【正文】 論住宅權(quán)的制度保障作者：孫憲忠 常鵬翱　　一、引 言 與食物、衣著一樣，住宅是人類生存和發(fā)展不可缺少的物質(zhì)條件，因此住宅權(quán)也是一項(xiàng)基本人權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第25條第1 項(xiàng)明確規(guī)定，人人有權(quán)享有為維持他本人以及家屬的健康和福利所必需的住宅，這就是住宅權(quán)的核心內(nèi)容和基本依據(jù)。從這一表達(dá)可以看出，住宅權(quán)并不是為社會(huì)的高收入階層和已經(jīng)有充分住房的階層提出的權(quán)利，而是為社會(huì)的低收入階層（在我國為中低收入階層）、尤其是為那些依據(jù)自己的收入難以解決適當(dāng)住宅的階層提出的權(quán)利。住宅權(quán)體現(xiàn)了“居者有其屋”的美好愿望，但并非美好的現(xiàn)實(shí)，特別是在我國，由于人口眾多、不動(dòng)產(chǎn)資源稀缺、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)條件制約，如何實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)一直是國家和人民關(guān)注的話題。 從客觀上來看，要實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)，不僅需要居民的自我努力和政府的住房扶助，還需要采取法律制度保障措施，即確定住宅權(quán)的法律地位、內(nèi)容、行使和保護(hù)，只有這兩者的緊密結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)，使該權(quán)利具有真實(shí)性。由于居民的自我努力和政府的住房扶助受制于社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等物質(zhì)因素，沒有這種實(shí)力的居民不可能完全依靠自己獲得合適的住宅，沒有相應(yīng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的政府也不可能為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┖线m的住宅，而這恰恰是我國實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件。住宅權(quán)的制度保障措施雖然也要受制于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但是，我們不能因?yàn)槲覈胁皇前l(fā)達(dá)國家就不重視相關(guān)的法律制度建設(shè)。由于住宅權(quán)法律制度的內(nèi)在機(jī)理在市場經(jīng)濟(jì)國家具有共同性，我國立法者只要能夠理解和尊重《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》等國際公約關(guān)于住宅權(quán)規(guī)定的基本精神，認(rèn)真處理我國低收入階層的住宅保障問題，通過廣泛的制度借鑒和對(duì)我國現(xiàn)實(shí)的深刻調(diào)查、反思，完全可以設(shè)計(jì)出符合我國國情的住宅權(quán)保障的法律制度。 從人權(quán)保障角度來說，住宅權(quán)既然是人人背得享有的權(quán)利，則無論是富有者還是貧窮者，都應(yīng)該獲得住宅權(quán)制度的保障。貧窮者在經(jīng)濟(jì)上處于“弱者”的地位，自己沒有能力取得適足的住宅，住宅權(quán)對(duì)于他們而言主要是一種公法上的權(quán)利，即他們以政府作為相對(duì)人而享有的權(quán)利。這一權(quán)利的基本意義是：社會(huì)的低收入者應(yīng)該獲得政府和社會(huì)的扶助和保障，以便能夠獲得住宅，從而使住宅權(quán)這個(gè)對(duì)他們而言是應(yīng)然的權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)然的權(quán)利。對(duì)于富有者而言，這一權(quán)利基本上是一項(xiàng)民事權(quán)利，因?yàn)樗麄兺耆梢詰{借自己的力量通過買賣、租賃等市場機(jī)制來取得住宅，對(duì)他們來說，住宅權(quán)是實(shí)然的權(quán)利，但是這一權(quán)利也需要充分合理的民事法律制度來予以保障?？梢哉f，只有建立完善的住宅社會(huì)保障制度和住宅市場交易制度，才能給居民住宅權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供全面的制度保障，給人民“安居樂業(yè)”的現(xiàn)實(shí)需求和理想追求奠定良好的制度基礎(chǔ)。 市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的民事法律制度通常是比較完善的，在這些國家，解決有關(guān)住宅權(quán)的民事法律制度層面的問題，一般均通過住宅的買賣、租賃、金融、擔(dān)保、權(quán)利界定等詳細(xì)制度進(jìn)行。在這種情況下，通過住宅買賣行為、租賃行為而取得的住宅權(quán)，已經(jīng)有了充分的制度保障。因此，其有關(guān)住宅權(quán)制度保障的工作重點(diǎn)，放在社會(huì)保障性法律的制定和完善上面。