【正文】 （四）規(guī)范地方政府融資平臺(tái)與提高和控制地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)能力 ? 一是要建立一套行之有效的債務(wù)負(fù)擔(dān)管理機(jī)制。 ? 二是歐元區(qū)呈現(xiàn)典型的“不均衡”經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，成員國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況差異明顯。 ? 大部分銀行撥備覆蓋率都在 150%以上，有的甚至達(dá)到 300%以上。這些問(wèn)題將進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，不利于優(yōu)化投資和消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的比例關(guān)系。 2023年某市可支配財(cái)政收入為 ，但 2023年該市確定了 110個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資高達(dá) 466億元。 ? 一些地方政府單純重視地方融資平臺(tái)的融資功能，忽略了融資平臺(tái)還承擔(dān)經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任，以能拿到銀行貸款為主要目的。 ? ? 銀行貸款 ? 企業(yè)債券 ? 中期票據(jù) ? 政府特定項(xiàng)目信托理財(cái)產(chǎn)品等 ? 其中銀行貸款是平臺(tái)公司最主要的融資方式，占籌資總額的 80%左右。地方政府進(jìn)一步集中資源，繼續(xù)強(qiáng)化國(guó)資公司、城投公司、開(kāi)發(fā)投資公司等融資平臺(tái)的功能，做大其資本金規(guī)模，將部分財(cái)政資金、劃撥土地、國(guó)有股權(quán)乃至學(xué)校、公用地塊等都納入融資平臺(tái)的資本金之中。 ? ? （ 1）強(qiáng)化政府監(jiān)督管理 ? （ 2）樹(shù)立政府資本信用 ? （ 3）允許政府信用破產(chǎn) 第五節(jié) 我國(guó)地方政府融資平臺(tái) ? 一、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展和現(xiàn)狀 ? （一）概念 ? 地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。由于政府金融很容易上升為國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，因此政府金融風(fēng)險(xiǎn)管理也需要國(guó)家介入。政府金融的資金運(yùn)用不論貸款還是投資，期限普遍較長(zhǎng)，可長(zhǎng)達(dá) 20~30年；而資金來(lái)源的期限相對(duì)較短，如發(fā)行債券一般平均期限為 5年。其影響主要體現(xiàn)在制度建設(shè)上，即政府貸款、政府投資及政府采購(gòu)的運(yùn)行中，我國(guó)一些非市場(chǎng)化的做法逐步得到糾正，市場(chǎng)缺損、制度缺損將逐漸消失，市場(chǎng)機(jī)制因而得以健全與完善。 二、政府金融資金市場(chǎng)化運(yùn)用的效益分析 ? （一）政府金融資金運(yùn)用效益的內(nèi)涵 ? 政府金融資金運(yùn)用效益，是政府金融部門(mén)在資金市場(chǎng)化運(yùn)用過(guò)程中獲得的直接收益與間接回報(bào)，是資金運(yùn)用產(chǎn)生的積極后果。這是因?yàn)?，稅收收入作為資金來(lái)源雖然直接成本與主體成本較低，但社會(huì)卻要承擔(dān)較高的間接成本與客體成本。 第三節(jié) 政府金融運(yùn)作的成本與效益分析 ? 一、政府金融資金來(lái)源的成本分析 ? 政府金融的資金來(lái)源，原則上可以分為市場(chǎng)化來(lái)源與政策性來(lái)源。二者都需要一定的財(cái)力支持，但“來(lái)源”與“運(yùn)用”各不相同。公共投資是政府介入和干預(yù)經(jīng)濟(jì)、糾正“市場(chǎng)失靈”的重要手段。政府財(cái)政收入管理，以稅收為主，體現(xiàn)了“強(qiáng)制性”原則，依法治稅是保證財(cái)稅收入的重要手段；政府財(cái)政支出管理，以財(cái)政撥款為主，體現(xiàn)了“無(wú)償性”原則，無(wú)償撥付的財(cái)政資金為社會(huì)提供公共管理、社會(huì)秩序、國(guó)防建設(shè)等公共產(chǎn)品。 ? 在職能和資金來(lái)源方面的共性 ? 政府金融與政策性銀行，在為社會(huì)提供公共品、準(zhǔn)公共品方面，在糾正“市場(chǎng)失靈”方面都具有類似的職能。 ? 財(cái)政信用的最重要形式是政府發(fā)行公債取得債務(wù)收入，而債務(wù)收入既可用作政府投融資方面，也可直接用來(lái)彌補(bǔ)預(yù)算赤字。 ? ? 有償性是其區(qū)別于財(cái)政資金無(wú)償撥付的重要特征。 ? 政府金融的經(jīng)營(yíng)實(shí)體往往是公司，資產(chǎn)業(yè)務(wù)以投資為主。 ? 15世紀(jì)～ 18世紀(jì)是原始國(guó)家干預(yù)主義占上風(fēng)的時(shí)期，以英國(guó)重商主義為代表，有力地推動(dòng)了早期資本主義生產(chǎn)的發(fā)展。 ? 我國(guó)學(xué)者也認(rèn)為：公共投資的范圍與經(jīng)濟(jì)體制特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。瓦格納（ A直接成本一般可體現(xiàn)在會(huì)計(jì)帳面上，是真實(shí)發(fā)生的貨幣成本一般可體現(xiàn)在會(huì)計(jì)帳面上，是真實(shí)發(fā)生的貨幣支出。額外負(fù)擔(dān)小及其對(duì)供給影響小，這都符合效率原則。 ? 2．主體效益與客體效益 ? 主體效益指政府金融資金市場(chǎng)化運(yùn)用帶來(lái)的稅收收入及國(guó)有資產(chǎn)的增加，政府形象與執(zhí)政能力得到提升。 （二）政府金融資金運(yùn)用規(guī)模 ? 政府負(fù)債能力強(qiáng)為政府資金運(yùn)用提供了“可能”，但這種運(yùn)用是否符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“需要”呢？ ? 判斷政府金融活動(dòng)是否過(guò)量的重要標(biāo)志是其對(duì)社會(huì)投資（主要是民間投資）產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”大小。政府金融風(fēng)險(xiǎn)因此而很容易上升為國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，具有很強(qiáng)的負(fù)外部性和破壞性。這類國(guó)家儲(chǔ)備的資產(chǎn)應(yīng)主要為金融儲(chǔ)備資產(chǎn)，如外匯儲(chǔ)備。第一批利用外資規(guī)模達(dá) 32億美元，其中 14億美元用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 ? 審計(jì)的重點(diǎn)是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，同時(shí)對(duì)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他債務(wù)也進(jìn)行了審計(jì)。 ? 至 2023年底，地方政府性債務(wù)余額投入教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域 13 ，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域 。 ? 四是經(jīng)營(yíng)管理存在問(wèn)題。融資平臺(tái)向銀行的借款中，有相當(dāng)一部分是由政府財(cái)政顯性或隱性擔(dān)保為條件的。 ? 二是我國(guó)政府債務(wù)規(guī)?？刂圃诎踩秶詢?nèi)。根據(jù)國(guó)務(wù)院文件精神，財(cái)政部等四部委聯(lián)合印發(fā)通知要求進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管理，各地財(cái)政部門(mén)要于 2023年 10月 31日前將地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)清理核實(shí)情況向財(cái)政部報(bào)告。 ? 三是出口需求呈現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。 ? 三是嚴(yán)格約束融資平臺(tái)債務(wù)。 （三）規(guī)范地方政府融資平臺(tái)與加快轉(zhuǎn)變政府職能 ? 一是對(duì)于政府應(yīng)該提供的“公共產(chǎn)品”，比如公共安全、衛(wèi)生、教育等，應(yīng)該通過(guò)公共財(cái)政預(yù)算資金來(lái)安排。地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)以及學(xué)校等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，不得違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)為其他單位和企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押等。 ? 從償債條件看，除財(cái)政收入外，我國(guó)地方政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過(guò)變現(xiàn)資產(chǎn)增強(qiáng)償債能力。 ? 由于一些融資平臺(tái)采取“打捆貸款”的形式，將貸款資金轉(zhuǎn)借給項(xiàng)目公司使用，銀行難以監(jiān)控信貸資金流向，一些融資平臺(tái)變更貸款用途或者貸而不用，也容易產(chǎn)生信貸風(fēng)險(xiǎn)。 ? 從地區(qū)看，有 78個(gè)市級(jí)和 99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的 %和 %。 ? 一是定位不清晰，職責(zé)邊界不明。 ? 銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)， 2023年末，融資平臺(tái)的貸款余額約為 ，占全部人民幣貸款余額的 %。 安徽蕪湖為例 ? 