試析美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能-wenkub
2023-06-12 00:42:05 本頁(yè)面
【正文】 條約的時(shí)候， 總統(tǒng)卻在用行政協(xié)定作出關(guān)于美國(guó)在越南、老撾、朝鮮和泰國(guó)的軍事存在的重大決定。從1789年至1985年，美國(guó)政府與外國(guó)訂立 的條約與行政協(xié)定之比是：1320比10873。根據(jù)美國(guó)最高法院的有關(guān)判決，行政 協(xié)定具有與條約一樣的法律效力，而且無須參議院批準(zhǔn)?！ ?。一般來 說，參議院對(duì)內(nèi)閣部長(zhǎng)的提名大都予以批準(zhǔn)，迄今為止，總統(tǒng)提名的內(nèi)閣級(jí)部長(zhǎng)僅有8 人遭到參議院拒絕，但參議院對(duì)助理部長(zhǎng)的提名則嚴(yán)格審查。這種人 事批準(zhǔn)權(quán)是國(guó)會(huì)制約行政當(dāng)局的一個(gè)重要手段，不過，就對(duì)政府政策的監(jiān)督而言，其作 用是比較間接的。出席官員必須回答議員提出的各種問 題。從法律上講，美國(guó)政府支出的每一 分錢都必須經(jīng)由國(guó)會(huì)通過撥款法批準(zhǔn)。比如，1973年國(guó)會(huì)推翻了尼克松總統(tǒng) 的否決而通過了《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》，限制了總統(tǒng)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力。國(guó)會(huì)立法建立各政府職位并規(guī)定其權(quán)限，同 時(shí)規(guī)定擔(dān)任各種職位的資格?！ ?。本文也是在此意義上來探討國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能的?！盵4](P201)威爾遜寫道：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見到的一 切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職”。[1]也有美國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)會(huì)的功能進(jìn)行了更細(xì)致的劃分，認(rèn)為國(guó)會(huì)至少履行了六項(xiàng) 重要職責(zé)：代表、立法、形成一致意見、監(jiān)督、闡明政策和給予合法地位。加強(qiáng)監(jiān) 督功能成為了人大工作的又一個(gè)重點(diǎn)。迄今為止，我國(guó)學(xué)界對(duì)國(guó)外立法系統(tǒng)的研究偏重 于立法方面，對(duì)其監(jiān)督功能的介紹和研究尚有不足。[2](P483) 不管如何劃分，人們都承認(rèn)對(duì)行政和司法部門進(jìn)行監(jiān)督是美國(guó)國(guó)會(huì)的一項(xiàng)基本功能。[5](P167) 從重要性的角度看，通過立法進(jìn)行決策無疑是國(guó)會(huì)最重要的活動(dòng)，但是就日常政治來 講，監(jiān)督是國(guó)會(huì)進(jìn)行得最頻繁的行為?！ 【唧w地說，國(guó)會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督涉及五個(gè)方面的內(nèi)容：第一，行政方面執(zhí)行法律的 情況；第二，行政方面使用國(guó)會(huì)撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政 方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置；第五，行政方面的決策程序?！ ×⒎?quán)為國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能提供了基本的保障。此外，國(guó)會(huì)規(guī)定各級(jí)官員的薪金等級(jí)，決定哪些職位分別 由政治任命官員、高級(jí)文官或低級(jí)文官擔(dān)任，確定差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品及設(shè)備的購(gòu)置 費(fèi)用等。又如，針對(duì)此前總統(tǒng)經(jīng) 常擅自扣壓國(guó)會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)的撥款的做法，國(guó)會(huì)在1974年通過了《預(yù)算與扣壓撥款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制總統(tǒng)獨(dú) 自決定扣壓國(guó)會(huì)撥款的權(quán)力?！ ∪绻麌?guó)會(huì)不通過撥款法，政府機(jī)構(gòu)就會(huì)因無錢運(yùn)轉(zhuǎn)而陷入停頓。這種聽證過程實(shí)際上是對(duì)政府各機(jī)構(gòu)工作的年度全面檢查。 每?jī)赡陞⒆h院都要審議10萬左右的提名，不過其中大部分是軍官，參議院的批準(zhǔn)只不 過是例行公事。