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10政府金融與地方政府融資平臺(tái)(已修改)

2025-03-01 11:39 本頁(yè)面
 

【正文】 第 10章 政府金融與地方政府融資平臺(tái) ? 第一節(jié) 政府金融概述 ? 第二節(jié) 政府金融的理論基礎(chǔ) ? 第三節(jié) 政府金融運(yùn)行的成本與效益分析 ? 第四節(jié) 政府金融的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn) ? 第五節(jié) 地方政府融資平臺(tái) 第一節(jié) 政府金融概述 ? 一、政府金融的界定 ? (一)政府金融的基本內(nèi)涵 ? 政府金融就是政府以自身信用為基礎(chǔ),運(yùn)用金融手段籌資、融資、投資的市場(chǎng)行為,是政府在市場(chǎng)中的“集財(cái)”與“用財(cái)”。 ? ? 廣義的政府金融,包含政策性金融、國(guó)有獨(dú)資或者國(guó)家控股的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的一切政府為主體的金融活動(dòng); ? 狹義的政府金融,不包括政策性金融、商業(yè)性金融,僅指政府財(cái)政部門下屬的財(cái)政性投融資機(jī)構(gòu)或者專門成立的政府金融機(jī)構(gòu)等開展的金融活動(dòng),是政府為著執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等特殊目的而面向市場(chǎng)的一種金融活動(dòng)。 ? “政府金融”介于政策性金融與商業(yè)性金融二者之間。 ? 國(guó)有商業(yè)銀行、國(guó)有證券公司、國(guó)有保險(xiǎn)公司、國(guó)有信托公司等所進(jìn)行的籌資、融資、投資行為,不屬本章所稱的“政府金融”。 ? 、財(cái)政信用、財(cái)政投融資 ? 政府金融的概念是在財(cái)政信用概念基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。 ? 財(cái)政信用的最重要形式是政府發(fā)行公債取得債務(wù)收入,而債務(wù)收入既可用作政府投融資方面,也可直接用來(lái)彌補(bǔ)預(yù)算赤字。當(dāng)公債收入被用來(lái)作為彌補(bǔ)預(yù)算經(jīng)常性赤字或被無(wú)償使用時(shí),它顯然就不屬于政府金融范疇。 ? “財(cái)政投融資”的提出,使財(cái)政信用的概念得到發(fā)展。“政府金融”的概念,與“財(cái)政投融資”的內(nèi)涵較為接近,但更為強(qiáng)調(diào)政府金融活動(dòng)的金融屬性?!罢鹑凇蹦軌蚝w“財(cái)政信用”的職能作用,是在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下財(cái)政信用發(fā)展的必然要求,是財(cái)政信用發(fā)展的歸宿。 ? ? 有償性是其區(qū)別于財(cái)政資金無(wú)償撥付的重要特征。政府金融資金使用的有償性要求收回本金并按照市場(chǎng)資金價(jià)格收取合理的報(bào)酬。一般來(lái)說(shuō),政府金融的資金使用多投向于基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),這些產(chǎn)業(yè)雖然資金回收期長(zhǎng),但投產(chǎn)后一般能夠較為穩(wěn)定地創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),具有一定的償還能力。 ? ? “金融性”。政府金融是由財(cái)政活動(dòng)引申出來(lái)的,是國(guó)家財(cái)政的重要補(bǔ)充,但是,與“財(cái)政性”相比,政府金融的“金融性”更為突出。從政府金融的資金來(lái)源看,主要不是財(cái)政資金,不具有國(guó)家預(yù)算的性質(zhì),不是國(guó)家預(yù)算的組成部分。從政府金融的資金運(yùn)用看,政府有關(guān)機(jī)構(gòu)(財(cái)政部門或其所屬的投融資部門)以有償形式,將資金以投資或融資(貸款)形式投放,不具有財(cái)政資金無(wú)償撥付使用的性質(zhì)。 (二)政府金融與政策性金融 ? 政策性金融的主要載體是政策性銀行。政策性銀行是政府的銀行,具有財(cái)政和金融的雙重職能。它一方面具有與一般銀行相同的信用中介職能,另一方面又具有與商業(yè)銀行不同的特殊職能。 ? 政策性金融屬于廣義的政府金融范疇,在我國(guó)是由三家政策性銀行貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革,在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi),直接或間接地從事政策性融資活動(dòng),充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的金融工具。 ? 在職能和資金來(lái)源方面的共性 ? 政府金融與政策性銀行,在為社會(huì)提供公共品、準(zhǔn)公共品方面,在糾正“市場(chǎng)失靈”方面都具有類似的職能。 ? 幾乎世界上所有的國(guó)家和地區(qū)都有各種形式的政策性金融機(jī)構(gòu),與商業(yè)性、合作性等性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)并存、互補(bǔ),為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中弱質(zhì)、基礎(chǔ)性但又為社會(huì)不可或缺的產(chǎn)業(yè)提供金融服務(wù),支持公共品、準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)。 ? 