【正文】 需要銀行和地方政府的配套資金。（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。我國(guó)地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。在1998~2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。一．我國(guó)地方政府性債務(wù)問題現(xiàn)狀中國(guó)地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過程。深入分析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要?jiǎng)?wù)。本文首先簡(jiǎn)單描述了我國(guó)地方政府性債務(wù)問題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問題形成的原因，并簡(jiǎn)介其對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體對(duì)策。 規(guī)范地方政府債務(wù)管理由于地方政府沒有規(guī)范和合理的舉債融資渠道，在通過融資平臺(tái)進(jìn)行銀行貸款的融資方式受阻后，必然滋生信托、售后回租等高融資成本的融資工具。所以，目前的稅制肯定要改，要給地方政府足夠的稅收來源，增加其自主稅源。此外，《預(yù)案》再次明確提出地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。此次《預(yù)案》作為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急政策儲(chǔ)備，重申了地方政府性債務(wù)邊界，明確了地方政府性債務(wù)分類及各方償債責(zé)任范圍，劃分了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)，提出了債務(wù)分級(jí)負(fù)責(zé)、分類施策、及時(shí)應(yīng)對(duì)的處置原則，建立健全了我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置工作機(jī)制，從而有利于加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，以期實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解區(qū)域性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。 標(biāo)志著我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制的確立2014年的43號(hào)文和2015年的《預(yù)算法》都發(fā)出了建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度的信號(hào)。除財(cái)政部門管理的一部分政府內(nèi)、外債以外，大量政府性債務(wù)游離在政府其他職能部門，如投融資領(lǐng)域的發(fā)改委；農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)部門；還有地方政府成立的有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)等。 債務(wù)管理手段落后由于政府性債務(wù)管理職責(zé)分散在財(cái)政、發(fā)改委等多個(gè)部門，各部門對(duì)地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑尚未統(tǒng)一。由于融資平臺(tái)公司投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一般投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，如果建設(shè)過程中發(fā)生原材料價(jià)格上漲，勞動(dòng)力成本上升、不可抗拒的自然災(zāi)害等情況，影響項(xiàng)目按時(shí)投入運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致債券本息無法按時(shí)收回，將給地方政府帶來一定的償債風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府性債務(wù)存在的問題 違規(guī)舉債、變相舉債時(shí)有發(fā)生一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或?yàn)槠髽I(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾等；個(gè)別金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)為地方政府違規(guī)舉債提供支持，并要求政府進(jìn)行擔(dān)保。早在2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文）針對(duì)我國(guó)的地方債務(wù)管理做出了明確的規(guī)定，也是對(duì)地方政府性債務(wù)加強(qiáng)管理的開始。第一篇：我國(guó)地方政府性債務(wù)問題及《預(yù)案》影響我國(guó)地方政府性債務(wù)問題及《預(yù)案》影響 引言，其中地方政府16萬億元，總體可控。2016年11月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)案”）的通知，這是在2014年“意見”的基礎(chǔ)上，再次對(duì)地方政府性債務(wù)加強(qiáng)管理，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置做出總體部署和系統(tǒng)安排。“明股暗債”等變相舉債行為時(shí)有發(fā)生，這給監(jiān)管帶來了極大的難度。另外，舉債方式之間缺乏統(tǒng)籌，地方政府債券與城投債之間尚未建立科學(xué)合理的分擔(dān)機(jī)制。加之各地方政府都實(shí)施對(duì)外保密政策，從不公開政府性債務(wù)情況，即使對(duì)上級(jí)部門也有所保留，因此各部門掌握的政府性債務(wù)和上級(jí)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相差較大。此外，由于目前地方政府性債務(wù)多頭管理，各自為政，財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督很難介入，財(cái)政部門、審計(jì)部門、社會(huì)中介等形成合力的地方政府性債務(wù)監(jiān)督機(jī)制尚未形成。此次《預(yù)案》再次明確了地方政府性債務(wù)邊界，同時(shí)首次對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制作出了系統(tǒng)性安排，是對(duì)之前“開前門、堵后門”、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制等政策要求的切實(shí)落實(shí)。同時(shí)，此次《預(yù)案》首次提出的分級(jí)應(yīng)急響應(yīng)處置方案、財(cái)政重整計(jì)劃、責(zé)任追究機(jī)制等可執(zhí)行性措施，將有助于保障該政策出臺(tái)后的切實(shí)落地。從長(zhǎng)期看，地方政府性債務(wù)管控及風(fēng)險(xiǎn)防范固然重要，但中央與地方之間財(cái)權(quán)及事權(quán)關(guān)系的匹配問題亦是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。 改革轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度最大的問題就是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多，一般轉(zhuǎn)移支付太少。因此要控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需完善地方政府債務(wù)管理制度。【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)；分稅制；政府職能近年來，地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財(cái)政壓力，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。地方政府性債務(wù)具有特定的內(nèi)涵，依據(jù)審計(jì)署的定義，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)），經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺(tái)公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持，因公益性項(xiàng)目（指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目）建設(shè)形成的債務(wù)。