【正文】 四）監(jiān)督管理的主要內容（第 38 條） 對持證人的監(jiān)督 管理內容，主要分四類：第一類是持證人的守法情況，也就是遵守煙草專賣法律、法規(guī)和規(guī)章的情況；第二類是許可證登記事項的變化情況，就是許可證上登記的內容與實際情況是否相符；第三類是許可證手續(xù)辦理情況，就是是否依法辦理許可證變更、注銷和延續(xù)等手續(xù)；第四類是一個兜底條款，這是為以后國家局補充其他內容做準備的。發(fā)證機關監(jiān)督管理持證人，必須是針對本轄區(qū)內的持證人，只能在自己的管轄區(qū) 域行使監(jiān)督管理權，而不允許越界執(zhí)法。所以，根據管理的需要，發(fā)證機關可以授權或者委托下級煙草專賣局進行監(jiān)督檢查。但目前全行業(yè)沒有授權縣級工商部門發(fā)放零售證的情況，所以，監(jiān)督管理的主體還是各級煙草專賣局。這些規(guī)定，一部分是吸收了原辦法的規(guī)定，另一部分來自行政許可法的規(guī)定，還有一部分是采納了國家局以前下發(fā)的與許可證管理有關的一些規(guī)范性文件的內容，較好地解決了許可證管理過程中法律依據不足、可操作性不強等問題。違法行為是否嚴重應根據違法情節(jié)、手段、后果、數額等各方面因素綜合認定。逾期未作決定的，應視為準予延續(xù)。 第三十三條規(guī)定了延續(xù)申請的問題。 關于本條中企業(yè)類型變化的情況，應包括企業(yè)不同所有制的變化以及不同責任形式的變化。我們認為這種行為應認定是違反了在當地批發(fā)企業(yè)進貨的規(guī)定，為零售戶供貨的主體應當是當地煙草公司，其他零售戶不能作為供貨主體。 第二十九條是被許可人應當按照許可證規(guī)定內容進行生產經營的規(guī)定。各級發(fā)證機關可以根據實際情況，確定許可證的有效期。 第二十八條規(guī)定了煙草專賣許可證的有效期。 第二十七條規(guī)定了發(fā)證情況公開制度。 其他不予發(fā)證的情形。這個距離的掌握應當從嚴，禁止設立卷煙零售點的距離應當從學校門口算起。 這些情形都是本辦法根據以往執(zhí)法實踐中所遇到的問題而新增加的內容。 第二十五條專門對不予發(fā)證決定的情況作了規(guī)定。 作出是否發(fā)證決定的期限起算日是受理之日 ，審查并作出發(fā)證與否的期限是 20 日，經批準，可延長 10 日。因此，在發(fā)證過程中，發(fā)證機關既不能不作為，對于符合發(fā)證條件的不發(fā)證，也不能亂作為，對不符合發(fā)證條件亂發(fā)證。審查程序是行政機關作出行政許可的必經環(huán)節(jié)，審查的質量直接影響行政許可的質量。書面憑證可以是專門制作的受理決定書或不予受理決定書。 形式審查原則 在受理申請時，不審查申請材料的實質內容，也就是不審查申請人是否具備取得許可證的條件，而主要是對申請事項是否屬于本部門的管轄范圍，材料是否齊全、是否存在書面錯誤、是否符合規(guī)定格式，申請人是否屬于不得提起申請的人等情況進行審查，以便即時及當場作出決定。 第二十二條規(guī)定了不同申請情況的處理。公示的內容就是申請人向各級煙草專賣機關申請辦理許可證的指南，公示的內容必須全面、準確、可靠。在新辦法第十九條規(guī)定了公示的方式，如公示欄、電子查詢系統、互聯網 等，各級辦證機關都要利用各種方式對辦理許可證的條件、實施程序等進行公示。