試析美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能(存儲(chǔ)版)
【正文】 解國(guó)會(huì)的議事日程和內(nèi)容，進(jìn)而觀察到國(guó)會(huì)政治的實(shí)情。無(wú)論兩院之間，還 是一院內(nèi)部，都沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)或機(jī)制來(lái)集中組織、全面領(lǐng)導(dǎo)各委員會(huì)的監(jiān)督活動(dòng)。1950年，來(lái)自威斯康星州的共和黨參議員約瑟夫麥卡錫在毫無(wú)根據(jù)的情況下，公開指責(zé)杜魯門政府內(nèi) 部至少隱蔽著250位共產(chǎn)黨人，其中竟然包括美國(guó)副總統(tǒng)華萊士、著名參議員富布賴特 和著名科學(xué)家愛因斯坦等人。1954年12月，參議院以67票對(duì)22票 通過決議，對(duì)麥卡錫違反參議院傳統(tǒng)行為方式的做法進(jìn)行正式譴責(zé)。[15](P1)報(bào)告攻擊中國(guó)“偷竊” 美國(guó)的尖端核彈頭技術(shù)，但事實(shí)上它列舉的包括W—88在內(nèi)的7種核彈頭的結(jié)構(gòu)、尺寸、 重量、形狀、威力、圓概率偏差以及服役時(shí)間等數(shù)據(jù)，在因特網(wǎng)和許多公開出版物上都 可以查到。國(guó)會(huì)作為消息來(lái)源的作用，甚至大于它的立 法作用”。M近年的中美關(guān)系就見證了這 種不正常的現(xiàn)象。如果不是國(guó)會(huì)對(duì)這些情況進(jìn)行檢查， 并通過各種形式的議論進(jìn)行細(xì)微的審查，全國(guó)民眾對(duì)他們應(yīng)該了解和給予指導(dǎo)的最重要 的大事，仍會(huì)一無(wú)所知。[11](P139)需要指出的是，1999年5月8日，美國(guó)戰(zhàn)機(jī)轟炸了中國(guó)駐南斯拉夫聯(lián)盟的大 使館，中美關(guān)系驟然緊張，而眾議院卻在5月25日拋出這份報(bào)告，無(wú)疑是故意火上加油 ?！ ←溈ㄥa的政治瘋狂逐漸失控，連聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)胡佛和國(guó)務(wù)卿艾奇遜都被指為“顛覆 分子”，而且遠(yuǎn)在大西洋彼岸的英國(guó)首相艾德禮也成了“共產(chǎn)黨人”。他的基本推論是：如果沒有美國(guó)國(guó)內(nèi)的內(nèi)奸或共產(chǎn)黨的同情 者，美國(guó)不會(huì)如此之快地喪失它在二戰(zhàn)中獲得的優(yōu)勢(shì)。這方面最著名的例子是 麥卡錫主義時(shí)期國(guó)會(huì)“非美活動(dòng)委員會(huì)”的調(diào)查和聽證活動(dòng)。由于議員 背后的壓力加大，國(guó)會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督趨于更加嚴(yán)格，也更理直氣壯。如果說過去國(guó)會(huì)的開放主要限于結(jié)果的話(即要詳細(xì) 記載立法和監(jiān)督過程中的議事記錄，供公民自由索閱)，那么現(xiàn)在國(guó)會(huì)的開放還包括了 過程。在此情況下，國(guó)會(huì)越 來(lái)越著重于對(duì)政策進(jìn)行監(jiān)督，因此，國(guó)會(huì)的監(jiān)督作用日益突出。調(diào)查權(quán) 是從立法權(quán)引申出來(lái)的一種國(guó)會(huì)的固有權(quán)力，調(diào)查是國(guó)會(huì)經(jīng)常進(jìn)行的一種活動(dòng)，調(diào)查過 程可以與國(guó)會(huì)的所有功能相關(guān)，如調(diào)查既可以為立法服務(wù)，又可以專注于監(jiān)督，同時(shí)在 這一過程中反映民意，不過，國(guó)會(huì)調(diào)查在監(jiān)督方面的作用最突出。公開與否，一般由委員會(huì)主席或小組委 員會(huì)主席決定。根 據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聽證會(huì)的記錄一般必須公開，這樣一來(lái)，委員會(huì)成員和利益集團(tuán)就某 法案所持的立場(chǎng)就被公開了，從而使國(guó)會(huì)活動(dòng)具有更大的透明度?！ 男问缴峡?，委員會(huì)(包括常設(shè)委員會(huì)和小組委員會(huì))聽證是最普通的樣式。這一制度既可以服務(wù)于立法過程， 又可以服務(wù)于監(jiān)督過程。1957年，國(guó)會(huì)眾議院的非美活動(dòng)委員會(huì)指控約翰此后，國(guó)會(huì)調(diào)查就成 為美國(guó)立法—行政關(guān)系中經(jīng)?；默F(xiàn)象?！ 《?guó)會(huì)的調(diào)查權(quán) 國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的基本作用是：監(jiān)督行政過程，收集立法信息，在特別重大的問題上發(fā)揮 作用，讓人民了解政府運(yùn)作情況。