【正文】 ，不存在延續(xù)問(wèn)題。為此，這次實(shí)施的新辦法，共制定了 20條規(guī)定，全面具體地規(guī) 定了煙草專賣許可人和被許可人在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)。 一、監(jiān)督管理的總體規(guī)定 （一）監(jiān)督管理的主體（第 35 條） 根據(jù)“誰(shuí)發(fā)證，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，對(duì)持證人的監(jiān)管責(zé)任落在了發(fā)證機(jī)關(guān)身上。當(dāng)然， 依據(jù)煙草專賣法，受市級(jí)局委托發(fā)放零售許可證的縣級(jí)工商部門也是發(fā)證機(jī)關(guān)，依法也可以行使監(jiān)督權(quán)利。 在實(shí)際管理中，有一種情況出現(xiàn)。但是，由于距離遙遠(yuǎn)，這些發(fā)證機(jī)關(guān)往往無(wú)法對(duì)持證企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)管。當(dāng)然，“授權(quán)”或者“委托”的含義是有區(qū)別的。 （二）監(jiān)督管理的范圍（第 35 條） 各級(jí)煙草專賣局行使監(jiān)督管理權(quán)，必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，包括事項(xiàng)范圍、級(jí)別范圍和地域范圍。 （三）監(jiān)督管理的對(duì)象（第 35 條） 新辦法規(guī)定，發(fā)證機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)轄區(qū)內(nèi)取得煙草專賣許可證的公民、法人或者其他組織進(jìn)行監(jiān)督檢查，也就是說(shuō)，許可證監(jiān)督管理的對(duì)象是煙草專賣許可證的持證人。各級(jí)煙草專賣局仍然有權(quán)監(jiān)管，如依據(jù)煙草專賣法對(duì)無(wú)證生產(chǎn)行為、無(wú)證批發(fā)行為、無(wú)特種證經(jīng)營(yíng)行為的管理和處罰，但是這些管理和處罰主要是從執(zhí)行煙草專賣法的角度，而不是這里許可證管理中所說(shuō)的監(jiān)督檢查。此項(xiàng)權(quán)力在國(guó)家局。但是，有些情況單靠書面檢 查無(wú)法達(dá)到監(jiān)督效果，就必須采取現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式。因此，新辦法規(guī)定，對(duì)持證人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查可以通過(guò)書面檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢查或者書面檢查與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的方式。 （六）對(duì)監(jiān)督管理主體的要求（第 39 條） 為了保障監(jiān)督管理的合法性，新辦法規(guī)定，煙草專賣局在進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，必須做到以下三點(diǎn)： 一是監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)是兩名以上。之所以強(qiáng)調(diào)兩人以上，除了要求行政機(jī)關(guān)慎重進(jìn)行調(diào)查取證，保證調(diào)查或者檢查公正進(jìn)行，也是為了防止執(zhí)法人員徇私舞弊。 三是應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果，簽字后歸檔。例如，申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料，一年內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)S可證；申請(qǐng)人以欺騙、賄賂手段取得的許可證被撤銷的，三年內(nèi)不得再次提出申請(qǐng)；持證人被煙草專賣局或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)一年內(nèi)處罰兩次以上的，責(zé)令暫停業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，等等。 （七）對(duì)監(jiān)督管理對(duì)象的要求（第 37 條、第 40條） 公民、法人或者其他組織取得煙草專賣許可證后，就享有依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，但同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，包括接受煙草專賣局的監(jiān)督檢查，在監(jiān)督檢查過(guò)程中如實(shí)提供有關(guān)情況和資料。 層 級(jí)監(jiān)督 新辦法規(guī)定，上級(jí)煙草專賣局要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)煙草專賣局辦理許可證的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正違法行為。這種監(jiān)督具有廣泛性、及時(shí)性和直接性的特點(diǎn)。比如責(zé)令下級(jí)煙草專賣局為符合條件的申請(qǐng)人發(fā)放許可證，撤銷下級(jí)煙草專賣局違法的行政處罰決定，就屬于監(jiān)督具體行政行為；又比如改變或者撤銷下級(jí)煙草專賣局制訂的一些不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，就屬于監(jiān)督其抽象行政行為。如果該規(guī)定違法，就可以撤銷。 直接性體現(xiàn)在，作為上級(jí)煙草專賣局，當(dāng)發(fā)現(xiàn)下級(jí)煙草專賣局有違法行為時(shí)，可以直接進(jìn)行糾正，如改變、撤銷其行政處罰決定，責(zé)令發(fā)放許可證，處分有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員，無(wú)需通過(guò)其他途徑 。 