【正文】 眾意愿的渠道▲公共管理決策的規(guī)則問題▲中國的利益集團(tuán)▲政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開▲機構(gòu)臃腫與吃飯財政第四節(jié)、與公共管理理論相關(guān)的幾個新理論一、公共選擇理論公共選擇理論的前提丹尼斯. 繆勒的定義： 公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單的定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。全國精簡200萬人。向地方放權(quán)，向企業(yè)放權(quán)。第四次改革 82—85三年體制改革任務(wù)，撤并機構(gòu)裁減人員，解決副職過多問題。第三次改革 61年至65年總結(jié)大躍進(jìn)的失誤，扭轉(zhuǎn)宏觀失控問題。從傳統(tǒng)行政管理理論到新公共行政運動再到新公共管理理論并不是截然分開的、相互取代的階段，而是不斷改進(jìn)、承前啟后的過程。容易被監(jiān)督、被矚目。受到的束縛更多。增加了社會的不平等?！艚⒂行У膬?nèi)部激勵機制。◆改變行政主體內(nèi)部上下級關(guān)系。◆從行政體制本身支持和推進(jìn)社會民主進(jìn)程。但其中比較一致的觀點也很明確，主要包括：強調(diào)變行政為管理。西方國家進(jìn)入后工業(yè)時代和不斷出現(xiàn)的重大的科學(xué)技術(shù)發(fā)展。這種理論和改革產(chǎn)生的背景：政府規(guī)模和財政規(guī)模多年來無休止的膨脹，社會不堪重負(fù)。改變行政組織的結(jié)構(gòu)。這種反傳統(tǒng)的潮流很快占據(jù)上風(fēng)，使持這種觀點的政治人物上臺執(zhí)政。適應(yīng)快速變化比標(biāo)準(zhǔn)化更重要。8．管理控制中實行例外原則，管理人員只對例外事項(重大事項)保留處置權(quán)力。4．采用刺激性的工資報酬制度激勵工人努力工作。有固定報酬，謀求晉升的機會，忠于職守而不是忠于某人。根據(jù)技術(shù)資格挑選組織成員。韋伯的理想官僚組織理論主要觀點:以理性的、正式規(guī)定的法律制度規(guī)范為權(quán)威中心實施管理。這條真理是行政管理置身于政治所特有的范圍之外。 韋伯的理想官僚組織理論171。十九世紀(jì)西方的行政管理現(xiàn)狀黑暗時代與政黨分贓制十九世紀(jì)美國的“城市機器”與“城市老板”紐約州的特威德集團(tuán)匹茨堡皇帝威廉芬傳統(tǒng)行政管理理論的三個階段性標(biāo)志1852年英國 171?！痹诋a(chǎn)生了私有制之后，就出現(xiàn)了國家和相應(yīng)的強力機構(gòu)奴隸社會與封建社會的行政管理是建立在“王權(quán)神授”基礎(chǔ)之上，有著強烈的人身依附色彩。原始氏族管理的三大特點：氏族的管理權(quán)力由全體氏族成員共同擁有，一切重大事務(wù)由氏族大會決定。公共產(chǎn)品提供的自然壟斷性。非競爭性是指一個使用者對該產(chǎn)品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對該產(chǎn)品的消費之外。二、公共管理學(xué)公共管理學(xué)是一門研究公共管理的學(xué)科依據(jù)陳慶云教授的定義可以說：公共管理學(xué)是一門研究社會公共事務(wù)管理活動規(guī)律的科學(xué)?！锿怀隽斯补芾砼c公共行政所涵蓋的范圍不同。公共管理就是各種各樣的對公共事務(wù)的管理公共管理是以公共組織為依托，運用公共權(quán)力，為有效實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動。新整合說公共管理是對行政的一般方面進(jìn)行整合的研究，它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計劃、組織、控制職能相融合。第一章 緒 論 第一節(jié) 公共管理與公共管理學(xué)一、什么是公共管理？常見的幾種公共管理的定義新途徑說公共管理是由公共行政發(fā)展而成的一種新途徑，它是以傳統(tǒng)的行政管理為框架體系，以企業(yè)管理和一般管理的方法作為工具。新概念說公共管理是比公共行政更大的概念，不僅包含公共行政，還包含非行政的公共服務(wù)系統(tǒng)。 我們比較傾向的定義是4與5的綜和?！