【正文】 政府可以作為市場經(jīng)濟主體中的一員，參與特定經(jīng)濟領域的經(jīng)濟金融活動。而“特定經(jīng)濟領域”，往往是“市場失靈”的領域，如公共品、準公共品的生產(chǎn)等，這意味著政府參與經(jīng)濟活動，一般不應該大規(guī)模介入競爭性行業(yè)與民爭利。二者都需要一定的財力支持，但“來源”與“運用”各不相同。 （二）政府資本職能是進行公共投資的財力保證 ? 瓦爾納法則 ? 政府公共支出按功能劃分為經(jīng)常性支出與資本性支出。 ? 據(jù)德國經(jīng)濟學家和財政學家 AWagner）研究歐美、日、德等國公共支出問題的結果，經(jīng)濟的發(fā)展會使政府行政部門、司法部門、執(zhí)法部門變得龐大，因而政府直接用于社會行政管理的支出會迅速擴張，甚至比國民收入的增長還快。 Y G A B E ? 吃飯財政與公共投資 ? 由于我國市場經(jīng)濟秩序正在建立完善之中，行政公務員隊伍相當龐大，且我國面臨著復雜的國際環(huán)境，國際開支難以減少，所以財政的經(jīng)常性支出占有很大的比例。 ? 相對行政事業(yè)費等“人頭費”支出的“硬約束”，資本性支出就顯得較有“彈性”，往往視當年經(jīng)常性支出預算規(guī)模而定。因此，為了確保政府特別是地方政府能夠有一定的財力進行公共投資，必須發(fā)揮各級政府的資本性職能，應該允許地方政府發(fā)行地方市政債券，開辟地方資本市場。 三、“政府資本職能”與“政府行政職能”的分離：政府金融發(fā)展的切入點 ? （一）政府兩種職能的分離充分體現(xiàn)“代際公平 ” ? （ 二 ） 政府兩種職能的分離能夠增強資本效率 ? 首先，二者的分離能夠減少政府資本運作的道德風險。 第三節(jié) 政府金融運作的成本與效益分析 ? 一、政府金融資金來源的成本分析 ? 政府金融的資金來源，原則上可以分為市場化來源與政策性來源。 ? 政策性來源，則是由政府供給資金，主要是政府將稅收收入的一部分用于政府金融。 ? 1．直接成本與間接成本 ? 政府金融資金來源的直接成本，指發(fā)行債券、借款付出的利息與費用，以及稅務部門征稅過程中的經(jīng)費支出。 ? 政府金融資金來源的間接成本，則是不反映在會計帳面上但對政府及社會經(jīng)濟主體產(chǎn)生一定的負面影響的“隱性成本”。 ? 2．主體成本與客體成本 ? 政府金融資金來源的主體成本，是站在政府方去看待付出的代價和可能承擔的風險。 ? 政府金融資金來源的客體成本，是站在納稅者或債權方（如金融機構、居民）去看待所付出的成本代價，如壞賬、稅收等。 ? 國際成本則指政府借外債帶來的匯率損失，以及付出高利、收入低利導致的利差倒掛損失，如高利借入外債同時又大量購元利息很低的美元債券。 ? 稅收收入是國家憑借其政治權力，強制地、無償?shù)厥杖∝泿攀杖?。這是因為，稅收收入作為資金來源雖然直接成本與主體成本較低，但社會卻要承擔較高的間接成本與客體成本。 ? 依靠征稅滿足開支需要，實際是開支發(fā)生時的一次性大量征稅。債務融資（實為較長時間內(nèi)分攤的多次小額征稅）顯然比一次性征稅帶給納稅人的負擔小得多。因此，從長遠看，政府債務融資比多征稅更有效率。一般認為，國債的發(fā)行不會引起貨幣的非經(jīng)濟運行，但事實上，國債的發(fā)行對貨幣供應量產(chǎn)生多大的影響，取決于不同的國債認購主體。雖是兩種不同的途徑和方式，但結果都是隨著央行持有國債的增加，社會基礎貨幣及貨幣供應量增加。 ? 居民、企業(yè)等社會公眾認購國債，既產(chǎn)生緊縮效應，又產(chǎn)生擴張效應。 ? 其次，政府負債融資能夠加強政府契約意識，推動“責任政府”的產(chǎn)生。 二、政府金融資金市場化運用的效益分析 ? （一）政府金融資金運用效益的內(nèi)涵 ? 政府金融資金運用效益，是政府金融部門在資金市場化運用過程中獲得的直接收益與間接回報，是資金運用產(chǎn)生的積極后果。它表現(xiàn)為政府金融部門體現(xiàn)在其會計報表上的經(jīng)營成果。 ? 經(jīng)濟效益是社會效益的基礎，二者在一般情況下是一致的，但若二者不一致并發(fā)生矛盾時，應當從全局出發(fā)協(xié)調兩者的關系，基本的原則是經(jīng)濟效益服從社會效益。 ? 客體效益指政府金融資金的運用增加了就業(yè)崗位、居民收入及社會財富，提高公共品供給能力，提升人民生活水平。 ? 3．近期效益與長遠效益 ? 近期效益是指政府金融資金運用在短期內(nèi)取得的收益與回報 ? 長遠效益則考察一個較長時期內(nèi)政府金融資金運用對社會、經(jīng)濟發(fā)展以及居民、企業(yè)、政府的積極影響。政府金融應以追求長遠效益為主，著眼于社會經(jīng)濟發(fā)展目標的最終實現(xiàn)。 ? 間接投資方式有兩種：一是對公益性項目采取無償撥款的方式；二是對基礎項目、部分支柱產(chǎn)業(yè)項目采取有償貸款的方式。 ? 政府投資效益還具有長期性、客觀性、社會性、潛在性等特點。