【正文】 國家局負(fù)責(zé)發(fā)放煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證，國家局或者省級局負(fù)責(zé)發(fā)放煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證。二者的主要區(qū)別是：以 誰的名義？由誰來承擔(dān)法律責(zé)任？如果是上級煙草專賣局“授權(quán)”下級煙草專賣局監(jiān)督管理，則下級煙草專賣局是以自身的名義進(jìn)行監(jiān)督檢查，也以自身承擔(dān)監(jiān)督檢查的一切法律責(zé)任；如果是上級煙草專賣局“委托”下級煙草專賣局監(jiān)督管理，那么監(jiān)督檢查包括作出行政處罰都是以上級煙草專賣局的名義，其法律責(zé)任也相應(yīng)由上級煙草專賣局來承擔(dān)。對無證戶，是不是就無權(quán)監(jiān)管呢？答案是否定的。 （五）監(jiān)督管理的形式（第 37 條） 行政許可法第 61 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)該通過書面檢查的方式對被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止執(zhí)法擾民。而且，在確有必要時，煙草專賣局可以依法對持證人生產(chǎn)經(jīng)營的煙草專賣品進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)和檢測，對其生產(chǎn)經(jīng)營場所包括倉儲場所進(jìn)行實(shí)地檢查。 二是兩人都必須是專賣執(zhí)法人員，必須是具有煙草專賣執(zhí)法資格和執(zhí)法權(quán)力的執(zhí)法人員。申請人或者持證人的這些表現(xiàn)，都要通過查閱有關(guān)的監(jiān)督檢查記錄 ，來加以證實(shí)。這就是煙草系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督。按照行政復(fù)議法第 7 條規(guī)定，上級煙草專賣局在審理行政復(fù)議案件 時，應(yīng)復(fù)議申請人的請求，可以對下級煙草專賣局發(fā)布的規(guī)定一并進(jìn)行審查。當(dāng)然，為了落實(shí)層級監(jiān)督，各級煙草專賣局還需要進(jìn)一步建立健全各種有效的監(jiān)督制度與機(jī)制，像行政執(zhí)法責(zé)任制和考評機(jī)制，從制度上嚴(yán)格防止行政許可權(quán)的濫用。 2021 年 8 月 28 日，第十屆全國人大常委會第十七次會議批準(zhǔn)《煙草控制框架公約》時聲明，在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)禁止使用自動售煙機(jī)。對此，作為煙草主管部門，我們一方面是不予發(fā)放零售許可證。這里的“信息網(wǎng)絡(luò)”主要是指電腦網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)，不包括報刊、傳單、電話等。 不得為無證戶提供加工服務(wù)（第 53 條） 前幾年，市場上出現(xiàn)了一些形狀像卷煙，但是以艾蒿絨、銀杏葉、枸杞葉、薄荷葉等為原料做成的產(chǎn)品。這次修改許可證管理辦法時，就把這條禁令納進(jìn)來，并且擴(kuò)大了禁止范圍，要求取得生產(chǎn)許可證的合法生產(chǎn)企業(yè)，不得利用煙草專賣品為無證的企業(yè)或者個人提供一切加工服務(wù)。實(shí)際情況是，那些從行業(yè)隨意流出的殘次煙葉或者廢棄的煙葉、煙末，有些就流向了地下煙廠，為制造假煙提供了原料。同時，在管理中，對持證人的另外一些違法情況，如被執(zhí)法機(jī)關(guān)一次性查獲假煙、走私煙 50 條以上，不執(zhí)行煙草專賣局的行政處罰決定，雖然認(rèn)為必須對其進(jìn)行管理，但處理起來缺少法律依據(jù)。煙草專賣許可證的申請條件，不能理解為只是申請前和申請獲得批準(zhǔn)的條件，它還是取得煙草專賣許可證后，從事煙草生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的基本條件。但是，行政許可法第 9 條規(guī)定，依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。 （ 3）因涉煙違法一年內(nèi)被處罰兩次以上。 （ 4）一次性被查獲 50 條以上假煙、走私煙。持證人如果因?yàn)檫@些犯罪行為被追究刑事責(zé)任，無論是被判管制、拘役、有期徒刑等主刑，還是被判罰金、沒收財產(chǎn)等附加刑，都屬于這種情形。工商營業(yè)執(zhí)照是工商部門根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)審查合格而頒發(fā)的使之能夠合法地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動的一種資格證書。