【正文】 第 10章 政府金融與地方政府融資平臺 ? 第一節(jié) 政府金融概述 ? 第二節(jié) 政府金融的理論基礎 ? 第三節(jié) 政府金融運行的成本與效益分析 ? 第四節(jié) 政府金融的規(guī)模與風險 ? 第五節(jié) 地方政府融資平臺 第一節(jié) 政府金融概述 ? 一、政府金融的界定 ? （一）政府金融的基本內涵 ? 政府金融就是政府以自身信用為基礎，運用金融手段籌資、融資、投資的市場行為，是政府在市場中的“集財”與“用財”。 ? ? 廣義的政府金融，包含政策性金融、國有獨資或者國家控股的商業(yè)性金融機構在內的一切政府為主體的金融活動； ? 狹義的政府金融，不包括政策性金融、商業(yè)性金融，僅指政府財政部門下屬的財政性投融資機構或者專門成立的政府金融機構等開展的金融活動，是政府為著執(zhí)行產業(yè)政策與經濟發(fā)展目標等特殊目的而面向市場的一種金融活動。 ? “政府金融”介于政策性金融與商業(yè)性金融二者之間。 ? 國有商業(yè)銀行、國有證券公司、國有保險公司、國有信托公司等所進行的籌資、融資、投資行為，不屬本章所稱的“政府金融”。 ? 、財政信用、財政投融資 ? 政府金融的概念是在財政信用概念基礎上發(fā)展起來的。 ? 財政信用的最重要形式是政府發(fā)行公債取得債務收入，而債務收入既可用作政府投融資方面，也可直接用來彌補預算赤字。當公債收入被用來作為彌補預算經常性赤字或被無償使用時，它顯然就不屬于政府金融范疇。 ? “財政投融資”的提出，使財政信用的概念得到發(fā)展?！罢鹑凇钡母拍?，與“財政投融資”的內涵較為接近，但更為強調政府金融活動的金融屬性。“政府金融”能夠涵蓋“財政信用”的職能作用，是在新的經濟形勢下財政信用發(fā)展的必然要求，是財政信用發(fā)展的歸宿。 ? ? 有償性是其區(qū)別于財政資金無償撥付的重要特征。政府金融資金使用的有償性要求收回本金并按照市場資金價格收取合理的報酬。一般來說，政府金融的資金使用多投向于基礎性產業(yè)，這些產業(yè)雖然資金回收期長，但投產后一般能夠較為穩(wěn)定地創(chuàng)造一定的經濟效應，具有一定的償還能力。 ? ? “金融性”。政府金融是由財政活動引申出來的，是國家財政的重要補充，但是，與“財政性”相比，政府金融的“金融性”更為突出。從政府金融的資金來源看，主要不是財政資金，不具有國家預算的性質，不是國家預算的組成部分。從政府金融的資金運用看，政府有關機構（財政部門或其所屬的投融資部門）以有償形式，將資金以投資或融資（貸款）形式投放，不具有財政資金無償撥付使用的性質。 （二）政府金融與政策性金融 ? 政策性金融的主要載體是政策性銀行。政策性銀行是政府的銀行，具有財政和金融的雙重職能。它一方面具有與一般銀行相同的信用中介職能，另一方面又具有與商業(yè)銀行不同的特殊職能。 ? 政策性金融屬于廣義的政府金融范疇，在我國是由三家政策性銀行貫徹、配合政府社會經濟改革，在特定的業(yè)務領域內，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發(fā)展經濟、促進社會進步的金融工具。 ? 在職能和資金來源方面的共性 ? 政府金融與政策性銀行，在為社會提供公共品、準公共品方面，在糾正“市場失靈”方面都具有類似的職能。 ? 幾乎世界上所有的國家和地區(qū)都有各種形式的政策性金融機構，與商業(yè)性、合作性等性質的金融機構并存、互補，為社會經濟發(fā)展中弱質、基礎性但又為社會不可或缺的產業(yè)提供金融服務，支持公共品、準公共品的生產。 ? 政府金融，亦主要為國民經濟發(fā)展中的基礎性產業(yè)提供金融服務。 ? 資金來源方面，往往都是通過發(fā)行債券籌集資金，由財政提供部分資金。 ? 在經營實體、資金運用方面的差異 ? 政策性銀行的實體是銀行，是金融機構，資產業(yè)務以貸款為主。 ? 政府金融的經營實體往往是公司，資產業(yè)務以投資為主。 ? 政策性金融強調經營要從執(zhí)行國家宏觀經濟政策和社會公眾利益出發(fā)，按照政府的意圖從事信貸活動，資金運用期限可長可短，資金運用的目標強調保本微利。 ? 政府金融雖然也注重對國家經濟政策與發(fā)展規(guī)劃的支持配合，但由于政府金融在籌資、用資等環(huán)節(jié)采取市場交易原則，政府金融的資金運用應該在國家經濟政策許可的范圍內講求效率、效益與信用。相比而言，期限更長，回報要求更高。 （三）政府金融與政府理財 ? 政府理財 ? 所謂政府理財，就是指政府如何有效、合理地集財與用財，以維持政府各部門的日常運轉，履行政府的行政管理及社會經濟發(fā)展職能，實現(xiàn)政府的各項社會、經濟目標的財產管理及財務管理行為。 ? 從廣義的角度看，政府的科學理財會節(jié)省社會資源，提高社會福利，促進社會政治、經濟、文化的發(fā)展及人民生活水平的提高； ? 