社會(huì)監(jiān)督 為了加強(qiáng)群眾對(duì)煙草專賣局以及持證人的監(jiān)督，按照行政許可的公開原則，新辦法規(guī)定，公眾有權(quán)查閱煙草專賣局的監(jiān)督檢查記錄。因此，《煙草控制框架公約》規(guī)定，禁止以可直接選取煙草制品的 任何方式 ,例如售貨架等出售煙草制品。應(yīng)該說(shuō)，這是保護(hù)未成年人的具體舉措。比如在娛樂(lè)場(chǎng)所的投幣式抓煙機(jī)。因?yàn)橥稁攀阶煓C(jī)可以向未成年人直接提供煙草制品，而且還帶有賭博性質(zhì)，并非純粹的經(jīng)營(yíng)行為。 未經(jīng)允許，不得通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)銷售煙草專賣品（第41 條） 根據(jù)《煙草控制框架公約》有關(guān)限制利用因特網(wǎng)促銷的規(guī)定，為了防止通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)非法銷售煙草專賣品的現(xiàn)象，為了防止未成年人通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)輕易獲得煙草制品，同時(shí)鑒于煙草行業(yè)內(nèi)普遍存在利用信息網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)煙草制品的實(shí)際情況，新辦法規(guī)定，只有取得煙草生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證或者特種煙草專賣經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證的企業(yè)可以依法通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)銷售 煙草專賣品，其他的公民、法人或者其他組織都不允許通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)銷售煙草專賣品。 那么，發(fā)現(xiàn)利用信息網(wǎng)絡(luò)銷售煙草專賣品，如何處理？應(yīng)該說(shuō)，利用信息網(wǎng)絡(luò)只是一個(gè)手段，要不要處罰和如何處罰關(guān)鍵看其行為的性質(zhì)。舉例來(lái)說(shuō)，沒(méi)有批發(fā)企業(yè)許可證或者沒(méi)有特種煙草許可證或者沒(méi)有零售證的企業(yè)或者個(gè)人通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)銷售煙草制品，就可以按照無(wú)證批發(fā)或者無(wú)特種證從事經(jīng)營(yíng)或者無(wú)證零售來(lái)處理；零 售戶利用信息網(wǎng)絡(luò)從外地購(gòu)買卷煙，就可以按照非渠道進(jìn)貨處理，等等。這些產(chǎn)品的原料雖然不是煙葉，但產(chǎn)品中包括煙草專賣品，像煙用絲束、濾嘴棒、卷煙紙，而且，也是通過(guò)煙廠的生產(chǎn)設(shè)備如切絲機(jī)、卷接機(jī)和包裝機(jī)加工而成的。為此，國(guó)家局在 2021 年下發(fā)通知，禁止煙廠為這些產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供條件，包括利用煙草專賣品為這些產(chǎn)品提供加工服務(wù)。 不得向無(wú)證企業(yè)或者個(gè)人提供殘次或者廢棄的煙葉、煙末（第 54條） 嚴(yán)格說(shuō)，殘次或者廢棄的煙葉、煙末也屬于煙草專賣品。同樣道理，同樣屬于煙草專賣品的煙葉的殘次、廢棄品或者下腳料，也不能提供給沒(méi)有煙草專賣許可證的企業(yè)或者個(gè)人。為防止這種現(xiàn)象，國(guó)家局在 2021 年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)殘次和廢棄煙草專賣品管理的通知》，要求行業(yè)內(nèi)工商企業(yè)，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)各種殘次或者廢棄煙草專賣品的管理，不得提供給無(wú)證企業(yè)或者個(gè)人。但是，該條規(guī)定不夠明確，取消經(jīng)營(yíng)資格的情形以及取消經(jīng)營(yíng)資格的具體方式規(guī)定不明確，缺乏可操作性。為了更好地執(zhí)行煙草專賣法實(shí)施條例，以及打擊嚴(yán)重違反煙草專賣法律法規(guī)的行為，新 辦法對(duì)實(shí)施條例的 16 條進(jìn)行細(xì)化，并將監(jiān)督管理中遇到的難題一并納入進(jìn)來(lái)，變成新辦法的第45 條，規(guī)定在九種情形下，發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，進(jìn)行整頓，直到取消其從事煙草生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的資格。具體規(guī)定是這樣的： （ 1）不符合規(guī)定條件。如果取得許可證后，原來(lái)申請(qǐng)時(shí)具 備的一些條件變了，如資金低于規(guī)定要求，固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所成了問(wèn)題，那么，發(fā)證機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查時(shí)，就必須要求持證人暫停業(yè)務(wù)，盡快彌補(bǔ)欠缺的條件，如果一直達(dá)不到該有的條件，那就只能取消他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格。煙草專賣許可證是煙草專賣許可的書面載體，轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證實(shí)際是轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可。這條規(guī)定說(shuō)明，必須有法律法規(guī)作為依據(jù)，按照法定條件和程序才可以轉(zhuǎn)讓許可。因此，對(duì)持證人買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓許可證的行為，必須制止并作相應(yīng)處理。