對于一般的出租柜臺，建議待有明確規(guī)定后再進行管理；對于只有出租柜臺形式，而實際以煙草專賣品銷售額進行分成、開具外商投資商業(yè)企業(yè)發(fā)票等，應視為再投資，在本條禁止之列。關于特許經營的概念， 2021 年 5 月 1 日實施的國務院《商業(yè)特許經營管理條例》第二條規(guī)定：“商業(yè)特許經營是指擁有注冊商標、企業(yè)標志、專利、專有技術等經營資源的企業(yè)，以合同形式將其 擁有的經營資源許可其他經營者使用，被特許人按照合同約定在統一的經營模式下開展經營，并向特許人支付特許經營費用的經營活動。連鎖店分店屬于不具備法人資格的其他組織，不具備法人資格的連鎖店分店經營煙草制品零售業(yè)務的，需要單獨向所在地煙草專賣局領取煙草專賣零售許可證并在當地進貨，不得通過總店領取一個煙草專賣零售許可證并進行配送銷售。這就要求煙草專賣行政主管部門，對于行政許可的條件要進一步明確，做到全部條件公開。 這條內容是新辦法中增加的規(guī)定。凡注明“住宅”的，屬于住所，不能作為經營場所。關于與住所相獨立的經營場所，其立法本意是住所不能作為經營場所。多少資金才算合適，本辦法已授權由縣級以上煙草專賣主管部門制定相關規(guī)定。關于行業(yè)外資金進入煙草制品生產批發(fā)領域的問題，主要是通過國家煙草行業(yè)產業(yè)政策、企業(yè)組織結構調整、企業(yè)合理布局以及國務院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件等有關方面的規(guī)定予以限制。被許可人不再繼續(xù)經營煙草專賣品經營業(yè)務的，應進行歇業(yè)申請。 五是恢復營業(yè)申請。 四是停業(yè)申請。新辦法規(guī)定，許可證到期后，根據不同的許可證類型，在原許可證主體、企業(yè)類型、地址以及發(fā)證條件等不變的情況下，繼續(xù)從事煙草專賣品生產經營活動的，應當辦理延續(xù)申請。新辦申請應包括兩種情況，一種是第一次辦理，另一種是“重新申領”。這就要求各級發(fā)證機關根據不同的許可證申請類型制定較為完備的格式文本，在保證申請行為嚴肅性的同時，方便申請人提出申請。一般情況下，作為行政機關與行政管理相對人之間的行為，應通過書面方式 進行。 另外，本條中所說的“法人所屬的不具備法人資格的單位”不同于與其他組織，這里主要指煙草制品生產點。對無證經營依法應由工商行政管理部門作出行政處罰，但煙草專賣行政主管部門可依據有關地方法規(guī)強制收購涉案真品卷煙。 第八條是關于申請人從 事煙草專賣品的生產經營必須申請領取煙草專賣許可證的規(guī)定。對于無證經營戶，還是要根據新辦法的規(guī)定，由申請 人提出申請，根據辦證條件、合理布局等要求，辦理零售許可證；對于不符合條件的，不能發(fā)放零售許可證。由于新辦法基本上是關于許可證管理實體方面的規(guī)定，國家局正在準備制定與新辦法相配套的許可證管理程序方面的規(guī)定，關于發(fā)證權限的劃分以及其他程序性內容，將在配套辦法里予以規(guī)定。因為只有自己擁有的權力，才能委托別人行使。有的同志提出，地市級煙草專賣局零售許可證的發(fā)證權不明確，新辦法對此也沒有加以明確。新辦法取消了原辦法中的五種煙草專賣品經營企業(yè)許可證。 第六條規(guī)定了煙草專賣許可證的種類。但因為是涉外問題，同時可能會涉及補償問題，比較復雜，比較敏感。在專賣許可證管理過程中，這一原則貫徹執(zhí)行的好壞，與樹立、維護煙草行業(yè)負責任的社會形象是有密切關系的。