【正文】 強(qiáng)化本級(jí)人大監(jiān)督和群眾的社會(huì)監(jiān)督，建立完備、透明的地方政府債務(wù)信息披露制度，定期披露顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、或有債務(wù)等情況。政府投資主要集中于非競(jìng)爭(zhēng)性的公益類和基礎(chǔ)項(xiàng)目，退出一般競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域，將主要精力集中在培育、引導(dǎo)和監(jiān)管市場(chǎng)等方面。 ? 二是消費(fèi)需求保持較快增長(zhǎng)，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用。 —— 加快研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。 ? 2023年 6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)通知，要求各地政府加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管理，明確提出了控制風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范運(yùn)作的要求；要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)存量債務(wù)“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”；對(duì)增量債務(wù)，嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理。此外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于高速增長(zhǎng)階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入創(chuàng)造了增長(zhǎng)空間，有利于改善其償債條件。相比之下，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來，有50多個(gè)國(guó)家采取了擴(kuò)張性財(cái)政政策，導(dǎo)致巨額赤字超出警戒線，財(cái)政缺乏可持續(xù)性。如果融資平臺(tái)大量拖欠貸款或者倒閉，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融產(chǎn)生的潛在影響不容忽視。 ? 地方政府融資平臺(tái)最突出的“軟肋”，是其投融資實(shí)力和還款能力是以政府的信用為依托，沒有獨(dú)立依靠自身的機(jī)構(gòu)信用。而且，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大，至 2023年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為 25 ，共涉及 12個(gè)省級(jí)、 307個(gè)市級(jí)和 1131個(gè)縣級(jí)政府。有些融資平臺(tái)幾乎不考慮自身負(fù)債能力和本級(jí)政府負(fù)債能力，大規(guī)模舉借債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。 ? 地方政府融資平臺(tái)的基本定位應(yīng)是提供“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，項(xiàng)目有穩(wěn)定的收益流，但收益率不高，民間資金沒有實(shí)力或不愿介入。 ? 二是為推動(dòng)民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要支撐。 ? ? 從經(jīng)營(yíng)功能來看，地方政府融資平臺(tái)可分為四類： ? 一是“殼”公司融資平臺(tái)，只負(fù)責(zé)融資，不參與項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。 ? 按照國(guó)務(wù)院的部署和要求，審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān) 4萬多人，以“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”為原則，對(duì)全國(guó)所有涉及地方政府性債務(wù)的 25 590個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576家融資平臺(tái)公司、 54 061個(gè)其他單位、 373 805個(gè)項(xiàng)目和 1 873 683筆債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。 ? 在償債措施上，一方面通過財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、財(cái)政專項(xiàng)、政府性基金等收入來籌措資金；另一方面，通過盤活政府存量資產(chǎn)、存量土地，將資產(chǎn)增值收入集中作為償債資金，確保向銀行還本付息。 上海久事公司的例子 ? 1986年，國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā) 94號(hào)文件批準(zhǔn)上海采取“自借自還”方式擴(kuò)大利用外資。地方政府征信及資本信用等級(jí)的評(píng)定為全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)提供了數(shù)據(jù)支持。規(guī)避潛在國(guó)家債務(wù)與潛在損失風(fēng)險(xiǎn)的通常辦法，就是有足夠的國(guó)家儲(chǔ)備來預(yù)防和應(yīng)對(duì)。