【正文】 四）監(jiān)督管理的主要內(nèi)容（第 38 條） 對持證人的監(jiān)督 管理內(nèi)容，主要分四類：第一類是持證人的守法情況，也就是遵守?zé)煵輰Ｙu法律、法規(guī)和規(guī)章的情況；第二類是許可證登記事項的變化情況，就是許可證上登記的內(nèi)容與實際情況是否相符；第三類是許可證手續(xù)辦理情況，就是是否依法辦理許可證變更、注銷和延續(xù)等手續(xù)；第四類是一個兜底條款，這是為以后國家局補充其他內(nèi)容做準備的。發(fā)證機關(guān)監(jiān)督管理持證人，必須是針對本轄區(qū)內(nèi)的持證人，只能在自己的管轄區(qū) 域行使監(jiān)督管理權(quán)，而不允許越界執(zhí)法。所以，根據(jù)管理的需要，發(fā)證機關(guān)可以授權(quán)或者委托下級煙草專賣局進行監(jiān)督檢查。但目前全行業(yè)沒有授權(quán)縣級工商部門發(fā)放零售證的情況，所以，監(jiān)督管理的主體還是各級煙草專賣局。這些規(guī)定，一部分是吸收了原辦法的規(guī)定，另一部分來自行政許可法的規(guī)定，還有一部分是采納了國家局以前下發(fā)的與許可證管理有關(guān)的一些規(guī)范性文件的內(nèi)容，較好地解決了許可證管理過程中法律依據(jù)不足、可操作性不強等問題。違法行為是否嚴重應(yīng)根據(jù)違法情節(jié)、手段、后果、數(shù)額等各方面因素綜合認定。逾期未作決定的，應(yīng)視為準予延續(xù)。 第三十三條規(guī)定了延續(xù)申請的問題。 關(guān)于本條中企業(yè)類型變化的情況，應(yīng)包括企業(yè)不同所有制的變化以及不同責(zé)任形式的變化。我們認為這種行為應(yīng)認定是違反了在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進貨的規(guī)定，為零售戶供貨的主體應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)責(zé)煵莨荆渌闶蹜舨荒茏鳛楣┴浿黧w。 第二十九條是被許可人應(yīng)當(dāng)按照許可證規(guī)定內(nèi)容進行生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)定。各級發(fā)證機關(guān)可以根據(jù)實際情況，確定許可證的有效期。 第二十八條規(guī)定了煙草專賣許可證的有效期。 第二十七條規(guī)定了發(fā)證情況公開制度。 其他不予發(fā)證的情形。這個距離的掌握應(yīng)當(dāng)從嚴，禁止設(shè)立卷煙零售點的距離應(yīng)當(dāng)從學(xué)校門口算起。 這些情形都是本辦法根據(jù)以往執(zhí)法實踐中所遇到的問題而新增加的內(nèi)容。 第二十五條專門對不予發(fā)證決定的情況作了規(guī)定。 作出是否發(fā)證決定的期限起算日是受理之日 ，審查并作出發(fā)證與否的期限是 20 日，經(jīng)批準，可延長 10 日。因此，在發(fā)證過程中，發(fā)證機關(guān)既不能不作為，對于符合發(fā)證條件的不發(fā)證，也不能亂作為，對不符合發(fā)證條件亂發(fā)證。審查程序是行政機關(guān)作出行政許可的必經(jīng)環(huán)節(jié)，審查的質(zhì)量直接影響行政許可的質(zhì)量。書面憑證可以是專門制作的受理決定書或不予受理決定書。 形式審查原則 在受理申請時，不審查申請材料的實質(zhì)內(nèi)容，也就是不審查申請人是否具備取得許可證的條件，而主要是對申請事項是否屬于本部門的管轄范圍，材料是否齊全、是否存在書面錯誤、是否符合規(guī)定格式，申請人是否屬于不得提起申請的人等情況進行審查，以便即時及當(dāng)場作出決定。 第二十二條規(guī)定了不同申請情況的處理。公示的內(nèi)容就是申請人向各級煙草專賣機關(guān)申請辦理許可證的指南，公示的內(nèi)容必須全面、準確、可靠。在新辦法第十九條規(guī)定了公示的方式，如公示欄、電子查詢系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng) 等，各級辦證機關(guān)都要利用各種方式對辦理許可證的條件、實施程序等進行公示。