【正文】 第 10章 政府金融與地方政府融資平臺(tái) ? 第一節(jié) 政府金融概述 ? 第二節(jié) 政府金融的理論基礎(chǔ) ? 第三節(jié) 政府金融運(yùn)行的成本與效益分析 ? 第四節(jié) 政府金融的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn) ? 第五節(jié) 地方政府融資平臺(tái) 第一節(jié) 政府金融概述 ? 一、政府金融的界定 ? （一）政府金融的基本內(nèi)涵 ? 政府金融就是政府以自身信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用金融手段籌資、融資、投資的市場(chǎng)行為，是政府在市場(chǎng)中的“集財(cái)”與“用財(cái)”。 ? ? 廣義的政府金融，包含政策性金融、國(guó)有獨(dú)資或者國(guó)家控股的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的一切政府為主體的金融活動(dòng)； ? 狹義的政府金融，不包括政策性金融、商業(yè)性金融，僅指政府財(cái)政部門(mén)下屬的財(cái)政性投融資機(jī)構(gòu)或者專門(mén)成立的政府金融機(jī)構(gòu)等開(kāi)展的金融活動(dòng)，是政府為著執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等特殊目的而面向市場(chǎng)的一種金融活動(dòng)。 ? “政府金融”介于政策性金融與商業(yè)性金融二者之間。 ? 國(guó)有商業(yè)銀行、國(guó)有證券公司、國(guó)有保險(xiǎn)公司、國(guó)有信托公司等所進(jìn)行的籌資、融資、投資行為，不屬本章所稱的“政府金融”。 ? 、財(cái)政信用、財(cái)政投融資 ? 政府金融的概念是在財(cái)政信用概念基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。 ? 財(cái)政信用的最重要形式是政府發(fā)行公債取得債務(wù)收入，而債務(wù)收入既可用作政府投融資方面，也可直接用來(lái)彌補(bǔ)預(yù)算赤字。當(dāng)公債收入被用來(lái)作為彌補(bǔ)預(yù)算經(jīng)常性赤字或被無(wú)償使用時(shí)，它顯然就不屬于政府金融范疇。 ? “財(cái)政投融資”的提出，使財(cái)政信用的概念得到發(fā)展?！罢鹑凇钡母拍?，與“財(cái)政投融資”的內(nèi)涵較為接近，但更為強(qiáng)調(diào)政府金融活動(dòng)的金融屬性?！罢鹑凇蹦軌蚝w“財(cái)政信用”的職能作用，是在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下財(cái)政信用發(fā)展的必然要求，是財(cái)政信用發(fā)展的歸宿。 ? ? 有償性是其區(qū)別于財(cái)政資金無(wú)償撥付的重要特征。政府金融資金使用的有償性要求收回本金并按照市場(chǎng)資金價(jià)格收取合理的報(bào)酬。一般來(lái)說(shuō)，政府金融的資金使用多投向于基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)雖然資金回收期長(zhǎng)，但投產(chǎn)后一般能夠較為穩(wěn)定地創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，具有一定的償還能力。 ? ? “金融性”。政府金融是由財(cái)政活動(dòng)引申出來(lái)的，是國(guó)家財(cái)政的重要補(bǔ)充，但是，與“財(cái)政性”相比，政府金融的“金融性”更為突出。從政府金融的資金來(lái)源看，主要不是財(cái)政資金，不具有國(guó)家預(yù)算的性質(zhì)，不是國(guó)家預(yù)算的組成部分。從政府金融的資金運(yùn)用看，政府有關(guān)機(jī)構(gòu)（財(cái)政部門(mén)或其所屬的投融資部門(mén)）以有償形式，將資金以投資或融資（貸款）形式投放，不具有財(cái)政資金無(wú)償撥付使用的性質(zhì)。 （二）政府金融與政策性金融 ? 政策性金融的主要載體是政策性銀行。政策性銀行是政府的銀行，具有財(cái)政和金融的雙重職能。它一方面具有與一般銀行相同的信用中介職能，另一方面又具有與商業(yè)銀行不同的特殊職能。 ? 政策性金融屬于廣義的政府金融范疇，在我國(guó)是由三家政策性銀行貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的金融工具。 ? 在職能和資金來(lái)源方面的共性 ? 政府金融與政策性銀行，在為社會(huì)提供公共品、準(zhǔn)公共品方面，在糾正“市場(chǎng)失靈”方面都具有類似的職能。 ? 幾乎世界上所有的國(guó)家和地區(qū)都有各種形式的政策性金融機(jī)構(gòu)，與商業(yè)性、合作性等性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)并存、互補(bǔ)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中弱質(zhì)、基礎(chǔ)性但又為社會(huì)不可或缺的產(chǎn)業(yè)提供金融服務(wù)，支持公共品、準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)。 ? 政府金融，亦主要為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)提供金融服務(wù)。 ? 資金來(lái)源方面，往往都是通過(guò)發(fā)行債券籌集資金，由財(cái)政提供部分資金。 ? 