否則，隨意變更、撤銷、撤回行政許可，就是違法行為。 包括利害關系人也同樣享有這三項權利。三是在行政許可的各個環(huán)節(jié)，都要按照這些規(guī)定實施行政許可，所以有必要在新辦法中加以明確規(guī)定。 四是對行政機關掌握情況、辨明真?zhèn)?，防止先入為主、以偏概全，準確地依據事實和法律作出行政許可決定很有意義。 三是以權利制約權力，是一種監(jiān)督機制。 二是因為現代行政是一種責任行政。任何人在任何問題上都有以書面或口頭方式發(fā)表意見或看法的權利和自由，除非這種權利和自由損害了他人權利或公共利益。需要注意的是監(jiān)督管理的雙重性，既包括煙草專賣管理部門對相對人的監(jiān)督，也包括行政機關為規(guī)范行政行為而對自身進行的內部監(jiān)督。包括申請與受理、審查與決定、變更與延續(xù)等。新辦法對不同的許可，規(guī)定了不同的條件 。即設定行政許可的事項，煙草專賣法及實施條例對煙草專賣品生產、批發(fā)、零售、進出口等事項設定了四種煙草專賣許可證。 關于審批發(fā)放許可證的主體。行業(yè)所有單位都必須自覺遵守和嚴格執(zhí)行煙草專賣法律法規(guī)，切實做到依法行政、依法管理、依法生產經營。許可證作為一個載體，不僅涵蓋了行政許可相對人及其相關行為，同時也涵蓋了行政許可人及其相關行政行為。 二是新辦法效力范圍與原辦法相比擴大了。 行政許可法是我們許可證管理的重要法律依據，不僅體現在立法上，同時也體現在許可證管理過程中，這要求我們在貫徹執(zhí)行新辦法時，對行政許可法的有關規(guī)定，也要進一步領會和學習。事實上，我們通過對新辦法的學習就會發(fā)現，新辦法許多地方都體現了行政許可法的原則和具體規(guī)定。 “其他組織”，指合法成立、具有一定的組織機構和財產但又不具備法人資 格的組織。過去我們的規(guī)范性文件一直強調的是行政機關行使管理權，重點規(guī)定的是行政機關的權力，而對行政機關行使權力的規(guī)范制約規(guī)定較少，重點規(guī)定的是相對人的義務，而對相對人的權利規(guī)定較少。 新辦法立法宗旨有非常重要變化：將“為加強煙草專賣許可證的管理”修改為“為了規(guī)范煙草專賣許可證的管理”，增加了保護公民、法人和其他組織的合法權益。 第二編 煙草專賣許可證管理辦法的具體內容 第一章 總 則 總則共七條，概括性的規(guī)定了許可證管理辦法的立法宗旨、實施行政許可的基本原則和相對人權利保護等最基本內容，對理解和應用各章的具體規(guī)定具有重要的指導意義。 依法撤銷煙草專 賣許可決定書。（第 24 條第 2 款） 暫停業(yè)務、進行整頓、取消煙草專賣業(yè)務資格決定書。 四、新增和需要完善的法律文書 申請表電子版。 （十）考評制度。 （八）審查制度。 （六）一次性告知制度。主要內容：公示原則、內容、承辦部門、方式、責任追究。 （二）行政責任追究制度。（第 55 條） 1不得再次申請許可證的期限之二： 3 年內。 因歇業(yè)收回許可證的期限：滿 6 個月。自停業(yè)之日起計算。自許可證有效期滿之日往前計算。自作出予以發(fā)放許可證決定之日起計算。（第 24條第 1 款） 作 出行政許可決定的延長期限： 10 天。自收到申請之日起計算。這些規(guī)定就是國家局這一指導思路的具體體現。 