對于一般的出租柜臺，建議待有明確規(guī)定后再進行管理；對于只有出租柜臺形式，而實際以煙草專賣品銷售額進行分成、開具外商投資商業(yè)企業(yè)發(fā)票等，應(yīng)視為再投資，在本條禁止之列。關(guān)于特許經(jīng)營的概念， 2021 年 5 月 1 日實施的國務(wù)院《商業(yè)特許經(jīng)營管理條例》第二條規(guī)定：“商業(yè)特許經(jīng)營是指擁有注冊商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營資源的企業(yè)，以合同形式將其 擁有的經(jīng)營資源許可其他經(jīng)營者使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營模式下開展經(jīng)營，并向特許人支付特許經(jīng)營費用的經(jīng)營活動。連鎖店分店屬于不具備法人資格的其他組織，不具備法人資格的連鎖店分店經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的，需要單獨向所在地?zé)煵輰Ｙu局領(lǐng)取煙草專賣零售許可證并在當(dāng)?shù)剡M貨，不得通過總店領(lǐng)取一個煙草專賣零售許可證并進行配送銷售。這就要求煙草專賣行政主管部門，對于行政許可的條件要進一步明確，做到全部條件公開。 這條內(nèi)容是新辦法中增加的規(guī)定。凡注明“住宅”的，屬于住所，不能作為經(jīng)營場所。關(guān)于與住所相獨立的經(jīng)營場所，其立法本意是住所不能作為經(jīng)營場所。多少資金才算合適，本辦法已授權(quán)由縣級以上煙草專賣主管部門制定相關(guān)規(guī)定。關(guān)于行業(yè)外資金進入煙草制品生產(chǎn)批發(fā)領(lǐng)域的問題，主要是通過國家煙草行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)合理布局以及國務(wù)院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件等有關(guān)方面的規(guī)定予以限制。被許可人不再繼續(xù)經(jīng)營煙草專賣品經(jīng)營業(yè)務(wù)的，應(yīng)進行歇業(yè)申請。 五是恢復(fù)營業(yè)申請。 四是停業(yè)申請。新辦法規(guī)定，許可證到期后，根據(jù)不同的許可證類型，在原許可證主體、企業(yè)類型、地址以及發(fā)證條件等不變的情況下，繼續(xù)從事煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營活動的，應(yīng)當(dāng)辦理延續(xù)申請。新辦申請應(yīng)包括兩種情況，一種是第一次辦理，另一種是“重新申領(lǐng)”。這就要求各級發(fā)證機關(guān)根據(jù)不同的許可證申請類型制定較為完備的格式文本，在保證申請行為嚴肅性的同時，方便申請人提出申請。一般情況下，作為行政機關(guān)與行政管理相對人之間的行為，應(yīng)通過書面方式 進行。 另外，本條中所說的“法人所屬的不具備法人資格的單位”不同于與其他組織，這里主要指煙草制品生產(chǎn)點。對無證經(jīng)營依法應(yīng)由工商行政管理部門作出行政處罰，但煙草專賣行政主管部門可依據(jù)有關(guān)地方法規(guī)強制收購涉案真品卷煙。 第八條是關(guān)于申請人從 事煙草專賣品的生產(chǎn)經(jīng)營必須申請領(lǐng)取煙草專賣許可證的規(guī)定。對于無證經(jīng)營戶，還是要根據(jù)新辦法的規(guī)定，由申請 人提出申請，根據(jù)辦證條件、合理布局等要求，辦理零售許可證；對于不符合條件的，不能發(fā)放零售許可證。由于新辦法基本上是關(guān)于許可證管理實體方面的規(guī)定，國家局正在準備制定與新辦法相配套的許可證管理程序方面的規(guī)定，關(guān)于發(fā)證權(quán)限的劃分以及其他程序性內(nèi)容，將在配套辦法里予以規(guī)定。因為只有自己擁有的權(quán)力，才能委托別人行使。有的同志提出，地市級煙草專賣局零售許可證的發(fā)證權(quán)不明確，新辦法對此也沒有加以明確。新辦法取消了原辦法中的五種煙草專賣品經(jīng)營企業(yè)許可證。 第六條規(guī)定了煙草專賣許可證的種類。但因為是涉外問題，同時可能會涉及補償問題，比較復(fù)雜，比較敏感。