這是一種以特殊的資產(chǎn)分散組合形式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制的措施，往往能夠從整體上降低資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)水平。 ? ? 一是政府金融機(jī)構(gòu)是由政府開辦的，代表政府開展有關(guān)業(yè)務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)造成的損失將由納稅人承擔(dān)； ? 二是政府信用是其它信用得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，是整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系的核心和支柱。政府貸款與政府投資也可因?qū)杩钊嘶虮煌顿Y項(xiàng)目評(píng)估失誤發(fā)生損失，信用不對(duì)稱號(hào)導(dǎo)致的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)同樣存在于政府金融運(yùn)行過程中。 第四節(jié) 政府金融的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn) ? 一、政府金融規(guī)模 ? （一）政府金融資金來源規(guī)模 ? 政府負(fù)債能力的影響因素主要有： ? 一是國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，可以通過國(guó)家的債務(wù)負(fù)擔(dān)與償還能力的比來衡量； ? 二是國(guó)民應(yīng)債能力，即政府發(fā)行公債的臨界數(shù)量應(yīng)嚴(yán)格控制在不影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、不影響人民生活水平逐年提高的界限內(nèi)； ? 三是政府公債資金使用效益，如果用公債投資得到的國(guó)民收入增量大于國(guó)債還本付息支出，則公債數(shù)量合理； ? 四是公債增長(zhǎng)速度與 GDP增長(zhǎng)的關(guān)系，從長(zhǎng)期看一般前者不應(yīng)超過后者。 ? 間接投資方式有兩種：一是對(duì)公益性項(xiàng)目采取無償撥款的方式；二是對(duì)基礎(chǔ)項(xiàng)目、部分支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目采取有償貸款的方式。 ? 經(jīng)濟(jì)效益是社會(huì)效益的基礎(chǔ)，二者在一般情況下是一致的，但若二者不一致并發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，基本的原則是經(jīng)濟(jì)效益服從社會(huì)效益。 ? 居民、企業(yè)等社會(huì)公眾認(rèn)購(gòu)國(guó)債，既產(chǎn)生緊縮效應(yīng)，又產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)。債務(wù)融資（實(shí)為較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)分?jǐn)偟亩啻涡☆~征稅）顯然比一次性征稅帶給納稅人的負(fù)擔(dān)小得多。 ? 國(guó)際成本則指政府借外債帶來的匯率損失，以及付出高利、收入低利導(dǎo)致的利差倒掛損失，如高利借入外債同時(shí)又大量購(gòu)元利息很低的美元債券。 ? 1．直接成本與間接成本 ? 政府金融資金來源的直接成本，指發(fā)行債券、借款付出的利息與費(fèi)用，以及稅務(wù)部門征稅過程中的經(jīng)費(fèi)支出。因此，為了確保政府特別是地方政府能夠有一定的財(cái)力進(jìn)行公共投資，必須發(fā)揮各級(jí)政府的資本性職能，應(yīng)該允許地方政府發(fā)行地方市政債券，開辟地方資本市場(chǎng)。 ? 據(jù)德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和財(cái)政學(xué)家 A ? “政府資本職能”命題隱含的前提是：各級(jí)政府可以作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體中的一員，參與特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)金融活動(dòng)。 ? 凱恩斯的公共投資理論則從“有效需求不足”出發(fā)，將公共投資的范圍擴(kuò)大到有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，并且指出市場(chǎng)本身無法達(dá)到充分就業(yè)所要求的投資水平，政府必須進(jìn)行直接投資以彌補(bǔ)私人投資的不足。 （二）新國(guó)家干預(yù)主義與“投資”作用的強(qiáng)調(diào) ? “國(guó)家干預(yù)主義”的重要標(biāo)志是新凱恩斯主義及其國(guó)家干預(yù)政策再度成為美國(guó)克林頓政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)。 二、政府金融的職能定位 ? （一）彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷 ? （二）調(diào)控經(jīng)濟(jì)失衡 ? （三）發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì) 第二節(jié) 政府金融的理論基礎(chǔ) ? 一、新國(guó)家干預(yù)主義與公共投資理論 ? （一）國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力的退卻與增強(qiáng) ? 近現(xiàn)代以來，政府的經(jīng)濟(jì)職能在不斷地發(fā)展和變化，“國(guó)家干預(yù)主義”與“經(jīng)濟(jì)自由主義”成為西方資本主義國(guó)家對(duì)待市場(chǎng)與國(guó)家兩者關(guān)系的“兩極”。 ? 政府理財(cái)不考慮為社會(huì)提供公共品，強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政短期的收入支出平衡，以及追求短期的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，具有“短視性”。 ? 在經(jīng)營(yíng)實(shí)體、資金運(yùn)用方面的差異 ? 政策性銀行的實(shí)體是銀行，是金融機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)業(yè)務(wù)以貸款為主。 （二）政府金融與政策性金融 ? 政策性金融的主要載體是政策性銀行?！罢鹑凇蹦軌蚝w“財(cái)政信用”的職能作用，是在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下財(cái)政信用發(fā)展的必然要求，是財(cái)政信用發(fā)展的歸宿。 ? ? 廣義的政府金融，包含政策性金融、國(guó)有獨(dú)資或者國(guó)家控股的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的一切政府為主體的金融活動(dòng)； ? 狹義的政府金融，不包括政策性金融、商業(yè)性金融，僅指政府財(cái)政部門下屬的財(cái)政性投融資機(jī)構(gòu)或者專門成立的政府金融機(jī)構(gòu)等開展的金融活動(dòng)，是政府為著執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等特殊目的而面向市場(chǎng)的一種金融活動(dòng)。當(dāng)公債收入被用來作為彌補(bǔ)預(yù)算經(jīng)常性赤字或被無償使用時(shí)，它顯然就不屬于政府金融范疇。政府金融是由財(cái)政活動(dòng)引申出來的，是國(guó)家財(cái)政的重要補(bǔ)充，但是，與“財(cái)政性”相比，政府金融的“金融性”更為突出。 ? 幾乎世界上所有的國(guó)家和地區(qū)都有各種形式的政策性金融機(jī)構(gòu)，與商業(yè)性、合作性等性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)并存、互補(bǔ)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中弱質(zhì)、基礎(chǔ)性但又為社會(huì)不可或缺的產(chǎn)業(yè)提供金融服務(wù)，支持公共品、準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)。 （三）政府金融與政府理財(cái) ? 政府理財(cái) ? 所謂政府理財(cái)，就是指政府如何有效、合理地集財(cái)與用財(cái)，以維持政府各部門的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，履行政府的行政管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的財(cái)產(chǎn)管理及財(cái)務(wù)管理行為。 ? 政府金融的資金來源以發(fā)行公債等市場(chǎng)融資渠道為主，體現(xiàn)了“自愿性”原則，平等互利的政府與各經(jīng)濟(jì)主體的共同要求；政府金融的資金運(yùn)用以貸款、投資為主，體現(xiàn)了“有償性”原則，以還本付息或收回投資為條件支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為社會(huì)提供“混合品”。 ? 20世紀(jì) 60、 70年代，資本主義國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)“滯脹”危機(jī)，使得產(chǎn)生于 20世紀(jì) 30年代的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)得到較大發(fā)展。按照公共支出基本理論，公共支出按功能劃分可分為經(jīng)常性支出和資本性支出，政府用于經(jīng)常性事務(wù)管理的支出為經(jīng)常性支出，用于生產(chǎn)公共品、混合品的資本性投資支出則為資本性支出，稱“公共投資”。建立有限政府首先要做到政府職能應(yīng)合理定位，其次要保證政府行為不能越出其職能范圍。政府資本投資職能的資金來源主要是債務(wù)融資，債務(wù)融資更能滿足政府公共投融資的需要；而政府行政管理職能的財(cái)力源于稅收。這在地方政府尤盛，因而我國(guó)財(cái)政常被人稱為“吃飯財(cái)政”。 ? 市場(chǎng)化來源，是政府有關(guān)部門以政府信用為擔(dān)保，以還本付息為條件向國(guó)內(nèi)外借款，包括在金融市場(chǎng)發(fā)行政府債券、向銀行透支（借款）等。對(duì)政府金融的市場(chǎng)化來源而言，發(fā)行債券的利率及發(fā)行費(fèi)用構(gòu)成政府籌資的代價(jià)，向銀行借款（透支）則使政府隨貨幣發(fā)行過多、經(jīng)濟(jì)過熱、政府信譽(yù)受損的風(fēng)險(xiǎn)。 ? 政府公債融資與依靠增稅獲得收入二者在成本與效率方面確有很大區(qū)別。 ? 中央銀行購(gòu)買國(guó)債分為直接從財(cái)政機(jī)關(guān)認(rèn)購(gòu)和從公開市場(chǎng)買進(jìn)。 ? 1．直接效益與間接效益 ? 直接效益指政府金融資金市場(chǎng)化運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)效益，即收入減去成本后取得的利潤(rùn)。 ? 一般而言，近期效益偏重直接效益與主體效益，長(zhǎng)遠(yuǎn)效益則主要以間接效益與客體效益為衡量依據(jù)。 ? 對(duì)政府轉(zhuǎn)型的不利影響 ? 政府金融資金的運(yùn)用雖然糾正了“市場(chǎng)失靈”，體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，但國(guó)際經(jīng)