在經(jīng)營(yíng)實(shí)體、資金運(yùn)用方面的差異 ? 政策性銀行的實(shí)體是銀行，是金融機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)業(yè)務(wù)以貸款為主。 ? 政府金融的經(jīng)營(yíng)實(shí)體往往是公司，資產(chǎn)業(yè)務(wù)以投資為主。 ? 政策性金融強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)要從執(zhí)行國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)公眾利益出發(fā)，按照政府的意圖從事信貸活動(dòng)，資金運(yùn)用期限可長(zhǎng)可短，資金運(yùn)用的目標(biāo)強(qiáng)調(diào)保本微利。 ? 政府金融雖然也注重對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策與發(fā)展規(guī)劃的支持配合，但由于政府金融在籌資、用資等環(huán)節(jié)采取市場(chǎng)交易原則，政府金融的資金運(yùn)用應(yīng)該在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策許可的范圍內(nèi)講求效率、效益與信用。相比而言，期限更長(zhǎng)，回報(bào)要求更高。 （三）政府金融與政府理財(cái) ? 政府理財(cái) ? 所謂政府理財(cái)，就是指政府如何有效、合理地集財(cái)與用財(cái)，以維持政府各部門(mén)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，履行政府的行政管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的財(cái)產(chǎn)管理及財(cái)務(wù)管理行為。 ? 從廣義的角度看，政府的科學(xué)理財(cái)會(huì)節(jié)省社會(huì)資源，提高社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展及人民生活水平的提高； ? 從技術(shù)的角度看，政府理財(cái)是遵循開(kāi)源節(jié)流的原則，增加政府收入，節(jié)省政府支出，用最合理的方式來(lái)達(dá)到一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）所希望達(dá)到的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。 ? 二者的差異 ? 二者的目標(biāo)不同。 ? 政府理財(cái)不考慮為社會(huì)提供公共品，強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政短期的收入支出平衡，以及追求短期的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，具有“短視性”。 ? 政府金融強(qiáng)調(diào)為社會(huì)提供公共品、準(zhǔn)公共品，不單純追求眼前利益，而是綜合考慮社會(huì)效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。 ? 二者的運(yùn)作方式不同。 ? 政府理財(cái)強(qiáng)調(diào)抓好財(cái)源建設(shè)，要求加強(qiáng)預(yù)算管理。政府財(cái)政收入管理，以稅收為主，體現(xiàn)了“強(qiáng)制性”原則，依法治稅是保證財(cái)稅收入的重要手段；政府財(cái)政支出管理，以財(cái)政撥款為主，體現(xiàn)了“無(wú)償性”原則，無(wú)償撥付的財(cái)政資金為社會(huì)提供公共管理、社會(huì)秩序、國(guó)防建設(shè)等公共產(chǎn)品。 ? 政府金融的資金來(lái)源以發(fā)行公債等市場(chǎng)融資渠道為主，體現(xiàn)了“自愿性”原則，平等互利的政府與各經(jīng)濟(jì)主體的共同要求；政府金融的資金運(yùn)用以貸款、投資為主，體現(xiàn)了“有償性”原則，以還本付息或收回投資為條件支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為社會(huì)提供“混合品”。 ? 二者的聯(lián)系 ? 政府理財(cái)既包括財(cái)產(chǎn)管理，也包括財(cái)務(wù)管理；既為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，也考慮社會(huì)發(fā)展需要；既滿足近斯財(cái)政開(kāi)支的安排，也服務(wù)于長(zhǎng)期財(cái)源建設(shè)的要求。 ? 政府金融往往以市場(chǎng)化手段配合政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，從這個(gè)意義上講，政府金融是廣義政府理財(cái)?shù)挠袡C(jī)組成部分。 二、政府金融的職能定位 ? （一）彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷 ? （二）調(diào)控經(jīng)濟(jì)失衡 ? （三）發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì) 第二節(jié) 政府金融的理論基礎(chǔ) ? 一、新國(guó)家干預(yù)主義與公共投資理論 ? （一）國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力的退卻與增強(qiáng) ? 