與這些國家的住宅權(quán)保障情況不同的是，我國的住宅權(quán)保障制度存在“雙缺”：一方面，住宅社會(huì)保障制度有很大的欠缺，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求，以致于我國有關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)出 “高度重視”的呼吁；另一方面，與住宅權(quán)緊密相關(guān)的民事法律制度尤其是物權(quán)法律制度相當(dāng)不足，比較醒目的是缺乏科學(xué)合理的住宅所有權(quán)制度、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)制度、登記制度等，這也從法律制度方面給居民住宅權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了障礙。如何填補(bǔ)這個(gè)“雙缺”，是建立和健全我國住宅權(quán)制度所必須解決的問題。 本文立足于我國的住宅權(quán)制度保障這個(gè)中心論題，首先分析了制度保障對(duì)于住宅權(quán)的意義，強(qiáng)調(diào)制度保障對(duì)于國家履行相關(guān)義務(wù)以及保護(hù)居民實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)的重要意義。然后，提出了實(shí)施住宅權(quán)制度保障的基本思路，即在實(shí)現(xiàn)機(jī)制上要采用社會(huì)保障機(jī)制和市場交易機(jī)制，它們?cè)诜芍贫壬系谋憩F(xiàn)就是社會(huì)保障性法律制度和民事法律制度；在制度保障內(nèi)容上要實(shí)現(xiàn)對(duì)住宅權(quán)權(quán)利人的物質(zhì)和精神權(quán)益的雙重保障，這就把住宅權(quán)定位為財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的結(jié)合體。最后，分析了我國制度保障的現(xiàn)狀和缺陷，提出了完善我國住宅權(quán)社會(huì)保障制度和民法保障制度的大致構(gòu)想和初步思路。 二、建立住宅權(quán)的制度保障是政府的義務(wù) 在現(xiàn)代國家里，“居者有其屋”既是一項(xiàng)自然人的基本人權(quán)，也是政府方面的一項(xiàng)政治義務(wù)和法律義務(wù)，因?yàn)橐粋€(gè)文明的國家政權(quán)必須解決好住房這一基本的民生問題。國家建立住宅權(quán)的法律制度保障，可以作為衡量國家履行其對(duì)居民的政治義務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是居民取得住宅權(quán)、實(shí)施住宅權(quán)和保護(hù)住宅權(quán)的依據(jù)。在現(xiàn)階段的中國，如何保障住宅權(quán)這種人權(quán)在我國得以普遍地實(shí)現(xiàn)，如何建立相應(yīng)的制度，以便為政府組織實(shí)施積極的住宅扶助行為，為居民知悉和求諸提供必要的規(guī)范，這是我國是否走向文明發(fā)達(dá)之路的象征。 （一）國家建立住宅松社會(huì)保障制度的公法義務(wù) 住宅權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，其實(shí)現(xiàn)要受到一個(gè)國家或地區(qū)的自然資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化背景以及個(gè)人、家庭收入等條件的制約，特別是對(duì)于低收入而又沒有占有資源的人而言，實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)在客觀上具有很大的難度。因此，僅僅依憑權(quán)利主體自身的努力并不能完全實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)，國家也應(yīng)采取一定措施來幫助居民實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)。從這個(gè)角度而言，住宅權(quán)是居民的權(quán)利，對(duì)于國家來說則是一項(xiàng)義務(wù)，這一點(diǎn)是被普遍認(rèn)同的。我國在參加《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》之后，也要遵守該公約第11條第1項(xiàng)的規(guī)定，負(fù)擔(dān)采取適當(dāng)措施以保證住宅權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，這種義務(wù)要通過相應(yīng)的法律制度予以體現(xiàn)，通過各級(jí)政府組織的行為得以履行。 我國是一個(gè)發(fā)展中國家，居民和住宅之間的人物對(duì)應(yīng)關(guān)系非常緊張，特別對(duì)于無業(yè)、失業(yè)居民等沒有進(jìn)入“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位”以及國家公共權(quán)力組織之中的居民，其住房的獲得可謂是難上加難。這是因?yàn)椋@些居民沒有獲得“福利分房”的機(jī)會(huì)，他們必須完全依靠自己的經(jīng)濟(jì)力量獲得住宅。然而，按照我國現(xiàn)有的土地制度和城市規(guī)劃制度，城鎮(zhèn)居民個(gè)人通過建房來實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)基本上是不可能的。即使是“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位”的就業(yè)者，由于我國長期實(shí)行低工資政策，他們依靠自己的合法收入也無法從市場上購買房屋。