镏赋龉补芾砼c公共行政在管理的主體上以及主客體之間的關(guān)系不同。它以政府與非政府的公共組織在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益以及向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）過程中所進(jìn)行的管理活動為研究對象，是一門實踐性、綜合性和操作性很強的學(xué)科。如果我們能夠把服務(wù)也看作是一種無形的產(chǎn)品的話，公共服務(wù)也就被包含在公共產(chǎn)品之內(nèi)了。公共產(chǎn)品的主要分類：按照滿足非排他性的程度分為：嚴(yán)格滿足非排他性的“純公共產(chǎn)品”不能嚴(yán)格滿足非排他性的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”按照滿足非競爭性的程度分為：嚴(yán)格滿足非競爭性的“純公共產(chǎn)品”不能嚴(yán)格滿足非競爭性的“擁擠性公共產(chǎn)品”按照公共產(chǎn)品本身的特性分為：有形的產(chǎn)品——硬公共產(chǎn)品無形的產(chǎn)品——軟公共產(chǎn)品按照公共產(chǎn)品的提供范圍不同分為：全國性公共產(chǎn)品地方性公共產(chǎn)品 第二節(jié) 從行政管理理論到新公共管理理論一、從原始社會到封建社會的行政行政管理是從國家的誕生開始的。氏族首領(lǐng)負(fù)責(zé)對具體事物的管理，但其權(quán)力由氏族大會授予，首領(lǐng)的地位與一般氏族成員完全平等，由氏族大會選舉產(chǎn)生并可以隨時撤換?！捌仗熘履峭跬?，率土之賓莫非王臣。關(guān)于建立英國常任文官制度的報告187。行政學(xué)研究187。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治無需自找麻煩地去操縱行政機構(gòu)。1．在勞動分工基礎(chǔ)上規(guī)定每個崗位的權(quán)力和責(zé)任，并把它制度化。4．原則上所有人都服從制度規(guī)定，不是服從于某個人。官僚制的優(yōu)越性個人與權(quán)力相分離理性精神與合理化精神的體現(xiàn)適合工業(yè)革命以來大型企業(yè)組織的需要在韋伯理論中公職人員的狀況傳統(tǒng)行政管理理論其它的基礎(chǔ)與來源泰勒的科學(xué)管理理論1．科學(xué)管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率。5．勞資雙方應(yīng)變對立為合作，共同為提高勞動生產(chǎn)率努力。法約爾的一般組織理論組織管理的14條管理原則⑴勞動分工原則；(2)權(quán)力與責(zé)任對等原則；(3)紀(jì)律原則；(4)統(tǒng)一指揮原則；(5)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則；(6)個人利益服從整體利益的原則；(7)員工報酬原則；(8)集權(quán)原則；(9)等級系列原則；(10)秩序原則；(11)公平原則；(!2)人員穩(wěn)定原則；(13)首創(chuàng)精神原則；(14)團(tuán)結(jié)合作原則。尋求解決問題的辦法而不是恪守于制度體制由于新公共行政運動缺乏系統(tǒng)和連貫性，未能確立自己的地位來取代傳統(tǒng)行政管理理論，未能成為一個獨立的理論發(fā)展階段。如撒切爾、里根等。將部分政府職能和任務(wù)交由市場來承擔(dān)。由凱恩斯主義興起的政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)并未能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。一些新的經(jīng)濟(jì)理論和管理理論的出現(xiàn)，“保守主義”勢力抬頭?！舾淖冃姓藛T只需要服從和執(zhí)行的現(xiàn)狀?！魪娬{(diào)分權(quán)化?！粼诮M織內(nèi)部從集體主義轉(zhuǎn)向個人主義。目前理論界對新公共管理理論的批評：公共管理與企業(yè)管理有著本質(zhì)上的不同。 實踐中不可能拋棄傳統(tǒng)行政管理理論。牽涉更大范圍人們的利益。社會民眾參與意識的增強。與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)水平、社會政治體制、社會文化積淀相適應(yīng)的公共管理模式才是最好的模式。