在專賣許可證管理過程中，這一原則貫徹執(zhí)行的好壞，與樹立、維護煙草行業(yè)負責(zé)任的社會形象是有密切關(guān)系的。否則，隨意變更、撤銷、撤回行政許可，就是違法行為。 包括利害關(guān)系人也同樣享有這三項權(quán)利。三是在行政許可的各個環(huán)節(jié)，都要按照這些規(guī)定實施行政許可，所以有必要在新辦法中加以明確規(guī)定。 四是對行政機關(guān)掌握情況、辨明真?zhèn)?，防止先入為主、以偏概全，準確地依據(jù)事實和法律作出行政許可決定很有意義。 三是以權(quán)利制約權(quán)力，是一種監(jiān)督機制。 二是因為現(xiàn)代行政是一種責(zé)任行政。任何人在任何問題上都有以書面或口頭方式發(fā)表意見或看法的權(quán)利和自由，除非這種權(quán)利和自由損害了他人權(quán)利或公共利益。需要注意的是監(jiān)督管理的雙重性，既包括煙草專賣管理部門對相對人的監(jiān)督，也包括行政機關(guān)為規(guī)范行政行為而對自身進行的內(nèi)部監(jiān)督。包括申請與受理、審查與決定、變更與延續(xù)等。新辦法對不同的許可，規(guī)定了不同的條件 。即設(shè)定行政許可的事項，煙草專賣法及實施條例對煙草專賣品生產(chǎn)、批發(fā)、零售、進出口等事項設(shè)定了四種煙草專賣許可證。 關(guān)于審批發(fā)放許可證的主體。行業(yè)所有單位都必須自覺遵守和嚴格執(zhí)行煙草專賣法律法規(guī)，切實做到依法行政、依法管理、依法生產(chǎn)經(jīng)營。許可證作為一個載體，不僅涵蓋了行政許可相對人及其相關(guān)行為，同時也涵蓋了行政許可人及其相關(guān)行政行為。 二是新辦法效力范圍與原辦法相比擴大了。 行政許可法是我們許可證管理的重要法律依據(jù)，不僅體現(xiàn)在立法上，同時也體現(xiàn)在許可證管理過程中，這要求我們在貫徹執(zhí)行新辦法時，對行政許可法的有關(guān)規(guī)定，也要進一步領(lǐng)會和學(xué)習(xí)。事實上，我們通過對新辦法的學(xué)習(xí)就會發(fā)現(xiàn)，新辦法許多地方都體現(xiàn)了行政許可法的原則和具體規(guī)定。 “其他組織”，指合法成立、具有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)但又不具備法人資 格的組織。過去我們的規(guī)范性文件一直強調(diào)的是行政機關(guān)行使管理權(quán)，重點規(guī)定的是行政機關(guān)的權(quán)力，而對行政機關(guān)行使權(quán)力的規(guī)范制約規(guī)定較少，重點規(guī)定的是相對人的義務(wù)，而對相對人的權(quán)利規(guī)定較少。 新辦法立法宗旨有非常重要變化：將“為加強煙草專賣許可證的管理”修改為“為了規(guī)范煙草專賣許可證的管理”，增加了保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 第二編 煙草專賣許可證管理辦法的具體內(nèi)容 第一章 總 則 總則共七條，概括性的規(guī)定了許可證管理辦法的立法宗旨、實施行政許可的基本原則和相對人權(quán)利保護等最基本內(nèi)容，對理解和應(yīng)用各章的具體規(guī)定具有重要的指導(dǎo)意義。 依法撤銷煙草專 賣許可決定書。（第 24 條第 2 款） 暫停業(yè)務(wù)、進行整頓、取消煙草專賣業(yè)務(wù)資格決定書。 四、新增和需要完善的法律文書 申請表電子版。 （十）考評制度。 （八）審查制度。 （六）一次性告知制度。主要內(nèi)容：公示原則、內(nèi)容、承辦部門、方式、責(zé)任追究。 （二）行政責(zé)任追究制度。（第 55 條） 1不得再次申請許可證的期限之二： 3 年內(nèi)。 因歇業(yè)收回許可證的期限：滿 6 個月。自停業(yè)之日起計算。自許可證有效期滿之日往前計算。自作出予以發(fā)放許可證決定之日起計算。（第 24條第 1 款） 作 出行政許可決定的延長期限： 10 天。自收到申請之日起計算。這些規(guī)定就是國家局這一指導(dǎo)思路的具體體現(xiàn)。 