從行政許可分配社會資源的角度，空閑的煙草專賣許可證實(shí)際上是對有限的煙草從業(yè)資源的浪費(fèi)，對其他因?yàn)閿?shù)量有限而無法獲得許可的 申請人也不公平，所以必須進(jìn)行相應(yīng)的處理。國家工商行政管理總局在 2021 年頒發(fā)第 12 號令《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》第四條規(guī)定，企業(yè)的經(jīng)營范圍分為許可經(jīng)營項(xiàng)目和一般經(jīng)營項(xiàng)目。從這些規(guī)定中，可以看出，應(yīng)當(dāng)是取得煙草專賣許可證在前，領(lǐng)取工商營業(yè)執(zhí)照在后?；蛘邿煵菖c工商兩部門經(jīng)事先溝通，煙草部門同意工商部門在辦理營業(yè)執(zhí)照時就把煙草業(yè)務(wù)寫入經(jīng)營范圍中，然后辦許可證。 三是，有證無照或者有照無證該如何處理？從現(xiàn)實(shí)管理看，導(dǎo)致有證無照的原因可能有兩種：一種是取得許可證后，到工商部門沒有辦下來營業(yè)執(zhí)照；另一種是許可證和營業(yè)執(zhí)照都取得了，但是后來被工商部門吊銷了營業(yè)執(zhí)照。這條規(guī)定是直接從原辦法的第 36 條轉(zhuǎn)化來的。這兩條規(guī)定，其實(shí)都沒有禁止持證的煙草批發(fā)企業(yè)向無證企業(yè)出售煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械。而且，沒有放在“法律責(zé)任”章節(jié)中，而是放在“監(jiān)督管理”這一章。既不用重復(fù)法律、法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)規(guī)定的該類情形，也可以涵蓋以后法律、法規(guī)、規(guī)章制訂、修改時增加的這部分內(nèi)容。但是，對有些嚴(yán)重違法犯罪行為，比如一次性查獲假煙、走私煙數(shù)量很多，一年內(nèi)因違法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品被處 罰很多次，屢教不改，或者因非法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品已經(jīng)被判處幾年有期徒刑的，這時候暫停業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓就失去意義了。這種情況是否可以按照無證經(jīng)營來定性處理？嚴(yán)格來說，不能按照無證經(jīng)營來定性處理，因?yàn)楫?dāng)事人只是停業(yè)整頓，其許可證仍然是有效的。另外，專賣部門應(yīng)和銷售部門加強(qiáng)聯(lián)系。 （二）許可證件管理方面 對無證生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品進(jìn)行處理（第 44條） 煙草專賣法第 32 條－ 34 條，規(guī)定了煙草部門可以管理無證生產(chǎn)、無證批發(fā)、無特種證經(jīng)營行為，卻在第 35 條將無證零售的處罰 權(quán)交給了工商部門。因此，在新辦法中，作了些文字處理，用“依法查處”這樣的字眼，實(shí)際上并沒有改變煙草和工商的管轄權(quán)。截至到 2021 年底，行業(yè)共有 99 個卷煙生產(chǎn)單位，但具有法人資格的企業(yè)只有 31 個，其余都是生產(chǎn)點(diǎn)。一 種情況是，法人資格發(fā)生變化后，有的許可證登記事項(xiàng)相應(yīng)也會發(fā)生變化，根據(jù)新辦法第 43 條規(guī)定，就應(yīng)該進(jìn)行變更，但是，企業(yè)經(jīng)責(zé)令后，仍然拒絕變更的，應(yīng)當(dāng)取消其經(jīng)營資格，收回許可證。撤銷的主體可以是發(fā)證機(jī)關(guān)本身，也可以是發(fā)現(xiàn)問題，及時展開層級監(jiān)督的上級煙草專賣局。法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況，考慮相關(guān)因素后決定是否撤銷。濫用職權(quán)主要表現(xiàn)為超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反法定程序處理公務(wù)，審批發(fā)放煙草許可證。因此，可以視情況予 以撤銷。如煙草專賣局審批發(fā)放糧食經(jīng)營許可證；安全監(jiān)督管理部門審批發(fā)放煙草專賣許可證。煙草專賣法及實(shí)施條例規(guī)定，煙草生產(chǎn)企業(yè)許可證必須報經(jīng)國家局審批發(fā)證，煙草批發(fā)企 業(yè)許可證必須由國家局或者省級局審批發(fā)證，零售許可證必須由地市局或者縣級局審批發(fā)證。比如，申請人以口頭方式提出許可申請，煙草專賣局沒有公示依法應(yīng)當(dāng)公示的有關(guān)行政許可的內(nèi)容，煙草專賣局沒有對申請人提交的申請材料進(jìn)行審查就直接發(fā)給許可證。