其影響主要體現(xiàn)在制度建設上，即政府貸款、政府投資及政府采購的運行中，我國一些非市場化的做法逐步得到糾正，市場缺損、制度缺損將逐漸消失，市場機制因而得以健全與完善。政府若將其財政、金融資源過多地投資于基礎領域和準競爭性行業(yè)，不僅有與民爭利之嫌，而且可能產(chǎn)生“擠出效應”，對民間資本的進入產(chǎn)生不利影響。 第四節(jié) 政府金融的規(guī)模與風險 ? 一、政府金融規(guī)模 ? （一）政府金融資金來源規(guī)模 ? 政府負債能力的影響因素主要有： ? 一是國家財政負擔能力，可以通過國家的債務負擔與償還能力的比來衡量； ? 二是國民應債能力，即政府發(fā)行公債的臨界數(shù)量應嚴格控制在不影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營、不影響人民生活水平逐年提高的界限內(nèi)； ? 三是政府公債資金使用效益，如果用公債投資得到的國民收入增量大于國債還本付息支出，則公債數(shù)量合理； ? 四是公債增長速度與 GDP增長的關系，從長期看一般前者不應超過后者。 （三）政府金融規(guī)模的衡量指標 ? 可借鑒國際上通用的衡量一國赤字及國債規(guī)模的指標來設計衡量政府金融的規(guī)模。 ? 國債償債能力指標通常可用 2項指標來衡量： ? 國債依存度＝當年國債發(fā)行額／財政支出； ? 償債率＝還本付息額／財政收入。 ? 信用風險 ? 信用風險是當事人違約導致負債提前償還，或資產(chǎn)不能按期收回給政府金融主體帶來損失的可能性。政府貸款與政府投資也可因對借款人或被投資項目評估失誤發(fā)生損失，信用不對稱號導致的逆向選擇、道德風險同樣存在于政府金融運行過程中。政府金融主體對環(huán)境、條件判斷的失誤，市場競爭的加劇，以及一些不可抗力因素的影響，使得這些不確定性成為政府金融業(yè)務運作面臨的現(xiàn)實風險。政府金融的資金運用不論貸款還是投資，期限普遍較長，可長達 20~30年；而資金來源的期限相對較短，如發(fā)行債券一般平均期限為 5年。 （二）政府金融風險的特殊性 ? ? 政府金融風險具有國家風險，國家風險是國家主權受到損害的風險，通常由政治事件、經(jīng)濟波動、外敵入侵等引起，若控制不當可引發(fā)政治、經(jīng)濟與社會危機，嚴重時會造成政權更迭。 ? ? 一是政府金融機構是由政府開辦的，代表政府開展有關業(yè)務，風險造成的損失將由納稅人承擔； ? 二是政府信用是其它信用得以存在和發(fā)展的基礎，是整個社會誠信體系的核心和支柱。 ? ? 政府金融具有國家風險表明政府金融本身是一把“雙刃劍”。 三、政府金融風險管理 ? 政府金融風險管理的一般性是指政府金融主體使用與其它金融形式相類似的風險管理手段，即采用的是風險管理的一般方法。 ? （一）政府金融風險的一般性管理 ? ? 政府金融主體意識到高風險的存在，主動放棄某些業(yè)務，拒絕風險。這是一種以特殊的資產(chǎn)分散組合形式實現(xiàn)風險控制的措施，往往能夠從整體上降低資產(chǎn)的風險水平。與商業(yè)性金融類似，國家開發(fā)銀行、政府投資公司等政府金融主體可以依法將風險轉移出去，以保證政府金融資金的安全。由于政府金融很容易上升為國家風險，因此政府金融風險管理也需要國家介入。 ? ? 應對國家風險的一個行之有效的重要措施是實行國家金融儲備戰(zhàn)略。規(guī)避潛在國家債務與潛在損失風險的通常辦法，就是有足夠的國家儲備來預防和應對。換言之，國家風險需要國家金融儲備來應對與化解。目前，我國已經(jīng)建成了以中國人民銀行為依托的兩大征信系統(tǒng)：個人征信數(shù)據(jù)庫與銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)。 ? 建立政府征信體系，是政府金融風險管理的基礎環(huán)節(jié)，是政府金融機構能否發(fā)行債券、是否應該及時破產(chǎn)的重要依據(jù)，也是我國邁向“透明政府”的重要步驟。地方政府征信及資本信用等級的評定為全國范圍內(nèi)的國家風險監(jiān)測提供了數(shù)據(jù)支持。 ? 國家風險監(jiān)測指對政府金融活動的運行狀況、管理過程所進的監(jiān)督、測定與計量，為開展風險預報提供依據(jù)。 ? ? （ 1）強化政府監(jiān)督管理 ? （ 2）樹立政府資本信用 ? （ 3）允許政府信用破產(chǎn) 第五節(jié) 我國地方政府融資平臺 ? 一、地方政府融資平臺的發(fā)展和現(xiàn)狀 ? （一）概念 ? 地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。 （二）特點 ? 一是發(fā)起設立的主體是地方政府或國有資產(chǎn)管理部門，由地方政府直接主導或間接控制； ? 二是依托地方政府信用運作，靠地方政府注入財政資金或土地等形成自有資本金，需要地方財政直接或間接承擔償債責任； ? 三是運營資金來源以信貸融資為主，以發(fā)行債券、票據(jù)等融資為輔，負債率通常較高；