【正文】 政許可法第 30 條規(guī)定一致。 新辦法與原辦法效力范圍的區(qū)別： 一是增加了港澳臺(tái)除外的字樣，表述更準(zhǔn)確了。新辦法規(guī)定的著眼點(diǎn)是煙草專賣許可證的管理。關(guān)于煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章的調(diào)整對(duì)象問題，姜局長(zhǎng)在 2021 年全國(guó)煙草專賣局長(zhǎng)、公司總經(jīng)理工作會(huì)議的報(bào)告中指出：“《煙草專賣法》調(diào)整的對(duì)象主要是煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及其各項(xiàng)管理活動(dòng)，重點(diǎn)是煙草行業(yè)內(nèi)部。 第三條是對(duì)煙草專賣主管部門實(shí)施行政許可的基本規(guī)定。 關(guān)于發(fā)證范圍。 關(guān)于發(fā)證條件。 關(guān)于許可程序。新辦法在第五章用專門一章對(duì)監(jiān)督管理作了規(guī)定。陳述權(quán)、申辯權(quán)都是一種說話的權(quán)利，屬于言論和表達(dá)自由范疇，其本質(zhì)是一項(xiàng)憲法權(quán)利。規(guī)定公民享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)，有利于行政機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織在行政許可實(shí)施過程中處于平等地位，從而更有效、更全面地實(shí)現(xiàn)行政許可的目的。我們作出的行政決定，如果損害了相對(duì)人的利益，就要承 擔(dān)賠償責(zé)任。第二個(gè)權(quán)力，是力量的力，指國(guó)家及國(guó)家機(jī)關(guān)擁有的對(duì)社會(huì)或他人的強(qiáng)制力量和支配力量，權(quán)力的內(nèi)容著重于強(qiáng)制性的實(shí)施，體現(xiàn)的是服從與被服從，支配與被支配的不平等關(guān)系。二是這幾項(xiàng)權(quán)利在煙草專賣管理中應(yīng)該說還是新概念、新提法，有必要加以強(qiáng)調(diào)。相對(duì)人提起復(fù)議訴訟的，應(yīng)積極應(yīng)訴，違法造成損害的，應(yīng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。 信賴保護(hù)的幾個(gè)基本含義 一是合法取得的行政許可，受法律保護(hù)，除法律法規(guī)有明確規(guī)定的外，不得撤銷、變更、撤回。如果這種信任沒有得到很好的保護(hù)，甚至受到損害，公眾個(gè)人權(quán)利、公共利益乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都將處于不穩(wěn)定、不連續(xù)的狀態(tài)之中。 外商領(lǐng)取的煙草專賣零售許可證依法是可以撤回的，因?yàn)樗罁?jù)的規(guī)章修改了。因此，建議采取這種比較穩(wěn)妥的辦法來處理外商零售許可證的問題。相應(yīng)地規(guī)定了五種煙草專賣品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證。 煙草專賣許可證發(fā)證主體是各級(jí)煙草專賣局。地市 級(jí)煙草專賣局具有委托發(fā)證權(quán)，就當(dāng)然具有發(fā)證權(quán)。新辦法對(duì)原辦法中有關(guān)各級(jí)煙草專賣行政主管部門行政許可權(quán)的劃分沒有體現(xiàn)，主要是考慮到條例已作了基本規(guī)定，國(guó)家局相關(guān)的文件也作了規(guī)定，《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于換發(fā) 2021 版煙草專賣許可證的通知》對(duì)煙草專賣許可證的發(fā)證機(jī)關(guān)作 了詳細(xì)規(guī)定，該文件繼續(xù)有效。有的地方存在“先入網(wǎng)、后規(guī)范”的情況，沒有提出申請(qǐng)，沒有領(lǐng)取許可證的無證戶，讓其入網(wǎng)并進(jìn)行銷售。行政機(jī)關(guān)法定期限內(nèi)不作出是否準(zhǔn)予行政許可決定的，申請(qǐng)人可以依法通過行政復(fù)議、提起行政訴訟追究行政機(jī)關(guān)不作為的法律責(zé)任。持有工商執(zhí)照但未取得煙草專賣零售許可證的經(jīng)營(yíng)戶從事煙草制品零售業(yè)務(wù)的，其在性質(zhì)上依然屬于無證經(jīng)營(yíng)。在審批發(fā)放煙草專賣零售許可證時(shí)，要注意做好與工商執(zhí)照發(fā)放之間的銜接，避免造成“有證無照”或“有照無證”的問題。 申請(qǐng)人提出申請(qǐng)要以書面方式提出。為了能夠確保做到這一點(diǎn)，新辦法第九條規(guī)定了申請(qǐng)人提出申請(qǐng)應(yīng)按煙草專賣行政主管部門要求填報(bào)格式文本。 一是新辦申請(qǐng)。原辦法未規(guī)定延續(xù)申請(qǐng)，許可證到期后，都要進(jìn)行重新申領(lǐng)。企業(yè)法人資格發(fā)生 變化或其他登記事項(xiàng)發(fā)生變化的，不屬于重新申領(lǐng)或延續(xù)情況的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行變更申請(qǐng)。停業(yè)申請(qǐng)的許可證應(yīng)交回發(fā)證機(jī)關(guān)，由發(fā)證機(jī)關(guān)保存。歇業(yè)是指領(lǐng)有煙草專賣許可證，永久性終止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。