試析美國國會的監(jiān)督功能-wenkub
2023-06-12 00:42:05 本頁面
【正文】 條約的時候， 總統(tǒng)卻在用行政協(xié)定作出關(guān)于美國在越南、老撾、朝鮮和泰國的軍事存在的重大決定。從1789年至1985年，美國政府與外國訂立 的條約與行政協(xié)定之比是：1320比10873。根據(jù)美國最高法院的有關(guān)判決，行政 協(xié)定具有與條約一樣的法律效力，而且無須參議院批準(zhǔn)?！ Ｒ话銇? 說，參議院對內(nèi)閣部長的提名大都予以批準(zhǔn)，迄今為止，總統(tǒng)提名的內(nèi)閣級部長僅有8 人遭到參議院拒絕，但參議院對助理部長的提名則嚴(yán)格審查。這種人 事批準(zhǔn)權(quán)是國會制約行政當(dāng)局的一個重要手段，不過，就對政府政策的監(jiān)督而言，其作 用是比較間接的。出席官員必須回答議員提出的各種問 題。從法律上講，美國政府支出的每一 分錢都必須經(jīng)由國會通過撥款法批準(zhǔn)。比如，1973年國會推翻了尼克松總統(tǒng) 的否決而通過了《戰(zhàn)爭權(quán)力法》，限制了總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力。國會立法建立各政府職位并規(guī)定其權(quán)限，同 時規(guī)定擔(dān)任各種職位的資格?！ ?。本文也是在此意義上來探討國會的監(jiān)督功能的?！盵4](P201)威爾遜寫道：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一 切進(jìn)行議論，乃是代議機構(gòu)的天職”。[1]也有美國學(xué)者對國會的功能進(jìn)行了更細(xì)致的劃分，認(rèn)為國會至少履行了六項 重要職責(zé)：代表、立法、形成一致意見、監(jiān)督、闡明政策和給予合法地位。加強監(jiān) 督功能成為了人大工作的又一個重點。迄今為止，我國學(xué)界對國外立法系統(tǒng)的研究偏重 于立法方面，對其監(jiān)督功能的介紹和研究尚有不足。[2](P483) 不管如何劃分，人們都承認(rèn)對行政和司法部門進(jìn)行監(jiān)督是美國國會的一項基本功能。[5](P167) 從重要性的角度看，通過立法進(jìn)行決策無疑是國會最重要的活動，但是就日常政治來 講，監(jiān)督是國會進(jìn)行得最頻繁的行為?！ 【唧w地說，國會對行政部門的監(jiān)督涉及五個方面的內(nèi)容：第一，行政方面執(zhí)行法律的 情況；第二，行政方面使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政 方面的機構(gòu)設(shè)置；第五，行政方面的決策程序?！ ×⒎?quán)為國會的監(jiān)督功能提供了基本的保障。此外，國會規(guī)定各級官員的薪金等級，決定哪些職位分別 由政治任命官員、高級文官或低級文官擔(dān)任，確定差旅費標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品及設(shè)備的購置 費用等。又如，針對此前總統(tǒng)經(jīng) 常擅自扣壓國會已經(jīng)批準(zhǔn)的撥款的做法，國會在1974年通過了《預(yù)算與扣壓撥款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制總統(tǒng)獨 自決定扣壓國會撥款的權(quán)力?！ ∪绻麌鴷煌ㄟ^撥款法，政府機構(gòu)就會因無錢運轉(zhuǎn)而陷入停頓。這種聽證過程實際上是對政府各機構(gòu)工作的年度全面檢查?！ ∶績赡陞⒆h院都要審議10萬左右的提名，不過其中大部分是軍官，參議院的批準(zhǔn)只不 過是例行公事。