二、規(guī)范行業(yè)的重要提示 （一）增加了煙草專賣局的責任和義務 占全部法條的三分之一，主要分布在五個方面：對申請條件的公示和說明義務；對申請人、持證人的告知義務；對合理布局的聽證義務；在執(zhí)法監(jiān)督中應當履行的責任和義務；行政主管部門及其工作人員應當承擔的法律責任。 法律救濟原則。一是在不予受理和不予許可、依法取消經營資格 、收回許可證、撤銷許可證、給予行政處罰等方面增加了一系列法律救濟渠道，告知相對人依法享有的權利并增加了審查時限。 權責對等原則。 統籌性原則。所以，對原辦法的各條款，無論是增還是刪，是改還是留，都首先要過合法這一關。 遵從立法法。 高效便民的精神。 有效監(jiān)督的精神。 權責對等的精神。具體表現在： 職權法定的精神。 一、 新辦法體現的立法精神和基本原則 （一）新辦法體現的立法精神 主要是行政許可法和立法法。了解這些不同之處，對于把握新辦法的整體精神，理解各條款的深刻內涵，正確貫徹實施新辦法，具有十分重要的意義。新辦法盡最大努力，吸收和體現了行政許可法的基本精神。如提高罰款額度的要求、把取消經營資格并入吊銷許可證行政處罰等等。所以，新辦法對應整個過程的管理行為逐一細化了責任，增加了對責任監(jiān)督的可操作性，并且在體例上設立了一個專章，把責任落到了實處。同時，還按照行政許可的要求，分別對同級監(jiān)督和層級監(jiān)督作出了規(guī)定。這是行業(yè)行政許可方面的一個巨大進步，也是“兩個至上”在法律層面的實際體現。動搖了這一點，就失去了存在的法律價值。十分注重權力與責任、實體與程序、保護與約束、規(guī)范與監(jiān)督等，在各個章節(jié)、運行過程都要體現系統性，力求前后呼應，上下關聯。在申請環(huán)節(jié)和受理環(huán)節(jié)增加了公示和告知制度，在發(fā)放環(huán)節(jié)，增加了送達措施。 信賴保護原則。否則違法者要承擔法律責任。如零售點合理布局的聽證規(guī)定；申請條件公示制度；許可證發(fā)放情 況的信息公開，等等，都是為了體現這一原則。新辦法增加了煙草行政主管部 門的責任和義務，大約有二十多項。 一次性告知需補正材料的期限： 5 天。自受理申請之日起計算。（第 24條第 1 款） 送達煙草專賣許可證的有效期限： 10 天。（第 28 條） 提出許可證延續(xù)申請的提前期限： 30 日前。（第 50條） 持證人停業(yè)的期限： 1 年以下。第 51 條（停止經營業(yè)務一年以上不辦手續(xù)的，經發(fā)證機關公告三個月仍未辦理手續(xù)的，收回許可證）。自隱瞞或者提供了虛假材料導致不予受理或者不予發(fā)證之日起計算（這些情況都要留檔）。新辦法在工作內容、流程等方面作了較大的調整，需要相應地對管理崗位和工作職責進行調整。第 1 21 條。 （五）一站式辦公制度 (一個窗口辦公、首辦負責制 )。在合理布局。在第五章監(jiān)督管理中。在法律責任。 發(fā)放許可證的送達回執(zhí)憑證。告知依法享有陳述、申辯權。告知依法享有的權利。 原辦法第一條：為加強煙草專賣許可證的管理，根據《中華人民共和國煙草專賣法》和《煙草專賣法實施條例》的有關規(guī)定，制定本辦法。這一轉變是我國 全面推進依法行政、建設法治國家的必然產物，也是煙草行業(yè)推進依法行政的必然產物。兩者并行不悖，相互促進。新辦法從性質上來說是關于行政許可的規(guī)章。如新辦法第 9 條關于提出許可證的申請方式，與許可法第 29 條規(guī)定相符，新辦法第 19 條、第 20 條規(guī)定的公示制度與行