1998年 8月，安徽省蕪湖市率先與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行簽訂第一份金融合作協(xié)議，對(duì)蕪湖城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供貸款 。 ? （ 2）國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系 ? 國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系建立在地方政府征信的基礎(chǔ)上。 ? ? 商業(yè)性金融常用的風(fēng)險(xiǎn)分散策略包括貸款對(duì)象分散，期限分散，利率分散，地區(qū)分散，幣種分散，參與者分散等。 ? 我國(guó)中央政府債務(wù)現(xiàn)以國(guó)債為主，如規(guī)模過(guò)大則有償還問(wèn)題。 （二）政府投資的效益分析 ? 政府投資的領(lǐng)域、形式與主體 ? 政府投資可分為直接投資與間接投資兩種形式 ? 直接投資是政府投資部門(mén)通過(guò)參股、控股的形式，直接參與重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)項(xiàng)目及部分支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的決策，實(shí)施和正常的經(jīng)營(yíng)管理，多采用股權(quán)投資方式。 ? 商業(yè)銀行認(rèn)購(gòu)國(guó)債，視其資金來(lái)源的不同對(duì)貨幣供應(yīng)量的影響不同。 ? 3．國(guó)內(nèi)成本與國(guó)際成本 ? 政府金融資金來(lái)源的國(guó)內(nèi)成本，是站在國(guó)內(nèi)角度看政府金融給政府及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、居民帶來(lái)的代價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)。一般地，財(cái)政“剩余財(cái)力”的大小成為公共投資量的一個(gè)重要約束因素。 ? 政府資本職能是指政府以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，采用信用方式籌集資金，進(jìn)行資本性支出，形成經(jīng)營(yíng)性社會(huì)資產(chǎn)的職能，廣義的政府資本職能包括國(guó)有資產(chǎn)管理職能。 ? 20世紀(jì) 80年代末西方國(guó)家的高失業(yè)率、高財(cái)政赤字及經(jīng)濟(jì)衰退，使新一輪國(guó)家干預(yù)主義東山再起。 ? 二者的差異 ? 二者的目標(biāo)不同。從政府金融的資金運(yùn)用看，政府有關(guān)機(jī)構(gòu)（財(cái)政部門(mén)或其所屬的投融資部門(mén)）以有償形式，將資金以投資或融資（貸款）形式投放，不具有財(cái)政資金無(wú)償撥付使用的性質(zhì)。第 10章 政府金融與地方政府融資平臺(tái) ? 第一節(jié) 政府金融概述 ? 第二節(jié) 政府金融的理論基礎(chǔ) ? 第三節(jié) 政府金融運(yùn)行的成本與效益分析 ? 第四節(jié) 政府金融的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn) ? 第五節(jié) 地方政府融資平臺(tái) 第一節(jié) 政府金融概述 ? 一、政府金融的界定 ? （一）政府金融的基本內(nèi)涵 ? 政府金融就是政府以自身信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用金融手段籌資、融資、投資的市場(chǎng)行為，是政府在市場(chǎng)中的“集財(cái)”與“用財(cái)”。從政府金融的資金來(lái)源看，主要不是財(cái)政資金，不具有國(guó)家預(yù)算的性質(zhì)，不是國(guó)家預(yù)算的組成部分。 ? 從廣義的角度看，政府的科學(xué)理財(cái)會(huì)節(jié)省社會(huì)資源，提高社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展及人民生活水平的提高； ? 從技術(shù)的角度看，政府理財(cái)是遵循開(kāi)源節(jié)流的原則，增加政府收入，節(jié)省政府支出，用最合理的方式來(lái)達(dá)到一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）所希望達(dá)到的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這一時(shí)期國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)減少。 ? 就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，現(xiàn)代各國(guó)政府的職能可以分為兩類：政府經(jīng)濟(jì)管理職能（行政職能），政府投資職能（資本職能）。 ? 相對(duì)行政事業(yè)費(fèi)等“人頭費(fèi)”支出的“硬約束”，資本性支出就顯得較有“彈性”，往往視當(dāng)年經(jīng)常性支出預(yù)算規(guī)模而定。 ? 政府金融資