全國進(jìn)一步精簡81萬干部。國務(wù)院部門減為61個，全國機關(guān)人員減少21萬。中央政府減少9700干部充實基層。第七次改革 98年進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)，調(diào)整權(quán)限，依法行政。公共選擇理論的主題與政治科學(xué)的主題是一樣的：國家理論，投票規(guī)則，投票者行為，政黨政治學(xué)，官員政治等等。選擇什么？如何選擇？人類社會的兩個市場論公共選擇理論幾個淺顯論點的介紹公共產(chǎn)品與“逃票乘車”科斯定理兩黨競選的沙灘定律尋租理論其他論點利益集團(tuán)理論、官員效用最大化、多黨競爭模型、政府失靈理論以及投票規(guī)則理論等等。目前國內(nèi)常見到的博弈分析應(yīng)用如：政策與制度設(shè)計分析競爭與合作分析交通控制與誘導(dǎo)沖突與談判模型政府與企業(yè)關(guān)系分析國際關(guān)系與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易分析三、委托—代理理論 信息學(xué)科與經(jīng)濟(jì)學(xué)科的交叉產(chǎn)生了信息經(jīng)濟(jì)學(xué)，它首先提出了不完全信息假定，即信息是不完全的。代理理論的前提是：委托人與代理人的目標(biāo)不同。代理問題舉例：高校教師的工資計時還是計件？固定工資？月光下的操作工誰做監(jiān)督者？我們再簡單膚淺的談?wù)搶嶋H中的代理關(guān)系博弈問題：車主與出租車司機的代理關(guān)系與利益均衡不完全監(jiān)督下的最佳方案—高校公司的代理關(guān)系與利益均衡公共管理領(lǐng)域誰是委托者？誰是代理人？委托者與代理人的位置轉(zhuǎn)換現(xiàn)象——是誰侵害了對方的利益如何設(shè)計委托者與代理人之間的代理機制。交易的效率——交易成本與交易效用之比。有些時候，雖然通過市場交易方式可以引入競爭從而導(dǎo)致降低成本，但是交易過程本身的費用如果太高的話，反而是一種不明智的選擇。 政府投資與政府財政同樣存在交易成本問題，降低交易成本也是政府行政管理需要考慮的方面。但是大家都認(rèn)為其對于社會發(fā)展與公共管理具有十分重要的意義。D 社會資本是指在國家權(quán)利之外，通過民眾自由地將個體人力資本進(jìn)行有機的社會結(jié)合而生成，能夠促進(jìn)一個國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)和社會心理結(jié)構(gòu)。(1)降低交易成本(2)優(yōu)化資源配置(3)提升行為主體的行動力與執(zhí)行力(4)強化社會自組織能力 我們應(yīng)該如何培育提高社會資本中國社會資本的積累首先應(yīng)從構(gòu)建社會資本的自組織系統(tǒng)做起。第二章第一節(jié) 行政組織與行政環(huán)境 行政環(huán)境與行政管理之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的辯證關(guān)系。行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致行政組織的發(fā)展變化。英國的政治、軍事、行政與其他歐洲國家存有較大不同。自然經(jīng)濟(jì)政府不必對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管理。不同的科技發(fā)展水平對行政組織的影響也不相同?？缥幕芾恚ㄓ址Q比較管理學(xué)）中用于衡量不同社會文化傳統(tǒng)的主要特征：權(quán)力距離（權(quán)力差距）個人主義與集體主義長期導(dǎo)向與短期導(dǎo)向不確定性規(guī)避社會性別角色 世界上多元化的文化傳統(tǒng)之間，存在的只是五彩繽紛的各具特色，而沒有明顯的優(yōu)劣之分。④ 逆來順受和對權(quán)威的迷信。五、國際環(huán)境的影響 指一個國家與世界各國之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等各方面的相互關(guān)系。 規(guī)制型組織管理 世界各國的行政組織基本上都屬于規(guī)制型組織。 