政府金融,亦主要為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)提供金融服務(wù)。 ? 資金來(lái)源方面,往往都是通過(guò)發(fā)行債券籌集資金,由財(cái)政提供部分資金。 ? 在經(jīng)營(yíng)實(shí)體、資金運(yùn)用方面的差異 ? 政策性銀行的實(shí)體是銀行,是金融機(jī)構(gòu),資產(chǎn)業(yè)務(wù)以貸款為主。 ? 政府金融的經(jīng)營(yíng)實(shí)體往往是公司,資產(chǎn)業(yè)務(wù)以投資為主。 ? 政策性金融強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)要從執(zhí)行國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)公眾利益出發(fā),按照政府的意圖從事信貸活動(dòng),資金運(yùn)用期限可長(zhǎng)可短,資金運(yùn)用的目標(biāo)強(qiáng)調(diào)保本微利。 ? 政府金融雖然也注重對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策與發(fā)展規(guī)劃的支持配合,但由于政府金融在籌資、用資等環(huán)節(jié)采取市場(chǎng)交易原則,政府金融的資金運(yùn)用應(yīng)該在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策許可的范圍內(nèi)講求效率、效益與信用。相比而言,期限更長(zhǎng),回報(bào)要求更高。 (三)政府金融與政府理財(cái) ? 政府理財(cái) ? 所謂政府理財(cái),就是指政府如何有效、合理地集財(cái)與用財(cái),以維持政府各部門的日常運(yùn)轉(zhuǎn),履行政府的行政管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能,實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的財(cái)產(chǎn)管理及財(cái)務(wù)管理行為。 ? 從廣義的角度看,政府的科學(xué)理財(cái)會(huì)節(jié)省社會(huì)資源,提高社會(huì)福利,促進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展及人民生活水平的提高; ? 從技術(shù)的角度看,政府理財(cái)是遵循開源節(jié)流的原則,增加政府收入,節(jié)省政府支出,用最合理的方式來(lái)達(dá)到一個(gè)國(guó)家(地區(qū))所希望達(dá)到的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。 ? 二者的差異 ? 二者的目標(biāo)不同。 ? 政府理財(cái)不考慮為社會(huì)提供公共品,強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政短期的收入支出平衡,以及追求短期的經(jīng)濟(jì)回報(bào),具有“短視性”。 ? 政府金融強(qiáng)調(diào)為社會(huì)提供公共品、準(zhǔn)公共品,不單純追求眼前利益,而是綜合考慮社會(huì)效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。 ? 二者的運(yùn)作方式不同。 ? 政府理財(cái)強(qiáng)調(diào)抓好財(cái)源建設(shè),要求加強(qiáng)預(yù)算管理。政府財(cái)政收入管理,以稅收為主,體現(xiàn)了“強(qiáng)制性”原則,依法治稅是保證財(cái)稅收入的重要手段;政府財(cái)政支出管理,以財(cái)政撥款為主,體現(xiàn)了“無(wú)償性”原則,無(wú)償撥付的財(cái)政資金為社會(huì)提供公共管理、社會(huì)秩序、國(guó)防建設(shè)等公共產(chǎn)品。 ? 政府金融的資金來(lái)源以發(fā)行公債等市場(chǎng)融資渠道為主,體現(xiàn)了“自愿性”原則,平等互利的政府與各經(jīng)濟(jì)主體的共同要求;政府金融的資金運(yùn)用以貸款、投資為主,體現(xiàn)了“有償性”原則,以還本付息或收回投資為條件支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為社會(huì)提供“混合品”。 ? 二者的聯(lián)系 ? 政府理財(cái)既包括財(cái)產(chǎn)管理,也包括財(cái)務(wù)管理;既為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo),也考慮社會(huì)發(fā)展需要;既滿足近斯財(cái)政開支的安排,也服務(wù)于長(zhǎng)期財(cái)源建設(shè)的要求。 ? 政府金融往往以市場(chǎng)化手段配合政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,從這個(gè)意義上講,政府金融是廣義政府理財(cái)?shù)挠袡C(jī)組成部分。 二、政府金融的職能定位 ? (一)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷 ? (二)調(diào)控經(jīng)濟(jì)失衡 ? (三)發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì) 第二節(jié) 政府金融的理論基礎(chǔ) ? 一、新國(guó)家干預(yù)主義與公共投資理論 ? (一)國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力的退卻與增強(qiáng) ? 