在這種情況下，就應(yīng)當(dāng)由國家出面向這些中低收入的經(jīng)濟(jì)弱勢階層提供廉價(jià)住宅這種“公共產(chǎn)品”或者“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，給這些人的住宅權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供充分的物質(zhì)保障。但是，由于在現(xiàn)階段，代表國家行使權(quán)力的各級(jí)政府組織普遍將經(jīng)濟(jì)收益當(dāng)作重要目標(biāo)，而將公共產(chǎn)品的提供放置于次要地位，這導(dǎo)致我國各地普遍存在著高價(jià)商品住宅不斷擴(kuò)張，而廉價(jià)住宅成為非常稀缺的產(chǎn)品，根本不能滿足社會(huì)公眾的需求的窘迫局面。究其原因，不僅在于這些公權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)維護(hù)住宅權(quán)這一基本人權(quán)欠缺思考，更重要的是我國還沒有建立這一方面的社會(huì)保障制度。目前為社會(huì)弱勢群體提供住宅，還只是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)所負(fù)擔(dān)的一項(xiàng)道義義務(wù)，而不是他們的法律義務(wù)；這種道義義務(wù)在他們謀求地區(qū)或者部門經(jīng)濟(jì)利益時(shí)很難被認(rèn)真考慮。這樣，沒有法律制度約束的承諾往往流于形式，不能也不可能為居民住宅權(quán)的大幅度實(shí)現(xiàn)提供實(shí)質(zhì)性的幫助。這一點(diǎn)損害了社會(huì)公正，不利于社會(huì)穩(wěn)定。 在歷史發(fā)展過程中，一些西方國家關(guān)于住宅權(quán)的法律保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，很值得我們吸取。比如在20世紀(jì)60年代后期，美國150個(gè)城市發(fā)生居民騷亂，其根源就是住房問題。為解決這這一問題，美國遂于1968年在住房立法中規(guī)定，在10年內(nèi)為低收入家庭提供600萬套由政府資助的住房，緩解了住宅問題。第二次世界大戰(zhàn)以后的德國通過頒布實(shí)施住宅建設(shè)法案，規(guī)定了政府投資建設(shè)大眾化住宅等義務(wù)，以解決住宅嚴(yán)重不足的問題。這些國家在解決住宅問題時(shí)，采用了以法律制度為基礎(chǔ)、以物質(zhì)支持為輔助的方法，取得了良好的社會(huì)效益。 將住宅權(quán)保障制度的建立當(dāng)作國家的一項(xiàng)政治義務(wù)和法律義務(wù)，其最基本的要求實(shí)在住宅權(quán)利問題上出現(xiàn)“公家利益”與“私人利益”的沖突時(shí)，法律應(yīng)該把住宅權(quán)問題當(dāng)作一項(xiàng)基本人權(quán)來考慮，時(shí)刻注意保護(hù)這一權(quán)利。這在我國目前具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國城鎮(zhèn)居民住房制度改革，就是要確定住宅權(quán)利的歸屬，將原來居民“租住”的公房轉(zhuǎn)換為個(gè)人的私房。然而，在這一轉(zhuǎn)換過程中，政府方面優(yōu)先考慮的是“公家”的利益，因此居民購買的住房權(quán)利，只是“部分產(chǎn)權(quán)”；這一權(quán)利被立法和司法均解釋為原來的產(chǎn)權(quán)單位享有最終產(chǎn)權(quán)。此時(shí)，如果職工遭遇不景氣的企業(yè)而必須下崗時(shí)，這些職工對(duì)住宅所享有的權(quán)益往往受到國家公權(quán)力的干涉，最終導(dǎo)致下崗職工居無定所，使這些社會(huì)弱勢群體喪失基本的生活條件。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅與我國民法在住宅物權(quán)方面的規(guī)定不完善有關(guān)，更重要的是，我國在公共權(quán)力機(jī)關(guān)保護(hù)住宅權(quán)方面沒有有力的約束制度，致使有關(guān)行政部門、“產(chǎn)權(quán)單位”和司法部門沒有將住宅權(quán)當(dāng)作一項(xiàng)國家對(duì)社會(huì)弱勢群體負(fù)擔(dān)的政治義務(wù)和法律義務(wù)來看待，從而造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。 隨著國力的增強(qiáng)，我國一些地方政府開始為中等收入的社會(huì)成員提供低于市場商品住宅價(jià)格的“經(jīng)濟(jì)適用住房”，為低收入者提供低于市場房屋租賃價(jià)格的“廉租房屋”，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)具有重要的意義。但由于相應(yīng)的法律制度不健全，各地均出現(xiàn)了一些問題：比如，享受這些社會(huì)社會(huì)保障的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性，一些本來不應(yīng)該得到這些保障的人通過各種不正當(dāng)?shù)耐緩将@得了這些福利待遇，而應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ系木用穹炊荒艿玫竭@些福利；又如，在符合條件的人在取得這些保障措施之后，經(jīng)濟(jì)條件逐漸好轉(zhuǎn)而不應(yīng)該再享有這些福利時(shí)，他