需要注意的是，申請人是否符合法定條件，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，而不是煙草專賣局自己說了算。行政許可機(jī)關(guān)是無權(quán)擅自擴(kuò)充。 公民、法人或者其他組織在申領(lǐng)許可證過程中，故意隱瞞真實(shí)情況或者提供虛假情況，是欺騙；向辦證人員送財送物，或者免除他們的債務(wù)等，是賄賂?？梢栽诎l(fā)證機(jī)關(guān)對外公示有關(guān)材料的網(wǎng)站上，在辦公場所的公示欄里，以及在當(dāng)?shù)赜绊懨孑^大的報紙上，公告收不回來的許可證無效。如果撤銷許可證可能會造成公共利益的重大損害，那就不能撤銷。行政許可法第 69 條第 3 款規(guī)定，撤銷 行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。但是，在執(zhí)行中有時可能會遇到許可證收不回來的情況。如果沒有法定的可以不撤銷的情形出現(xiàn)，就必須撤銷，比“可以撤銷”在實(shí)際執(zhí)行中要嚴(yán)格得多。這又是一條兜底條款。不具備申請資格的情形包括申請人沒有完全的民事行為能力，申請人因?yàn)檫`法依法被剝奪一段時間的申請資格，如新辦法的第 55 條、 56 條，外商投資商業(yè)企業(yè)要申請煙草專賣批發(fā)許可證和零售許可證，等等。 第三，違反法定程序?qū)徟l(fā)放許可證。如山東的煙草局為在河北生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品的企業(yè)發(fā)放許可證，北京朝陽區(qū)的煙草局為豐臺區(qū)的零售戶發(fā)放許可證。判斷煙草專賣局的行政許可行為是否超越職權(quán)，只能依照法律法規(guī)以及符合法律法規(guī)的規(guī)章規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。濫用職權(quán)更多地表現(xiàn)為亂作為，而玩忽職守更多地表現(xiàn)為消極不作為。煙草專賣人員濫用職權(quán)、玩忽職守審批發(fā)放煙草專賣許可證，主要表現(xiàn)在 沒有按照法定程序，根據(jù)法定條件對申請人的申請材料和有關(guān)情況進(jìn)行審查，就同意為其發(fā)放許可證。這五種情形都是因?yàn)榘l(fā)證機(jī)關(guān)的過錯，導(dǎo)致違法審批發(fā)放許可證的情形。 在六種情形下，可以（應(yīng)當(dāng)）撤銷并收回?zé)煵輰Ｙu許可證（第 46 條、第 47 條） 關(guān)于撤銷許可證的規(guī)定，原辦法中是沒有的，是從行政許可法第 69 條引來的，并增加了“收回?zé)煵輰Ｙu許可證”的規(guī)定，以增強(qiáng)可操作性。打葉復(fù)烤車間經(jīng)引資改制，變成打葉復(fù)烤企業(yè)，就是法人資格從無到有的變化。 企業(yè)法人資格發(fā)生變更的，根據(jù)需要，收回許可證（第 48 條） 企業(yè)法人資格發(fā)生變更，是指企業(yè)的法人資格發(fā)生從無到有，或者從有到無的過程。那么，從實(shí)際執(zhí)法需要的角度看，應(yīng)該由煙草管理，煙草管理起來會更有效。沒有貨源，持證人當(dāng)然就無法繼續(xù)營業(yè)。那么在停業(yè)整頓期間繼續(xù)營業(yè)，可以算做其違法行為的加重情節(jié)。取消經(jīng)營資格后，許可證怎么辦？就執(zhí)行煙草專賣法實(shí)施條例第 16 條，經(jīng)請示與國務(wù)院法制辦，認(rèn)為取消生產(chǎn)經(jīng)營資格后應(yīng)該及時收回許可證。暫停業(yè)務(wù)，是為了及時制止違法行為，或者是為了懲戒，也是給持證人留出時間和機(jī)會，讓其整頓，盡快取得有關(guān)條件和資格，回到合法生產(chǎn)經(jīng)營的路上。 （ 9）其他情形。但是，在實(shí)際管理中，這種批發(fā)企業(yè)向無證企業(yè) 擅自出售五種煙草專賣品的行為迫切需要監(jiān)管。實(shí)施條例第 28 條規(guī)定，煙草生產(chǎn)和批發(fā)企業(yè)不得向無零售證的單位或者個人提供煙草制品。由于認(rèn)定煙草專賣業(yè)務(wù)資格是煙草專賣局的職權(quán)，工商部門無權(quán)認(rèn)定，所以，有照無證時，即使?fàn)I業(yè)執(zhí)照上經(jīng)營范圍里有煙草經(jīng)營業(yè)務(wù)，也應(yīng)當(dāng)按照無證生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行處理。至于申請時是否要提供營業(yè)執(zhí)照，這個由各地執(zhí)法部門實(shí)際掌握。如果除了生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品外，還有其他商品的生產(chǎn)經(jīng)營，則可以先辦營業(yè)執(zhí)照，然后辦理煙草專賣許可證。第五條規(guī)定，申請許可經(jīng)營項(xiàng)目，申請人應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后，憑批準(zhǔn)文件、證件向企業(yè)登記機(jī)關(guān)申請登記。