這幾條的規(guī)定與原辦法規(guī)定基本一致。 關(guān)于有 與經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金問題。煙草制品零售點(diǎn)首先應(yīng)是固定的，不能是路邊流動(dòng)性的攤點(diǎn)。判斷其是否屬于住所，應(yīng)根據(jù)房產(chǎn)部門出具的《房屋所有權(quán)證》中標(biāo)明的房屋用途為 依據(jù)加以判斷。 第十五條規(guī)定了發(fā)放許可證的其他條件實(shí)施前應(yīng)當(dāng)公布。為了更好的體現(xiàn)行政許可法的公開原則，許可條件應(yīng)當(dāng)具體、明確，新辦法規(guī)定其它條件應(yīng)當(dāng)在實(shí)施前公開。 第十七條規(guī)定了連鎖店發(fā)證問題 應(yīng)由各個(gè)分店分別向所在地?zé)煵輰Ｙu行政主管部門提出申請(qǐng)。 關(guān)于利用再投資等形式變相從事煙草專賣品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的 這里所說的再投資，主要是特許及吸納加盟店的方式。 關(guān)于外商投資商業(yè)企業(yè)出租柜臺(tái)問題 出租柜臺(tái)應(yīng)該說是一種規(guī)避禁止外商從事煙草專賣品經(jīng)營(yíng)規(guī)定的行為，由于現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)此未作明確規(guī)定，因此在執(zhí)法中要注意區(qū)分一般的出租 柜臺(tái)與再投資變相從事煙草專賣品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。 公示制度是行政許可法便民原則與公開原則的體現(xiàn)，其本質(zhì)是對(duì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保護(hù)。 關(guān)于公示的內(nèi)容，新辦法第二十條作了詳細(xì)的規(guī)定。各級(jí)煙草專賣局應(yīng)當(dāng)依據(jù)本辦法的規(guī)定，制定具體的公示制度，使公示制度的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。因此，新辦法沒有規(guī)定受理的時(shí)限，而是以當(dāng)場(chǎng)受理為原則，以 5 日內(nèi)告知為補(bǔ)充作了規(guī)定。 這里書面憑證有受理申請(qǐng)的書面憑證和不受理申請(qǐng)的書面憑證。行政許可的審查程序是指行政機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)受理的行政許可申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核查的過程。換句話說，新辦法所設(shè)定得發(fā)證條件，能否得以實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮作用，有賴于各級(jí)發(fā)證機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審查與把關(guān)。同時(shí)也規(guī)定了發(fā)證決定的送達(dá)期限。其他關(guān)于期限方面的情況，本辦法未作規(guī)定的，應(yīng)適用行政許可法有關(guān)期限的規(guī)定。 第二十六條規(guī)定了不予發(fā)證的具體情形。 小學(xué)校周圍的問題。處罰兩次以上是指對(duì)兩次以上違法行為的處罰，無論是否合并處罰，只要違法行為是兩次以上的，都應(yīng)視為被處罰兩次以上。此項(xiàng)權(quán)力不在其他各級(jí)發(fā)證 機(jī)關(guān)。公開的方式本辦法未作具體要求，但應(yīng)以方便公眾查閱為準(zhǔn)。在實(shí)際執(zhí)行中，最低一 年的有效期不盡適合實(shí)際需要，因此新辦法只規(guī)定了許可證有效期的上限為五年，對(duì)下限未作規(guī)定。 第四章 煙草專賣許可證的使用 本章對(duì)許可證使用過程中的問題作了專章規(guī)定。關(guān)于在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨問題，有的同志提出，如果零售戶是在其他零售戶進(jìn)的貨，所進(jìn)的貨也是當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)企業(yè)的貨源，是否違反了本條在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨的規(guī)定。 第三十二條規(guī)定了重新申領(lǐng)和變更煙草專賣許可證的幾種情況。這項(xiàng)規(guī)定主要是指行業(yè)內(nèi)企業(yè)因組織結(jié)構(gòu)調(diào)整而引起的法人資格發(fā)生變化，法人資格的變化有可能涉及到主體的變化，應(yīng)及時(shí)重新申領(lǐng)或變更許可證 。無論作出的決定是否準(zhǔn)予延續(xù)，都應(yīng)書面告知申請(qǐng)人，不予延續(xù)的，還應(yīng)告知申請(qǐng)人理由及申請(qǐng)人法律救濟(jì)的渠道與期限。 關(guān)于有嚴(yán)重違法 行為不予延續(xù)的：這里的違法行為主要應(yīng)包括違法經(jīng)營(yíng)煙草專賣品且一年內(nèi)被煙草專賣執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰一次的，以暴力、威脅方法阻礙煙草專賣檢查人員執(zhí)行公務(wù)等情況。