[8](P144)不過，立法否決權(quán)畢竟對(duì)行政部門的行動(dòng) 和權(quán)力形成了直接的制約，因此，國(guó)會(huì)的這種權(quán)力遭到自胡佛以來(lái)歷屆美國(guó)總統(tǒng)的反對(duì) 。這條規(guī)定為某些機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的生存提供了機(jī)會(huì)?！ 椲罊?quán)是一項(xiàng)令人生畏的權(quán)力，對(duì)總統(tǒng)和其他政府官員具有巨大的威懾力，但是，就 監(jiān)督而言，它的作用也是間接的?！ Ｒ虼?，條約批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能 是打了折扣的。當(dāng)然，參議院對(duì)于批準(zhǔn)最 高法院大法官的任命最為慎重，這一是因?yàn)榇蠓ü俚穆毼惶貏e重要，其某些決定會(huì)對(duì)美 國(guó)的憲政結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，而總統(tǒng)總是任命與自己觀點(diǎn)相同的人為大法官，以期他的政策 能得到聯(lián)邦法院的支持；二是因?yàn)榕c民選官員和政治任命官員不同，大法官是終身職， 非經(jīng)彈劾并定罪不得被免職，因此，其政治作用往往長(zhǎng)于一般政治官員。這種聽證過程實(shí)際上是對(duì)政府各機(jī)構(gòu)工作的年度全面檢查。又如，針對(duì)此前總統(tǒng)經(jīng) 常擅自扣壓國(guó)會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)的撥款的做法，國(guó)會(huì)在1974年通過了《預(yù)算與扣壓撥款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制總統(tǒng)獨(dú) 自決定扣壓國(guó)會(huì)撥款的權(quán)力?！ ×⒎?quán)為國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能提供了基本的保障。[5](P167) 從重要性的角度看，通過立法進(jìn)行決策無(wú)疑是國(guó)會(huì)最重要的活動(dòng)，但是就日常政治來(lái) 講，監(jiān)督是國(guó)會(huì)進(jìn)行得最頻繁的行為。迄今為止，我國(guó)學(xué)界對(duì)國(guó)外立法系統(tǒng)的研究偏重 于立法方面，對(duì)其監(jiān)督功能的介紹和研究尚有不足。[1]也有美國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)會(huì)的功能進(jìn)行了更細(xì)致的劃分，認(rèn)為國(guó)會(huì)至少履行了六項(xiàng) 重要職責(zé)：代表、立法、形成一致意見、監(jiān)督、闡明政策和給予合法地位。本文也是在此意義上來(lái)探討國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能的。國(guó)會(huì)立法建立各政府職位并規(guī)定其權(quán)限，同 時(shí)規(guī)定擔(dān)任各種職位的資格。從法律上講，美國(guó)政府支出的每一 分錢都必須經(jīng)由國(guó)會(huì)通過撥款法批準(zhǔn)。這種人 事批準(zhǔn)權(quán)是國(guó)會(huì)制約行政當(dāng)局的一個(gè)重要手段，不過，就對(duì)政府政策的監(jiān)督而言，其作 用是比較間接的?！ ?。從1789年至1985年，美國(guó)政府與外國(guó)訂立 的條約與行政協(xié)定之比是：1320比10873。自1789年以來(lái)， 共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院彈劾，13人受到參議院審判。在政府行政管理中，建立一個(gè)機(jī)構(gòu)和批準(zhǔn)一個(gè) 項(xiàng)目是比較容易的，但要撤消它們卻很困難，因?yàn)檫@將使許多人失去工作，會(huì)損害許多 方面的利益?！ ∷^立法否決，就是國(guó)會(huì)在一項(xiàng)法律中寫入這樣的條款：總統(tǒng)或行政機(jī)構(gòu)根據(jù)該法委 托的權(quán)力，可以為執(zhí)行該法而采取行動(dòng)和制定行政條例，但是這些行動(dòng)和條例必須得到 國(guó)會(huì)的同意方可付諸實(shí)施；國(guó)會(huì)可以在一定期限內(nèi)(一般為30到90天)以兩院共同決議或 一院決議，甚至一個(gè)委員會(huì)的決議否決該項(xiàng)行動(dòng)或規(guī)章?！ 〔楣钢?，國(guó)會(huì)再不可能用決議這種簡(jiǎn)潔的形式否決行政部門的行動(dòng)或規(guī)定了。為此，國(guó)會(huì)的委員會(huì)可以發(fā)出傳票 ；任何人如果無(wú)視
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