從技術的角度看，政府理財是遵循開源節(jié)流的原則，增加政府收入，節(jié)省政府支出，用最合理的方式來達到一個國家（地區(qū)）所希望達到的經濟目標。 ? 二者的差異 ? 二者的目標不同。 ? 政府理財不考慮為社會提供公共品，強調政府財政短期的收入支出平衡，以及追求短期的經濟回報，具有“短視性”。 ? 政府金融強調為社會提供公共品、準公共品，不單純追求眼前利益，而是綜合考慮社會效益與長遠利益。 ? 二者的運作方式不同。 ? 政府理財強調抓好財源建設，要求加強預算管理。政府財政收入管理，以稅收為主，體現(xiàn)了“強制性”原則，依法治稅是保證財稅收入的重要手段；政府財政支出管理，以財政撥款為主，體現(xiàn)了“無償性”原則，無償撥付的財政資金為社會提供公共管理、社會秩序、國防建設等公共產品。 ? 政府金融的資金來源以發(fā)行公債等市場融資渠道為主，體現(xiàn)了“自愿性”原則，平等互利的政府與各經濟主體的共同要求；政府金融的資金運用以貸款、投資為主，體現(xiàn)了“有償性”原則，以還本付息或收回投資為條件支持基礎產業(yè)的發(fā)展，為社會提供“混合品”。 ? 二者的聯(lián)系 ? 政府理財既包括財產管理，也包括財務管理；既為了實現(xiàn)社會經濟目標，也考慮社會發(fā)展需要；既滿足近斯財政開支的安排，也服務于長期財源建設的要求。 ? 政府金融往往以市場化手段配合政府經濟發(fā)展政策，從這個意義上講，政府金融是廣義政府理財?shù)挠袡C組成部分。 二、政府金融的職能定位 ? （一）彌補市場缺陷 ? （二）調控經濟失衡 ? （三）發(fā)展國有經濟 第二節(jié) 政府金融的理論基礎 ? 一、新國家干預主義與公共投資理論 ? （一）國家經濟權力的退卻與增強 ? 近現(xiàn)代以來，政府的經濟職能在不斷地發(fā)展和變化，“國家干預主義”與“經濟自由主義”成為西方資本主義國家對待市場與國家兩者關系的“兩極”。 ? 15世紀～ 18世紀是原始國家干預主義占上風的時期，以英國重商主義為代表，有力地推動了早期資本主義生產的發(fā)展。 ? 17世紀～ 20世紀 20年代，以亞當 斯密、馬歇爾為代表的古典和新古典經濟自由主義學說占有主導地位的時期，強調在經濟運行中國家權力退卻。 ? 20世紀 20～ 30年代，自由放任的經濟政策已使整個資本主義世界陷入深刻的政治、經濟危機，以凱恩斯蕭條經濟學為代表的需求管理與國家干預經濟理論，完成了經濟學說史上的“革命”，催生了凱恩斯國家干預主義。 ? 20世紀 60、 70年代，資本主義國家面臨經濟“滯脹”危機，使得產生于 20世紀 30年代的新自由主義經濟學得到較大發(fā)展。這一時期國家干預經濟減少。 ? 20世紀 80年代末西方國家的高失業(yè)率、高財政赤字及經濟衰退，使新一輪國家干預主義東山再起。 （二）新國家干預主義與“投資”作用的強調 ? “國家干預主義”的重要標志是新凱恩斯主義及其國家干預政策再度成為美國克林頓政府經濟學的基礎。 ? 克林頓政府認為，美國面臨的“高財政赤字、高債務、高利率”的“三高”問題及經濟衰退，癥結在于投資赤字（儲蓄不足）和預算赤字長期被忽視，因此要振興經濟必須把政策重點從長期以來強調消費轉向強調投資。 ? 為此，克林頓的“經濟振興計劃”包括兩上部分： ? 一是增加政府用于基礎設施項目的投資及教育、醫(yī)療等方面的支出，并運用稅收優(yōu)惠政策鼓勵私人企業(yè)擴大投資，以刺激短期經濟增長并增加就業(yè)； ? 二是增加政府在高科技產業(yè)等領域的投資，并削減聯(lián)邦財政赤字，為美國經濟長期穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。 （三）公共投資理論的發(fā)展與認同 ? 新國家干預主義強調了“公共投資”對于經濟增長的重要性。公共投資是政府介入和干預經濟、糾正“市場失靈”的重要手段。按照公共支出基本理論，公共支出按功能劃分可分為經常性支出和資本性支出，政府用于經常性事務管理的支出為經常性支出，用于生產公共品、混合品的資本性投資支出則為資本性支出，稱“公共投資”。 ? 公共投資理論最早可追溯到亞當 斯密，不過他將政府投資限定在防衛(wèi)、司法、公共工程這三個純公共領域。 ? 凱恩斯的公共投資理論則從“有效需求不足”出發(fā)，將公共投資的范圍擴大到有關國民經濟全局的基礎設施和重點產業(yè)，并且指出市場本身無法達到充分就業(yè)所要求的投資水平，政府必須進行直接投資以彌補私人投資的不足。 ? 我國學者也認為：公共投資的范圍與經濟體制特別是經濟發(fā)展水平密切相關。 ? 公共投資理論已成為很多發(fā)展中國家的重要指導思想，成為“新國家干預論”的重要組成部分。 二、政府金融建立在政府資本職能的基礎上 ? （一）政府的兩種職能 ? 政府職能的演變，總體而言是朝逐