近現(xiàn)代以來(lái),政府的經(jīng)濟(jì)職能在不斷地發(fā)展和變化,“國(guó)家干預(yù)主義”與“經(jīng)濟(jì)自由主義”成為西方資本主義國(guó)家對(duì)待市場(chǎng)與國(guó)家兩者關(guān)系的“兩極”。 ? 15世紀(jì)~ 18世紀(jì)是原始國(guó)家干預(yù)主義占上風(fēng)的時(shí)期,以英國(guó)重商主義為代表,有力地推動(dòng)了早期資本主義生產(chǎn)的發(fā)展。 ? 17世紀(jì)~ 20世紀(jì) 20年代,以亞當(dāng) 斯密、馬歇爾為代表的古典和新古典經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說(shuō)占有主導(dǎo)地位的時(shí)期,強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中國(guó)家權(quán)力退卻。 ? 20世紀(jì) 20~ 30年代,自由放任的經(jīng)濟(jì)政策已使整個(gè)資本主義世界陷入深刻的政治、經(jīng)濟(jì)危機(jī),以凱恩斯蕭條經(jīng)濟(jì)學(xué)為代表的需求管理與國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論,完成了經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)史上的“革命”,催生了凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義。 ? 20世紀(jì) 60、 70年代,資本主義國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)“滯脹”危機(jī),使得產(chǎn)生于 20世紀(jì) 30年代的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)得到較大發(fā)展。這一時(shí)期國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)減少。 ? 20世紀(jì) 80年代末西方國(guó)家的高失業(yè)率、高財(cái)政赤字及經(jīng)濟(jì)衰退,使新一輪國(guó)家干預(yù)主義東山再起。 (二)新國(guó)家干預(yù)主義與“投資”作用的強(qiáng)調(diào) ? “國(guó)家干預(yù)主義”的重要標(biāo)志是新凱恩斯主義及其國(guó)家干預(yù)政策再度成為美國(guó)克林頓政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)。 ? 克林頓政府認(rèn)為,美國(guó)面臨的“高財(cái)政赤字、高債務(wù)、高利率”的“三高”問(wèn)題及經(jīng)濟(jì)衰退,癥結(jié)在于投資赤字(儲(chǔ)蓄不足)和預(yù)算赤字長(zhǎng)期被忽視,因此要振興經(jīng)濟(jì)必須把政策重點(diǎn)從長(zhǎng)期以來(lái)強(qiáng)調(diào)消費(fèi)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)投資。 ? 為此,克林頓的“經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃”包括兩上部分: ? 一是增加政府用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資及教育、醫(yī)療等方面的支出,并運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)私人企業(yè)擴(kuò)大投資,以刺激短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并增加就業(yè); ? 二是增加政府在高科技產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的投資,并削減聯(lián)邦財(cái)政赤字,為美國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。 (三)公共投資理論的發(fā)展與認(rèn)同 ? 新國(guó)家干預(yù)主義強(qiáng)調(diào)了“公共投資”對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性。公共投資是政府介入和干預(yù)經(jīng)濟(jì)、糾正“市場(chǎng)失靈”的重要手段。按照公共支出基本理論,公共支出按功能劃分可分為經(jīng)常性支出和資本性支出,政府用于經(jīng)常性事務(wù)管理的支出為經(jīng)常性支出,用于生產(chǎn)公共品、混合品的資本性投資支出則為資本性支出,稱“公共投資”。 ? 公共投資理論最早可追溯到亞當(dāng) 斯密,不過(guò)他將政府投資限定在防衛(wèi)、司法、公共工程這三個(gè)純公共領(lǐng)域。 ? 凱恩斯的公共投資理論則從“有效需求不足”出發(fā),將公共投資的范圍擴(kuò)大到有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè),并且指出市場(chǎng)本身無(wú)法達(dá)到充分就業(yè)所要求的投資水平,政府必須進(jìn)行直接投資以彌補(bǔ)私人投資的不足。 ? 我國(guó)學(xué)者也認(rèn)為:公共投資的范圍與經(jīng)濟(jì)體制特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。 ? 公共投資理論已成為很多發(fā)展中國(guó)家的重要指導(dǎo)思想,成為“新國(guó)家干預(yù)論”的重要組成部分。 二、政府金融建立在政府資本職能的基礎(chǔ)上 ? (一)政府的兩種職能 ? 政府職能的演變,總體而言是朝逐
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