規(guī)制型組織的特點1 、標(biāo)準(zhǔn)化 對于任何一個要求實現(xiàn)一定程度正規(guī)化的組織，無論是企業(yè)組織還是行政組織都必須采用標(biāo)準(zhǔn)化的組織建設(shè)原則。(3)工作人員統(tǒng)一化在同樣的職位中，對工作人員的文化水平、工作技能水平、身體素質(zhì)等各方面的條件要求應(yīng)該是具體的、標(biāo)準(zhǔn)的和統(tǒng)一的。非人情化這是規(guī)制型組織的主要優(yōu)點之一，強調(diào)對人的一視同仁和公平、平等。 （3）、公開有效的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)和考核。權(quán)力制衡權(quán)力的行使要受到嚴(yán)格的制衡，一切行使權(quán)力的活動都在規(guī)則之內(nèi)，都在相應(yīng)的監(jiān)督和制衡之中。 ◆行政首長精力有限，常委托職能部門直接辦理。（5）派出機構(gòu)的性質(zhì)問題正職與副職（1）副職的位置A、作為一個管理層次的副職B、作為純粹助手的副職C、作為候補代理者的副職（2）副職的職責(zé)界限及其與正職關(guān)系的協(xié)調(diào)既不要失職又不要越權(quán)是管理者都必須遵循的原則，但是這一原則在副職位置上落實起來格外困難。”應(yīng)該把副職的數(shù)量限制在盡可能少的程度上，能使用助理就不要使用副職。 正當(dāng)組織行為在該組織全部組織行為中所占的比例即為規(guī)則度。不正當(dāng)組織行為的主要類型： ◎不負(fù)責(zé)任行為 ◎按人情關(guān)系辦事的行為 ◎公務(wù)中謀求私利的行為（1）提高組織規(guī)則度的措施A、建立完善的政務(wù)公開制度政務(wù)公開就是把規(guī)制型組織的標(biāo)準(zhǔn)化公開政務(wù)公開的三個主要方面： ◎辦事規(guī)則、政策、法律依據(jù)的公開 ◎辦事機構(gòu)和辦事權(quán)限的公開 ◎辦事程序（順序、手續(xù)）和辦事時限的公開推行政務(wù)公開可以達(dá)到的效果： ◎ 限制公職人員“黑幕交易”行為，促進(jìn)公職人員盡職盡責(zé)。 ◎ 下級部門監(jiān)督評價上級部門。B、熱爐規(guī)則的運用 ◎ 預(yù)先警告原則 ◎ 及時性原則 ◎ 客觀與公平原則C、建立有效控制機制 ◎提高違規(guī)的成本 ◎有效的監(jiān)督與考核 ◎程序上和制度上的互相制衡（2）建立行政“三分法”的嘗試深圳市行政改革的實驗：行政決策、行政執(zhí)行與行政監(jiān)督的三分制。在行政機構(gòu)和公共機構(gòu)中，工作人員（組織成員）偷懶行為也是經(jīng)常發(fā)生的。 每個成員個人的付出與取得成果之間并不一定存在著線性關(guān)系，成果常常是由多種因素綜合作用的結(jié)果，所以組織成員的付出并不一定與組織成果之間有必然的聯(lián)系。也就增加了公共組織和行政組織管理的復(fù)雜性。造成成果不易觀測的原因：*缺少搜集有關(guān)成果信息的方法*成員缺少有效手段來取得預(yù)期成果*成員的成果受本人付出和其它因素的綜合影響*成果的體現(xiàn)可能要滯后相當(dāng)長的一段時間（2）按可觀測性對行政機構(gòu)與公共機構(gòu)的分類及分析可觀測性應(yīng)該是一種連續(xù)變化的指標(biāo)，為了分析的簡單起見，這里把付出與成果的可觀測性都分為可觀測與不可觀測兩種。與生產(chǎn)企業(yè)具有很相似的可觀測性特征，是最容易管理的機構(gòu)類型?！耙哉冋撚⑿?，以發(fā)展排座次”與“不求有功，但求無過”B、程序型機構(gòu)只能觀測到付出、不能觀測到成果的機構(gòu)主管只能看到下屬成員在做什么，但是看不到這些努力能獲得什么成果。B、任何組織中的不同部門和不同職位常會具有不同的特征，所以同一組織內(nèi)不同部分常呈現(xiàn)出不同類型的特征。” （經(jīng)濟(jì)人假設(shè)在機構(gòu)管理問題上的狹隘與有限性）第三節(jié) 行為科學(xué)對行政組織的影響 40年代以來影響日益擴(kuò)大的行為科學(xué)、組織行為學(xué)理論從人的社會需求、情感和人際關(guān)系的角度研究對人的行為和組織行為的作用，與傳統(tǒng)的行政管理理論形成了強烈的沖突。協(xié)作組織與家族組織歷史最久遠(yuǎn)的組織——家族組織以血緣為基礎(chǔ)以感情為紐帶維系組織運作和組織成員關(guān)系的組織