當(dāng)然，參議院對于批準(zhǔn)最 高法院大法官的任命最為慎重，這一是因為大法官的職位特別重要，其某些決定會對美 國的憲政結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，而總統(tǒng)總是任命與自己觀點相同的人為大法官，以期他的政策 能得到聯(lián)邦法院的支持；二是因為與民選官員和政治任命官員不同，大法官是終身職， 非經(jīng)彈劾并定罪不得被免職，因此，其政治作用往往長于一般政治官員?！ 】偨y(tǒng)與外國政府訂立的條約必須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，這也是美國憲法明確授予參議院的權(quán) 力。因此，條約批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能 是打了折扣的。特別是20世紀(jì)40年代后，行政協(xié)定的數(shù)量一 直是條約的20倍以上?！ Ｆ渲?，法官9人，參議員1人 ，總統(tǒng)2人(安德魯 彈劾權(quán)是一項令人生畏的權(quán)力，對總統(tǒng)和其他政府官員具有巨大的威懾力，但是，就 監(jiān)督而言，它的作用也是間接的。如何控制自然趨于膨脹的行政機構(gòu)，對于任何政府來講都是一個頭疼的問 題。這條規(guī)定為某些機構(gòu)和項目的生存提供了機會。與一般法律不同，這項決議無 需總統(tǒng)簽署。[8](P144)不過，立法否決權(quán)畢竟對行政部門的行動 和權(quán)力形成了直接的制約，因此，國會的這種權(quán)力遭到自胡佛以來歷屆美國總統(tǒng)的反對 。此 后，國會如果想用立法形式否決行政部門的做法，就必須走更繁瑣的正常立法程序，即 先形成兩院共同決議，然后送總統(tǒng)簽署，若總統(tǒng)不同意，國會就必須以兩院2/3的多數(shù) 票推翻總統(tǒng)的反對才能達(dá)到目的。 二、國會的調(diào)查權(quán) 國會調(diào)查權(quán)的基本作用是：監(jiān)督行政過程，收集立法信息，在特別重大的問題上發(fā)揮 作用，讓人民了解政府運作情況。不過，按照美 國政治的慣例，總統(tǒng)和主要官員可以援引“行政特權(quán)”拒絕回答國會的詢問。此后，國會調(diào)查就成 為美國立法—行政關(guān)系中經(jīng)?；默F(xiàn)象?！鴷恼{(diào)查權(quán)曾受到挑戰(zhàn)，但依賴最高法院的支持而得以維持。1957年，國會眾議院的非美活動委員會指控約翰同年，最高法院就瓦特金 斯訴美國(Watkins .)一案進(jìn)行判決，正式否定了國會侵害個人自由的做法。這一制度既可以服務(wù)于立法過程， 又可以服務(wù)于監(jiān)督過程。另一方面，國會議員也逐漸感受 到聽證制度的好處，認(rèn)為聽證是“獲取真相和事實，聽取各方面意見”的最佳途徑，也 是國會加強與一般民眾聯(lián)系，向民眾宣講法律要義的渠道，是議員向人民表達(dá)心聲的重 要方式?！ 男问缴峡矗瘑T會(包括常設(shè)委員會和小組委員會)聽證是最普通的樣式。預(yù)備 聽證會是指在正式聽證會舉辦之前，委員會先對聽證所涉及的問題的實質(zhì)進(jìn)行評估。根 據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聽證會的記錄一般必須公開，這樣一來，委員會成員和利益集團就某 法案所持的立場就被公開了，從而使國會活動具有更大的透明度。 第三，審查性聽證。公開與否，一般由委員會主席或小組委 員會主席決定。這是與狹義的政府監(jiān)督最直接相關(guān)的聽證活動。調(diào)查權(quán) 是從立法權(quán)引申出來的一種國會的固有權(quán)力，調(diào)查是國會經(jīng)常進(jìn)行的一種活動，調(diào)查過 程可以與國會的所有功能相關(guān)，如調(diào)查既可以為立法服務(wù)，又可以專注于監(jiān)督，同時在 這一過程中反映民意，不過，國會調(diào)查在監(jiān)督方面
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