當(dāng)然，參議院對(duì)于批準(zhǔn)最 高法院大法官的任命最為慎重，這一是因?yàn)榇蠓ü俚穆毼惶貏e重要，其某些決定會(huì)對(duì)美 國(guó)的憲政結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，而總統(tǒng)總是任命與自己觀點(diǎn)相同的人為大法官，以期他的政策 能得到聯(lián)邦法院的支持；二是因?yàn)榕c民選官員和政治任命官員不同，大法官是終身職， 非經(jīng)彈劾并定罪不得被免職，因此，其政治作用往往長(zhǎng)于一般政治官員?！ 】偨y(tǒng)與外國(guó)政府訂立的條約必須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，這也是美國(guó)憲法明確授予參議院的權(quán) 力。因此，條約批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能 是打了折扣的。特別是20世紀(jì)40年代后，行政協(xié)定的數(shù)量一 直是條約的20倍以上。 。其中，法官9人，參議員1人 ，總統(tǒng)2人(安德魯 彈劾權(quán)是一項(xiàng)令人生畏的權(quán)力，對(duì)總統(tǒng)和其他政府官員具有巨大的威懾力，但是，就 監(jiān)督而言，它的作用也是間接的。如何控制自然趨于膨脹的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)于任何政府來講都是一個(gè)頭疼的問 題。這條規(guī)定為某些機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的生存提供了機(jī)會(huì)。與一般法律不同，這項(xiàng)決議無 需總統(tǒng)簽署。[8](P144)不過，立法否決權(quán)畢竟對(duì)行政部門的行動(dòng) 和權(quán)力形成了直接的制約，因此，國(guó)會(huì)的這種權(quán)力遭到自胡佛以來歷屆美國(guó)總統(tǒng)的反對(duì) 。此 后，國(guó)會(huì)如果想用立法形式否決行政部門的做法，就必須走更繁瑣的正常立法程序，即 先形成兩院共同決議，然后送總統(tǒng)簽署，若總統(tǒng)不同意，國(guó)會(huì)就必須以兩院2/3的多數(shù) 票推翻總統(tǒng)的反對(duì)才能達(dá)到目的?！ 《?、國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán) 國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的基本作用是：監(jiān)督行政過程，收集立法信息，在特別重大的問題上發(fā)揮 作用，讓人民了解政府運(yùn)作情況。不過，按照美 國(guó)政治的慣例，總統(tǒng)和主要官員可以援引“行政特權(quán)”拒絕回答國(guó)會(huì)的詢問。此后，國(guó)會(huì)調(diào)查就成 為美國(guó)立法—行政關(guān)系中經(jīng)常化的現(xiàn)象。 國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)曾受到挑戰(zhàn)，但依賴最高法院的支持而得以維持。1957年，國(guó)會(huì)眾議院的非美活動(dòng)委員會(huì)指控約翰同年，最高法院就瓦特金 斯訴美國(guó)(Watkins .)一案進(jìn)行判決，正式否定了國(guó)會(huì)侵害個(gè)人自由的做法。這一制度既可以服務(wù)于立法過程， 又可以服務(wù)于監(jiān)督過程。另一方面，國(guó)會(huì)議員也逐漸感受 到聽證制度的好處，認(rèn)為聽證是“獲取真相和事實(shí)，聽取各方面意見”的最佳途徑，也 是國(guó)會(huì)加強(qiáng)與一般民眾聯(lián)系，向民眾宣講法律要義的渠道，是議員向人民表達(dá)心聲的重 要方式。 從形式上看，委員會(huì)(包括常設(shè)委員會(huì)和小組委員會(huì))聽證是最普通的樣式。預(yù)備 聽證會(huì)是指在正式聽證會(huì)舉辦之前，委員會(huì)先對(duì)聽證所涉及的問題的實(shí)質(zhì)進(jìn)行評(píng)估。根 據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聽證會(huì)的記錄一般必須公開，這樣一來，委員會(huì)成員和利益集團(tuán)就某 法案所持的立場(chǎng)就被公開了，從而使國(guó)會(huì)活動(dòng)具有更大的透明度?！ 〉谌瑢彶樾月犠C。公開與否，一般由委員會(huì)主席或小組委 員會(huì)主席決定。這是與狹義的政府監(jiān)督最直接相關(guān)的聽證活動(dòng)。調(diào)查權(quán) 是從立法權(quán)引申出來的一種國(guó)會(huì)的固有權(quán)力，調(diào)查是國(guó)會(huì)經(jīng)常進(jìn)行的一種活動(dòng)，調(diào)查過 程可以與國(guó)會(huì)的所有功能相關(guān)，如調(diào)查既可以為立法服務(wù)，又可以專注于監(jiān)督，同時(shí)在 這一過程中反映民意，不過，國(guó)會(huì)調(diào)查在監(jiān)督方面
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