nèi)容重疊性或矛盾。 從法律層次來看,我國缺失鐵路質(zhì)量規(guī)范制度。第 13 條對列車上的衛(wèi)生清潔、餐飲供應(yīng)做了規(guī)定。 ② 相比 下更凸顯了 我國法 律層面有關(guān)鐵路服務(wù)質(zhì)量的規(guī)定的匱乏 。其次, 身體損害 賠償數(shù)額 過低。 其他規(guī)范性文件層面上看,主要規(guī)定了服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)督制度等內(nèi)容,但是存在如下問題: 一是 對于硬件設(shè)施質(zhì)量 , 有關(guān) 特殊服務(wù) 和 新的服務(wù)內(nèi)容 未作規(guī)定 。 ① 此外,沒有規(guī)定特殊服務(wù),在民航的國家標(biāo)準(zhǔn)《公共航空服務(wù)質(zhì)量》( GB/T 161772021)中規(guī)定了特殊服務(wù),如對重要旅客和老、幼、病、殘、孕做好特殊服務(wù),甚至還有乘務(wù)員對頭等艙或重要旅客實(shí)行姓氏尊稱服務(wù)。受理投訴的工作人員要熱情接待、積極處理和答復(fù)旅客、貨主的投訴。民航 ① 張迦南 , 楊浩 .基于乘客需求的旅客列車服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系研究 [J].鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì) , 2021(4): 3940. ② GB/T 161772021, 公共航空運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量 [S]. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 15 服務(wù)方面,在 2021 年相關(guān)部門發(fā)布《公共航空服務(wù)質(zhì)量》( GB/T 161772021)的同時(shí),發(fā)布了與之配套的《公共航空服務(wù)質(zhì)量評(píng)定》( GB/T 183602021)規(guī)定了公共航空運(yùn)輸服務(wù) 質(zhì)量評(píng)定的要求和規(guī)則;其次,未規(guī)定遵循什么程序,即在什么時(shí)間,采取什么樣的方式進(jìn)行評(píng)價(jià)未作具體規(guī)定;最后,未規(guī)定測評(píng)的后果,即質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)怎樣的責(zé)任等等內(nèi)容未進(jìn)一步規(guī)定 。再如,民航服務(wù)行業(yè)發(fā)布了《公共航空運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者投訴管理辦法》,成立了 中國民航總局消費(fèi)者中心 ,使 得旅客的不滿可以通過法律的途徑表達(dá)出來。 第三節(jié) 我國鐵 路法規(guī)體系所存問題的原因 我鐵路法規(guī)體系中存在上述問題的原因是多種多樣的,筆者僅就其主要原因做如下分析: 一、《鐵路法》的宗旨陳舊 《鐵路法》是鐵路法規(guī)體系的基本法律,是整個(gè)體系的龍頭,其他法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都是不能與《鐵路法》規(guī)定的內(nèi)容相抵觸,是將法律的內(nèi)容具體化的。 《鐵路法》第 1 條規(guī)定體現(xiàn)了其立法宗旨:“ 為了保障鐵路建設(shè)和鐵路運(yùn)輸?shù)捻樌M(jìn)行,適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)化代建設(shè)和人民生活的需要 ” 。由于 鐵路是重要的基礎(chǔ)設(shè)施,與人民生活息息相關(guān)。政府的職能定位、權(quán)力配置要回應(yīng)多元化利益主體崛起的現(xiàn)實(shí),使相關(guān)主體的利益在改革中能得到最大程度的體現(xiàn),讓各個(gè)利益主體共享改革成果。 2021 年人權(quán)入憲后,我國先后制定 了 一系列體現(xiàn)了人民利益高于一切的民主法制精神的法律,如《消費(fèi)者權(quán)益保障法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等。現(xiàn)在的“服務(wù)經(jīng)營型”模式下的企業(yè)關(guān)注點(diǎn)在于市場,為旅客提供“人性化”的服務(wù)為首要目標(biāo)。 二、鐵路系統(tǒng)政企不分 新中國成立之初,我國效仿前蘇聯(lián)建立了全國統(tǒng)一的調(diào)度指揮系統(tǒng),實(shí)行半軍事化管理,甚至獨(dú)自設(shè)立了司法、教育、醫(yī)療等機(jī)構(gòu),在當(dāng)時(shí)情況下發(fā)揮了特殊作用,同時(shí) , 鐵路系統(tǒng)也逐漸成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企合一的“獨(dú)立王國”。 ① 鐵道部作為國務(wù)院組成部門 完全主導(dǎo)了 《鐵路法》 的 制定,是當(dāng)時(shí)的特殊環(huán)境 下 的產(chǎn)物。 其次, 鐵道部 的政府 角色的 缺位 使 鐵路行業(yè)的進(jìn)入缺少必要的規(guī)范 。 最后,政企不分阻礙服務(wù)質(zhì)量法的制定。 預(yù)計(jì)到 2021 年 12 月 30 日 , 我 國 國內(nèi)運(yùn)營時(shí)速 200 公里以上的高速鐵路 將達(dá)到 30 條, 運(yùn)營里程 將達(dá)到 10422 公里 。高速鐵路發(fā)展成績突出,帶來的各方 效益巨大。 另一方面 ,只有原有線鐵路解決鐵路貨運(yùn)問題,高速鐵路作為高速客運(yùn)專用才能各自發(fā)揮其優(yōu)勢。 ② 這在其他國家都是極少有的 ,大多經(jīng)過了嚴(yán)格的程序,可行性研究,反復(fù)論證, 最后通過民意機(jī)關(guān)通過并賦予一定法律效力,如果涉及到變更等問題,也是從頭來按照程序再走一遍。例如, 膠濟(jì)客運(yùn)專線未經(jīng)驗(yàn)收投入運(yùn)行,津秦客運(yùn)專線項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)部分發(fā)生改變未重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià),先后被環(huán)保部門叫停。 若非 環(huán)保部及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題 并 責(zé)令暫停, 施工方 極 可能會(huì)忽視環(huán)評(píng)問題 ; “ 項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)部分發(fā)生改變 ” 意味著施工方?jīng)]有按照 規(guī)劃方案施工 , 重大項(xiàng)目建設(shè)必須要嚴(yán)格按批準(zhǔn)的規(guī)劃方案施工, 其變更必須要按照嚴(yán)格的程序 ,隨意變更,才 出現(xiàn)被環(huán)保部叫停的這一幕。 (二)安全方面 高速鐵路相比一般鐵路具有更復(fù)雜的 特性,對鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)提出了更高的要求。事故造成了相當(dāng)大的人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失,同時(shí)也給我們以警示,科技再先進(jìn),若無法使安全系統(tǒng)達(dá)到一定安全程度,任何預(yù)防設(shè)備設(shè)
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