從有關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件中，應(yīng)該是煙草專賣許可證在先，工商營業(yè)執(zhí)照在后。但是，取得煙草專賣許可證后，還必須領(lǐng)取工商營業(yè)執(zhí)照，才能合法地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。因違法被煙草局處以行政處罰后，持證人拒不執(zhí)行煙 草局的行政處罰決定。 （ 5）涉煙犯罪。這里強(qiáng)調(diào)持證人是因?yàn)檫`法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品被處罰的，處罰機(jī)關(guān)是煙草專賣局或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)，處罰次數(shù)在兩次以上，包括兩次。持證人私底下擅自轉(zhuǎn)讓許可證的行為是 完全禁止的。 （ 2）非法轉(zhuǎn)讓許可證。 這九種情形包含面很廣，既有對持證人持證條件的要求，又有對許可證件管理的要求，還有對持證人違法犯罪的要求。 在九種情形下，可以責(zé)令持證人暫 停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格（第 45 條） 針對煙草專賣許可證持證人的監(jiān)督檢查，煙草專賣法實(shí)施條例的第 16 條可以說是最直接、效力最高的規(guī)定。煙草專賣法實(shí)施條例雖然對殘次或者廢棄煙葉、煙末的處理沒有特別規(guī)定，但是其第 40 條第 2 款規(guī)定，淘汰報廢、非法拼裝的煙草專用機(jī)械，殘次的卷 煙紙、濾嘴棒、煙用絲束及下腳料，由當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu行政主管部門監(jiān)督處理，不得以任何方式銷售。這種產(chǎn)品上市后，不僅誤導(dǎo)了消費(fèi)者，讓消費(fèi)者誤以為是卷煙而購買，擾亂正常的煙草市場秩序，而且為專賣執(zhí)法工作帶來難題，同時還占用煙草生產(chǎn)企業(yè)寶貴的資源。法律、法規(guī)和規(guī)章對這種行為有明確的處罰依據(jù)的，依照法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行處理。另一方面對那些沒有領(lǐng)取零售許可證，從零售戶手里買進(jìn)卷煙，然 后放入投幣式游戲機(jī)、供人抓取的現(xiàn)象，可以協(xié)調(diào)有關(guān)主管部門（文化部門）來進(jìn)行管理，從保護(hù)未成年人的角度禁止使用煙草制品。除了自動售貨機(jī)外，各級煙草專賣局還應(yīng)關(guān)注一些與自動售貨機(jī)銷售煙草制品類似的行為。 二、監(jiān)督管理的具體規(guī)定 （一）生產(chǎn)經(jīng)營方面 不得利用自動售貨機(jī)銷售煙草制品（第 41 條） 禁止向未成年人銷售煙草制品，是世界衛(wèi)生組織一直追求的目標(biāo)之一。 及時性體現(xiàn)在，為了防止影響被許可人的利益，尤其是影響煙草主管部門的形象，上級煙草專賣局要定期或者不定期地對下級的行政許可行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正違法行為，絕不能對問題視而不見，更不能對下級煙草專賣局的違法行為聽之任之。 廣泛性體現(xiàn)在，上級煙草專賣局可以監(jiān)督檢查下級煙草專賣局的具體行政行為和抽象行政行為。 （八）對監(jiān)督管理活動的監(jiān)督（第 36 條、第 39條） 作為行政機(jī)關(guān)，各級煙草專賣局有義務(wù)接受全方位的監(jiān)督，除了要接受人大和政協(xié)的監(jiān)督，人民法院依照行政訴訟法實(shí)施的監(jiān)督，監(jiān)察、審計等專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督等，還要接受行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督和社會公眾的監(jiān)督。這樣，本單位領(lǐng)導(dǎo)、上級煙草專賣局以及公眾可以隨時對專賣執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法情況進(jìn)行審查，從而增強(qiáng)其責(zé)任心，而且，也是為了建立被許可人的信用檔案，增強(qiáng)其依法生產(chǎn)經(jīng)營的自覺性。這也是行政處罰法第 37 條的規(guī)定。就拿煙草行業(yè)來說，如果想查看零售戶的經(jīng)營場所是否一直與住所相對獨(dú)立，持證企業(yè)的經(jīng)營地址有無變化，是否經(jīng)營假煙、走私煙，在停業(yè)期間是否擅自恢復(fù)營業(yè)，靠書面檢查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。 （