因?yàn)檫`法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰兩次以上。“一年內(nèi)”期限，應(yīng)當(dāng)是從新辦法實(shí)施后第一次被煙草局或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之日起計(jì)算，以此推算一年。不論是被煙草專賣局，還 是被其他執(zhí)法機(jī)關(guān)，如工商、海關(guān)，如果被一次查獲 50 條以上的假煙、走私煙，不論是假煙，還是走私煙，或者是兩者相加，只要總數(shù)達(dá)到 50 條及以上的話，都要按照本條規(guī)定進(jìn)行處理。根據(jù)刑法，因非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品而涉及的犯罪種類有假冒他人注冊(cè)商標(biāo)罪、銷售假冒注冊(cè)商標(biāo)罪、 走私罪、非法經(jīng)營(yíng)罪等。 （ 6）不執(zhí)行煙草局的處罰決定。 （ 7）工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照被吊銷。雖然沒(méi)有煙草專賣許可證，任何人都不得從事煙草專賣業(yè)務(wù)。所以，一旦持證人的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照被吊銷，無(wú)法展開生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，其煙草專賣許可證就處于空閑狀態(tài)。 就工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照和煙草專賣許可證的關(guān)系問(wèn)題，需要補(bǔ)充幾點(diǎn)說(shuō)明： 一是，工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照和煙草專賣許可證的先后順序。比如《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》（屬于行政法規(guī)）第七條規(guī)定，國(guó)家規(guī)定經(jīng)營(yíng)者需要具備特定條件或者需經(jīng)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)登記時(shí)提交有關(guān)批準(zhǔn)文件。許 可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是指企業(yè)在申請(qǐng)登記前依據(jù)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目。國(guó)家工商總局 2021 年《個(gè)體工商戶登記程序規(guī)定》第五條規(guī)定，申請(qǐng)個(gè)體工商戶設(shè)立登記，從事法律、行政法規(guī)規(guī)定須報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審批的業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件。 二是，申請(qǐng)?jiān)S可證是否要求申請(qǐng)人提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照 ？如果是專門生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品的，在獲得煙草專賣許可證前，是不可能獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的。待取得許可證后，再到工商部門在經(jīng)營(yíng)范圍中增加煙草業(yè)務(wù)。辦下來(lái)許可證后也就不用再去工商增加經(jīng)營(yíng)范圍了。工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照并不是申請(qǐng)?jiān)S可證的法定要件，但是，從防止取得許可證后 辦不下來(lái)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、許可證資源浪費(fèi)的情況看，也可以讓申請(qǐng)人提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照。無(wú)論哪種情況，都可以按照新辦法第 45 條進(jìn)行處理。 （ 8）向無(wú)證企業(yè)擅自出售五種煙草專 賣品。持證企業(yè)不得將煙草專賣品賣給無(wú)證企業(yè)，在煙草專賣法實(shí)施條例中就有規(guī)定。第 38 條規(guī)定，卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械的生產(chǎn)企業(yè)不得將產(chǎn)品賣給無(wú)生產(chǎn)企業(yè)許可證的單位或者個(gè)人。因此，原辦法的第36 條規(guī)定包括處罰標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)超出了上位法。為了做到既不違反上位法，又能解決實(shí)際問(wèn)題，新辦法把原辦法的第 36 條做了些修改，去掉了具體處罰標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)責(zé)令暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直至取消生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格等措施，實(shí)際解決向無(wú)證企業(yè)出售五種煙草專賣品的問(wèn)題。這是一條兜底條款。 在實(shí)際管理中，責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直 至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格，應(yīng)該如何運(yùn)用？煙草機(jī)關(guān)是在責(zé)令暫停整頓和取消經(jīng)營(yíng)資格中任選一種進(jìn)行處理，還是必須先經(jīng)過(guò)責(zé)令暫停整頓才能取消經(jīng)營(yíng)資格？