近現(xiàn)代以來(lái)，政府的經(jīng)濟(jì)職能在不斷地發(fā)展和變化，“國(guó)家干預(yù)主義”與“經(jīng)濟(jì)自由主義”成為西方資本主義國(guó)家對(duì)待市場(chǎng)與國(guó)家兩者關(guān)系的“兩極”。 ? 15世紀(jì)～ 18世紀(jì)是原始國(guó)家干預(yù)主義占上風(fēng)的時(shí)期，以英國(guó)重商主義為代表，有力地推動(dòng)了早期資本主義生產(chǎn)的發(fā)展。 ? 17世紀(jì)～ 20世紀(jì) 20年代，以亞當(dāng) 斯密、馬歇爾為代表的古典和新古典經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說(shuō)占有主導(dǎo)地位的時(shí)期，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中國(guó)家權(quán)力退卻。 ? 20世紀(jì) 20～ 30年代，自由放任的經(jīng)濟(jì)政策已使整個(gè)資本主義世界陷入深刻的政治、經(jīng)濟(jì)危機(jī)，以凱恩斯蕭條經(jīng)濟(jì)學(xué)為代表的需求管理與國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論，完成了經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)史上的“革命”，催生了凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義。 ? 20世紀(jì) 60、 70年代，資本主義國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)“滯脹”危機(jī)，使得產(chǎn)生于 20世紀(jì) 30年代的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)得到較大發(fā)展。這一時(shí)期國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)減少。 ? 20世紀(jì) 80年代末西方國(guó)家的高失業(yè)率、高財(cái)政赤字及經(jīng)濟(jì)衰退，使新一輪國(guó)家干預(yù)主義東山再起。 （二）新國(guó)家干預(yù)主義與“投資”作用的強(qiáng)調(diào) ? “國(guó)家干預(yù)主義”的重要標(biāo)志是新凱恩斯主義及其國(guó)家干預(yù)政策再度成為美國(guó)克林頓政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)。 ? 克林頓政府認(rèn)為，美國(guó)面臨的“高財(cái)政赤字、高債務(wù)、高利率”的“三高”問(wèn)題及經(jīng)濟(jì)衰退，癥結(jié)在于投資赤字（儲(chǔ)蓄不足）和預(yù)算赤字長(zhǎng)期被忽視，因此要振興經(jīng)濟(jì)必須把政策重點(diǎn)從長(zhǎng)期以來(lái)強(qiáng)調(diào)消費(fèi)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)投資。 ? 為此，克林頓的“經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃”包括兩上部分： ? 一是增加政府用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資及教育、醫(yī)療等方面的支出，并運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)私人企業(yè)擴(kuò)大投資，以刺激短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并增加就業(yè)； ? 二是增加政府在高科技產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的投資，并削減聯(lián)邦財(cái)政赤字，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。 （三）公共投資理論的發(fā)展與認(rèn)同 ? 新國(guó)家干預(yù)主義強(qiáng)調(diào)了“公共投資”對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性。公共投資是政府介入和干預(yù)經(jīng)濟(jì)、糾正“市場(chǎng)失靈”的重要手段。按照公共支出基本理論，公共支出按功能劃分可分為經(jīng)常性支出和資本性支出，政府用于經(jīng)常性事務(wù)管理的支出為經(jīng)常性支出，用于生產(chǎn)公共品、混合品的資本性投資支出則為資本性支出，稱“公共投資”。 ? 公共投資理論最早可追溯到亞當(dāng) 斯密，不過(guò)他將政府投資限定在防衛(wèi)、司法、公共工程這三個(gè)純公共領(lǐng)域。 ? 凱恩斯的公共投資理論則從“有效需求不足”出發(fā)，將公共投資的范圍擴(kuò)大到有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，并且指出市場(chǎng)本身無(wú)法達(dá)到充分就業(yè)所要求的投資水平，政府必須進(jìn)行直接投資以彌補(bǔ)私人投資的不足。 ? 我國(guó)學(xué)者也認(rèn)為：公共投資的范圍與經(jīng)濟(jì)體制特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。 ? 公共投資理論已成為很多發(fā)展中國(guó)家的重要指導(dǎo)思想，成為“新國(guó)家干預(yù)論”的重要組成部分。 二、政府金融建立在政府資本職能的基礎(chǔ)上 ? （一）政府的兩種職能 ? 政府職能的演變，總體而言是朝逐