1978年~1992年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。2004年后，地方政府性債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。二．地方政府性債務(wù)的成因（一）分稅制改革不徹底１９９４年的分稅體制改革提高了國(guó)家財(cái)政的汲取能力，具有劃時(shí)代的意義。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，政府的職能應(yīng)該主要集中在增進(jìn)地區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對(duì)于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，投向競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。由于國(guó)債在地方主要投向社會(huì)效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會(huì)落到地方政府的頭上。（四）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善目前我國(guó)許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實(shí)不到位的問題。我國(guó)的財(cái)政金融體制不健全，受市場(chǎng)化程度不高、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制的影響，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項(xiàng)目本身的收益率，即未來中國(guó)如果仍將以過去的速度增長(zhǎng)，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用由于地方負(fù)債無明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。（四）損害社會(huì)誠(chéng)信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)政府信用是社會(huì)信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資者與消費(fèi)者的信心，阻礙了投資和消費(fèi)。但超過一定的度，則會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各方面。中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會(huì)從根本上緩解地方政府負(fù)債過高的問題。其次，地方政府應(yīng)從經(jīng)營(yíng)性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實(shí)現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會(huì)醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務(wù)業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營(yíng)資本、社會(huì)資本和外資搭建投資平臺(tái)。（四）創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制有利于控制我國(guó)地方政府性債務(wù)持續(xù)較快的增長(zhǎng)，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是將債務(wù)完全納入預(yù)算管理體系，完整債務(wù)計(jì)劃編制；二是嚴(yán)格債務(wù)審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制；三是建立財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對(duì)政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制，把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。地方政府性債務(wù)聽起來與普通百姓關(guān)系不大，實(shí)際上關(guān)系密切。地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒有達(dá)到危機(jī)狀態(tài)。從大量的審計(jì)信息中可以看出，一些地方政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨加大，給地方經(jīng)費(fèi)的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。一是嚴(yán)格控制政府性負(fù)債建設(shè)行為。各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。四是著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%—8%，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目完成后，財(cái)政、發(fā)展改革（計(jì)劃）等部門要對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的績(jī)效評(píng)價(jià)。其中，負(fù)債率不得超過10%，債務(wù)率不得超過100%，償債率不得超過15%。對(duì)未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對(duì)外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)地方政府舉債的嚴(yán)格限制，其主要?jiǎng)訖C(jī)在于防止財(cái)力分散，避免重復(fù)建設(shè)，維護(hù)金融秩序。一、我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀（一）債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀根據(jù)2011年6月27日發(fā)布的2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果公告《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示:截至2010年底，:政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、%, %%`.從政府層級(jí)來看:%；，%。%，近年來各地政府債和城投債發(fā)行規(guī)模詳見下表。舉債主體更多地考慮如何快捷地籌集資金，在總體上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和嚴(yán)格的可行性論證，較少考慮償債能力和財(cái)政承受能力，也缺乏科學(xué)民主的決策程序。地方政府通常會(huì)采取各種方式拖延或逃避債務(wù)。再次，當(dāng)債務(wù)無法拖延，不得不償還的時(shí)候，地方政府往往從其他支出渠道臨時(shí)調(diào)用資金或通過舉借新債，甚至擠占、挪用專項(xiàng)資金、拖欠公務(wù)員工資等方式償債。當(dāng)?shù)胤秸疅o法償還對(duì)上級(jí)的債務(wù)時(shí)，上級(jí)政府往往采取預(yù)算扣款的方式強(qiáng)制償還債務(wù)，造成地方預(yù)算資金更加緊張。如果政府只借不還或拖延償還，損害不僅是債權(quán)人的利益，更是政府的形象。（三）、效率風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)地方政府相較于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體融資信用高，融資規(guī)模大，也更加方便，但這也極易誘使地方政府只考慮短期收益，忽視償還能力，出現(xiàn)許多重復(fù)建設(shè)，低效投資的現(xiàn)象，造成資源低效使用和浪費(fèi)。我國(guó)尚無一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理與監(jiān)督。總之，所有措施目的均在于加強(qiáng)地方債務(wù)統(tǒng)一管理，保證資金有效性。對(duì)造成重大損失浪費(fèi)或使項(xiàng)目失敗的負(fù)責(zé)人，應(yīng)給予處分，直至追究其法律責(zé)任