一般來(lái)說(shuō)，對(duì)具有九種情形的持證人，首先是暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓。如果整頓后仍達(dá)不到要求，則可以取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。從嚴(yán)格管理的角度，就可以直接取消其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格。 但是，在實(shí)際管理中，會(huì)遇到一種情況，就是當(dāng)事人在暫停業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓期間繼續(xù)經(jīng)營(yíng)煙草專賣業(yè)務(wù)。但是 ，持證人既然被責(zé)令停業(yè)整頓，肯定事先有違法行為。如果拒不改正，性質(zhì)嚴(yán)重的，可以取消其經(jīng)營(yíng)資格。對(duì)那些停業(yè)整頓的持證人，應(yīng)當(dāng)停止供貨。如果從其他地方進(jìn)貨，就可以依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰。但是，基層反映，工商有權(quán)管但往往不管，我們煙草想管又無(wú)權(quán)管，造成很大困擾。但是，由于上位法已經(jīng)作出了明確規(guī)定，作為規(guī)章的新辦法無(wú)權(quán)突破上位法，即使突破也是無(wú)效的。因此，煙草部門只有配合工商部門，或者取得工商部門的授權(quán)或者委托，才可以對(duì)無(wú)證零售行為作出罰款的行政處罰。比如截至 2021 年 3月 27 日，國(guó)家局已經(jīng)批復(fù)取消了 1574 家縣公司的法人資格，另外，煙草行業(yè)這些年聯(lián)合重組的步伐一直很快，許多卷煙廠從獨(dú)立企業(yè)變成了生產(chǎn)點(diǎn)。這些縣公司和生產(chǎn)點(diǎn)， 都是法人資格從有到無(wú)的變化。企業(yè)法人資格發(fā)生變更，為什么需要收回許可證呢？有兩種情況。另一種情況是，企業(yè)法人資格變更后，重新申領(lǐng)了新的許可證，則原來(lái)的許可證應(yīng)當(dāng)收回。 按照依法行政、有錯(cuò)必糾的原則，各級(jí)煙草專賣局違 法發(fā)放的煙草專賣許可證，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。 （ 1）可以撤銷許可證的五種情形（發(fā)證機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)） 新辦法第 46 條規(guī)定了可以撤銷許可證的五種情形。顧名思義，可以撤銷，也就可以不撤銷。 第一，濫用職權(quán)、玩忽職守審批發(fā)放許可證。濫用職權(quán)和玩忽職守二者是有區(qū)別的。玩忽職守主要表現(xiàn)為對(duì)工作不負(fù)責(zé)任 ,對(duì)自己應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)義務(wù)沒(méi)有履行或不正當(dāng)履行，就審批發(fā)放了煙草專賣許可證。由于煙草專賣人員濫用職權(quán)、玩忽職守審批發(fā)放的煙草專賣許可證，就很難保障其正確性和合理性。 第二，超越職權(quán)審批發(fā)放許可證。一般來(lái)說(shuō)，超越法定職權(quán)主要體現(xiàn)在三方面：一是超越法定的事項(xiàng)管理權(quán)。二是超越法定的地域管理權(quán)。三是超越法定的級(jí)別管轄權(quán)。如果省級(jí)局審批發(fā)放生產(chǎn)許可證，地市局審批發(fā)放批發(fā)證，都是超越級(jí)別管轄權(quán)了。法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了辦理煙草專賣許可證必須遵循的步驟、方式和方法等，煙草專賣局就應(yīng)當(dāng)按照這些規(guī)定作出行政許可，不允許違反法定的形式、省略或者顛倒規(guī)定的步驟。 第四， 對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合申領(lǐng)條件的人審批發(fā)證。不符合申領(lǐng)條件主要是指不符合申請(qǐng)?jiān)S可證的相應(yīng)條件，或者申請(qǐng)條件符合，但是不符合領(lǐng)證的條件，例如具有新辦法第 26 條規(guī)定的某種情形。 第五，依法可以撤銷的其他情形。這一 條款的內(nèi)容，只能由法律、法規(guī)和規(guī)章來(lái)規(guī)定。 （ 2）應(yīng)當(dāng)撤銷許可證的一種情形（持證人的過(guò)錯(cuò)，也有發(fā)證機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)） 從法律界定上，應(yīng)當(dāng)撤銷是比較剛性的，既是撤消機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是它的責(zé)任。 通過(guò)欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得許可證。通過(guò)欺騙或者賄賂等不正當(dāng)手段取 得煙草專賣許可證，違背了實(shí)施煙草專賣許可公開、公平、公正的原則，而且，破壞了社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，腐蝕了煙草專賣隊(duì)伍，危害是多方面的，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷，并且收回許可證。如果許可證的確收不回來(lái)，可以用公告失效的方式來(lái)代替。 執(zhí)行第 46 條、 47條注意把握的幾個(gè)方面： 第一，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷。也就是說(shuō)，發(fā)證機(jī)關(guān)或者上級(jí)煙草專賣局，在考慮“可以撤銷”或者“應(yīng)當(dāng)予以撤銷”違法審批發(fā)放的煙草專賣許可證時(shí)，必須要認(rèn)識(shí)到撤銷可能給社會(huì)帶來(lái)的不良后果。道理就是，雖然違法發(fā)放煙草專賣許可證給社會(huì)帶來(lái)一定的損害，但是，撤銷違法發(fā)放