為此，這次實(shí)施的新辦法，共制定了 20條規(guī)定，全面具體地規(guī) 定了煙草專賣許可人和被許可人在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)然， 依據(jù)煙草專賣法，受市級(jí)局委托發(fā)放零售許可證的縣級(jí)工商部門也是發(fā)證機(jī)關(guān)，依法也可以行使監(jiān)督權(quán)利。但是，由于距離遙遠(yuǎn)，這些發(fā)證機(jī)關(guān)往往無法對(duì)持證企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)管。 （二）監(jiān)督管理的范圍（第 35 條） 各級(jí)煙草專賣局行使監(jiān)督管理權(quán)，必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，包括事項(xiàng)范圍、級(jí)別范圍和地域范圍。各級(jí)煙草專賣局仍然有權(quán)監(jiān)管，如依據(jù)煙草專賣法對(duì)無證生產(chǎn)行為、無證批發(fā)行為、無特種證經(jīng)營(yíng)行為的管理和處罰，但是這些管理和處罰主要是從執(zhí)行煙草專賣法的角度，而不是這里許可證管理中所說的監(jiān)督檢查。但是，有些情況單靠書面檢 查無法達(dá)到監(jiān)督效果，就必須采取現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式。 （六）對(duì)監(jiān)督管理主體的要求（第 39 條） 為了保障監(jiān)督管理的合法性，新辦法規(guī)定，煙草專賣局在進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，必須做到以下三點(diǎn)： 一是監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)是兩名以上。 三是應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果，簽字后歸檔。 （七）對(duì)監(jiān)督管理對(duì)象的要求（第 37 條、第 40條） 公民、法人或者其他組織取得煙草專賣許可證后，就享有依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，但同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，包括接受煙草專賣局的監(jiān)督檢查，在監(jiān)督檢查過程中如實(shí)提供有關(guān)情況和資料。這種監(jiān)督具有廣泛性、及時(shí)性和直接性的特點(diǎn)。如果該規(guī)定違法，就可以撤銷。 社會(huì)監(jiān)督 為了加強(qiáng)群眾對(duì)煙草專賣局以及持證人的監(jiān)督，按照行政許可的公開原則，新辦法規(guī)定，公眾有權(quán)查閱煙草專賣局的監(jiān)督檢查記錄。應(yīng)該說，這是保護(hù)未成年人的具體舉措。因?yàn)橥稁攀阶煓C(jī)可以向未成年人直接提供煙草制品，而且還帶有賭博性質(zhì)，并非純粹的經(jīng)營(yíng)行為。 那么，發(fā)現(xiàn)利用信息網(wǎng)絡(luò)銷售煙草專賣品，如何處理？應(yīng)該說，利用信息網(wǎng)絡(luò)只是一個(gè)手段，要不要處罰和如何處罰關(guān)鍵看其行為的性質(zhì)。這些產(chǎn)品的原料雖然不是煙葉，但產(chǎn)品中包括煙草專賣品，像煙用絲束、濾嘴棒、卷煙紙，而且，也是通過煙廠的生產(chǎn)設(shè)備如切絲機(jī)、卷接機(jī)和包裝機(jī)加工而成的。 不得向無證企業(yè)或者個(gè)人提供殘次或者廢棄的煙葉、煙末（第 54條） 嚴(yán)格說，殘次或者廢棄的煙葉、煙末也屬于煙草專賣品。為防止這種現(xiàn)象，國(guó)家局在 2021 年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)殘次和廢棄煙草專賣品管理的通知》，要求行業(yè)內(nèi)工商企業(yè)，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)各種殘次或者廢棄煙草專賣品的管理，不得提供給無證企業(yè)或者個(gè)人。為了更好地執(zhí)行煙草專賣法實(shí)施條例，以及打擊嚴(yán)重違反煙草專賣法律法規(guī)的行為，新 辦法對(duì)實(shí)施條例的 16 條進(jìn)行細(xì)化，并將監(jiān)督管理中遇到的難題一并納入進(jìn)來，變成新辦法的第45 條，規(guī)定在九種情形下，發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，進(jìn)行整頓，直到取消其從事煙草生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的資格。如果取得許可證后，原來申請(qǐng)時(shí)具 備的一些條件變了，如資金低于規(guī)定要求，固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所成了問題，那么，發(fā)證機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查時(shí)，就必須要求持證人暫停業(yè)務(wù)，盡快彌補(bǔ)欠缺的條件，如果一直達(dá)不到該有的條件，那就只能取消他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格。這條規(guī)定說明，必須有法律法規(guī)作為依據(jù)，按照法定條件和程序才可以轉(zhuǎn)讓許可。因?yàn)檫`法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰兩次以上。不論是被煙草專賣局，還 是被其他執(zhí)法機(jī)關(guān)，如工商、海關(guān)，如果被一次查獲 50 條以上的假煙、走私煙，不論是假煙，還是走私煙，或者是兩者相加，只要總數(shù)達(dá)到 50 條及以上的話，都要按照本條規(guī)定進(jìn)行處理。 （ 6）不執(zhí)行煙草局的處罰決定。雖然沒有煙草專賣許可證，任何人都不得從事煙草專賣業(yè)務(wù)。 就工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照和煙草專賣許可證的關(guān)系問題，需要補(bǔ)充幾點(diǎn)說明： 一是，工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照和煙草專賣許可證的先后順序。許 可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是指企業(yè)在申請(qǐng)登記前依據(jù)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目。 二是，申請(qǐng)?jiān)S可證是否要求申請(qǐng)人提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照 ？如果是專門生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品的，在獲得煙草專賣許可證前，是不可能獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的。辦下來許可證后也就不用再去工商增加經(jīng)營(yíng)范圍了。無論哪種情況，都可以按照新辦法第 45 條進(jìn)行處理。持證企業(yè)不得將煙草專賣品賣給無證企業(yè)，在煙草專賣法實(shí)施條例中就有規(guī)定。因此，原辦法的第36 條規(guī)定包括處罰標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)超出了上位法。通過責(zé)令暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直至取消生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格等措施，實(shí)際解決向無證企業(yè)出售五種煙草專賣品的問題。 在實(shí)際管理中，責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直 至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格，應(yīng)該如何運(yùn)用？煙草機(jī)關(guān)是在責(zé)令暫停整頓和取消經(jīng)營(yíng)資格中任選一種進(jìn)行處理，還是必須先經(jīng)過責(zé)令暫停整頓才能取消經(jīng)營(yíng)資格？一般來說，對(duì)具有九種情形的持證人，首先是暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓。從嚴(yán)格管理的角度，就可以直接取消其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格。但是 ，持證人既然被責(zé)令停業(yè)整頓，肯定事先有違法行為。對(duì)那些停業(yè)整頓的持證人，應(yīng)當(dāng)停止供貨。但是，基層反映，工商有權(quán)管但往往不管，我們煙草想管又無權(quán)管，造成很大困擾。因此，煙草部門只有配合工商部門，或者取得工商部門的授權(quán)或者委托，才可以對(duì)無證零售行為作出罰款的行政處罰。這些縣公司和生產(chǎn)點(diǎn)， 都是法人資格從有到無的變化。另一種情況是，企業(yè)法人資格變更后，重新申領(lǐng)了新的許可證，則原來的許可證應(yīng)當(dāng)收回。 （ 1）可以撤銷許可證的五種情形（發(fā)證機(jī)關(guān)的過錯(cuò)） 新辦法第 46 條規(guī)定了可以撤銷許可證的五種情形。 第一，濫用職權(quán)、玩忽職守審批發(fā)放許可證。玩忽職守主要表現(xiàn)為對(duì)工作不負(fù)責(zé)任 ,對(duì)自己應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)義務(wù)沒有履行或不正當(dāng)履行，就審批發(fā)放了煙草專賣許可證。 第二，超越職權(quán)審批發(fā)放許可證。二是超越法定的地域管理權(quán)。如果省級(jí)局審批發(fā)放生產(chǎn)許可證，地市局審批發(fā)放批發(fā)證，都是超越級(jí)別管轄權(quán)了。 第四， 對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合申領(lǐng)條件的人審批發(fā)證。 第五，依法可以撤銷的其他情形。 （ 2）應(yīng)當(dāng)撤銷許可證的一種情形（持證人的過錯(cuò)，也有發(fā)證機(jī)關(guān)的過錯(cuò)） 從法律界定上，應(yīng)當(dāng)撤銷是比較剛性的，既是撤消機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是它的責(zé)任。通過欺騙或者賄賂等不正當(dāng)手段取 得煙草專賣許可證，違背了實(shí)施煙草專賣許可公開、公平、公正的原則，而且，破壞了社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，腐蝕了煙草專賣隊(duì)伍，危害是多方面的，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷，并且收回許可證。 執(zhí)行第 46 條、 47條注意把握的幾個(gè)方面： 第一，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷。道理就是，雖然違法發(fā)放煙草專賣許可證給社會(huì)帶來一定的損害，但是，撤銷違法發(fā)放