二、規(guī)范行業(yè)的重要提示 （一）增加了煙草專賣局的責(zé)任和義務(wù) 占全部法條的三分之一，主要分布在五個方面：對申請條件的公示和說明義務(wù)；對申請人、持證人的告知義務(wù)；對合理布局的聽證義務(wù)；在執(zhí)法監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任和義務(wù)；行政主管部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。 法律救濟原則。一是在不予受理和不予許可、依法取消經(jīng)營資格 、收回許可證、撤銷許可證、給予行政處罰等方面增加了一系列法律救濟渠道，告知相對人依法享有的權(quán)利并增加了審查時限。 權(quán)責(zé)對等原則。 統(tǒng)籌性原則。所以，對原辦法的各條款，無論是增還是刪，是改還是留，都首先要過合法這一關(guān)。 遵從立法法。 高效便民的精神。 有效監(jiān)督的精神。 權(quán)責(zé)對等的精神。具體表現(xiàn)在： 職權(quán)法定的精神。 一、 新辦法體現(xiàn)的立法精神和基本原則 （一）新辦法體現(xiàn)的立法精神 主要是行政許可法和立法法。了解這些不同之處，對于把握新辦法的整體精神，理解各條款的深刻內(nèi)涵，正確貫徹實施新辦法，具有十分重要的意義。新辦法盡最大努力，吸收和體現(xiàn)了行政許可法的基本精神。如提高罰款額度的要求、把取消經(jīng)營資格并入吊銷許可證行政處罰等等。所以，新辦法對應(yīng)整個過程的管理行為逐一細化了責(zé)任，增加了對責(zé)任監(jiān)督的可操作性，并且在體例上設(shè)立了一個專章，把責(zé)任落到了實處。同時，還按照行政許可的要求，分別對同級監(jiān)督和層級監(jiān)督作出了規(guī)定。這是行業(yè)行政許可方面的一個巨大進步，也是“兩個至上”在法律層面的實際體現(xiàn)。動搖了這一點，就失去了存在的法律價值。十分注重權(quán)力與責(zé)任、實體與程序、保護與約束、規(guī)范與監(jiān)督等，在各個章節(jié)、運行過程都要體現(xiàn)系統(tǒng)性，力求前后呼應(yīng)，上下關(guān)聯(lián)。在申請環(huán)節(jié)和受理環(huán)節(jié)增加了公示和告知制度，在發(fā)放環(huán)節(jié)，增加了送達措施。 信賴保護原則。否則違法者要承擔(dān)法律責(zé)任。如零售點合理布局的聽證規(guī)定；申請條件公示制度；許可證發(fā)放情 況的信息公開，等等，都是為了體現(xiàn)這一原則。新辦法增加了煙草行政主管部 門的責(zé)任和義務(wù)，大約有二十多項。 一次性告知需補正材料的期限： 5 天。自受理申請之日起計算。（第 24條第 1 款） 送達煙草專賣許可證的有效期限： 10 天。（第 28 條） 提出許可證延續(xù)申請的提前期限： 30 日前。（第 50條） 持證人停業(yè)的期限： 1 年以下。第 51 條（停止經(jīng)營業(yè)務(wù)一年以上不辦手續(xù)的，經(jīng)發(fā)證機關(guān)公告三個月仍未辦理手續(xù)的，收回許可證）。自隱瞞或者提供了虛假材料導(dǎo)致不予受理或者不予發(fā)證之日起計算（這些情況都要留檔）。新辦法在工作內(nèi)容、流程等方面作了較大的調(diào)整，需要相應(yīng)地對管理崗位和工作職責(zé)進行調(diào)整。第 1 21 條。 （五）一站式辦公制度 (一個窗口辦公、首辦負責(zé)制 )。在合理布局。在第五章監(jiān)督管理中。在法律責(zé)任。 發(fā)放許可證的送達回執(zhí)憑證。告知依法享有陳述、申辯權(quán)。告知依法享有的權(quán)利。 原辦法第一條：為加強煙草專賣許可證的管理，根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》和《煙草專賣法實施條例》的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。這一轉(zhuǎn)變是我國 全面推進依法行政、建設(shè)法治國家的必然產(chǎn)物，也是煙草行業(yè)推進依法行政的必然產(chǎn)物。兩者并行不悖，相互促進。新辦法從性質(zhì)上來說是關(guān)于行政許可的規(guī)章。如新辦法第 9 條關(guān)于提出許可證的申請方式，與許可法第 29 條規(guī)定相符，新辦法第 19 條、第 20 條規(guī)定的公示制度與行