【正文】 國外的國有資產管理 世界各國均有一定數量的國有資產，但國有資產的規(guī)模都不大。除了美國、日本、加拿大等典型的發(fā)達市場經濟國家其國有經濟的比重較低外，一些歐洲國家和發(fā)展中國家的國有經濟是隨著民營化進程而逐步縮小的，如原蘇聯(lián)、東歐的轉軌經濟國家，意大利、法國、瑞典、英國等歐洲國家，以及巴西等發(fā)展中國家。這一現實在一定程度上說明：在目前的全球經濟環(huán)境下，縮小國有經濟、保持少量適度的國有資產是絕大多數國家提高其整體經濟實力的必然選擇。 由于現在很難找到國有經濟在 GDP 中的比 例與我國接近且國有資產管理十分有效的國家，我們只能研究其他國家在管理其有限的國有資產中的一些好的管理制度和辦法，或曾在大規(guī)模民營化前有些成效的做法，然后結合我國國有企業(yè)和國有資產管理的實際情況，有選擇地學習經驗、吸取教訓，創(chuàng)建符合我國國情的國有資產管理新體制。 第一節(jié) 韓國的國有企業(yè)及國有資產管理體制 與許多發(fā)展中國家一樣，國有企業(yè)也曾在韓國的經濟中占據重要地位。從 1960年以來，韓國政府大量消除私有經濟，著力提高國有企業(yè)的效益。 1983年的一項重大改革減少了政治因素對國有企業(yè)經營者選任的影響，也賦予企 業(yè)管理者更多的經營自主權，并引入了一套嚴格的績效考核體系。此次改革雖甚為成功，但隨著八十年代中期韓國經濟的逐步自由化，韓國也著手進行全面的民營化。過去五年尤其是亞洲金融危機以來，為提高經濟競爭力，韓國已將最大的國有企業(yè)民營化，同時，也加強了對現有國有企業(yè)的管理，以與私營部門更為接近的方式來行使國家所有權，即進行國有資產管理。 一、韓國的國有企業(yè) （一）基本概況 在 1910至 1945年日本占領時期，韓國就有了國有企業(yè)。此后韓國采取國家主導的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，因而國有企業(yè)得以快速發(fā)展，并在二十世紀六、七十年代達到 鼎盛。此后，韓國的國有企業(yè)在國民經濟中的比重因逐漸的民營化而不斷下降。據估計，韓國包括金融機構在內的國有企業(yè)的增加值占其 GDP 的比例， 1975年為 %， 1990年為 %。同時，國有企業(yè)占固定資產構成的比例從 1980年的 %降至 1990年的 %。 （二）分類 韓國的國有企業(yè)可分為政府企業(yè)、公共公司和合股公司三類。其劃分標準是：所有權和控制結構（包括議會參與國有企業(yè)監(jiān)管的程度），預算、會計和審計制度，職工的身份和勞動權利以及組織結構的靈活度。 ：依據的是政府組織法，因此屬于政府部門 ，現有韓國國家鐵路、郵局、公共采購服務局、和糧食管理企業(yè)等四個。 政府對政府企業(yè)承擔全部責任，其預算要經議會審議。政府企業(yè)與政府機關適用同樣的預算、會計和審計制度。政府企業(yè)職員為國家雇員，雇員人數和組織結構的變化需經修改相關的政府規(guī)章。這些限制使得政府企業(yè)適應市場變化的能力十分有限。 ：依據獨立的法案而設立，是獨立于政府的法人實體，比政府企業(yè)具有更大靈活性。 一般而言，公共公司不適用行政機關所采用的預算、會計和審計法，其雇員也非國家雇員（但其高級職員觸犯刑法時被視同國家雇員）。政府對這類企業(yè)的經 營負有最終責任，公共公司可將其贏余轉交政府，政府也可為公共企業(yè)彌補虧損。私有化進程使得公共公司應由政府完全所有的原則逐步瓦解。公共公司與合股公司之間的區(qū)別也逐漸模糊。韓國現存的大多數國有企業(yè)屬于公共公司。 ：是按照商業(yè)法令設立的公共公司。 政府按其股份對合股公司負有限責任，對按其股份對合股公司享有相應的控制權。除非政府作為控股股東通過特殊法律和規(guī)章加以限制，否則公共公司與私人合股公司一樣在經營上有很大靈活性。 按政府所占股份的比例和所適用法律的不同，韓國的公共公司和合股公司又可分為三類： 府投資企業(yè)（ GIE）：政府占有多數股份的公共企業(yè)。 1980年時有 26家，經不斷民營化，2020年時還有 13家。 1983年的 GIE基本法確定了這類公司的公司治理結構和一套嚴格的績效考核體系。 （ GBE）：政府不占有多數股份的公共企業(yè)，不適用 GIE基本管理法。 2020年有韓國有這類公司 17家。 （ IIE）：一般是指附屬于政府投資企業(yè)或政府支持企業(yè)的公共企業(yè)，政府不直接占有這些公司的股份。 二、韓國的國有資產管理體制 （一）法律基礎 韓國的國有企業(yè)和國有資產管理體制的改革基本上是 通過法律的制定或修改而進行的。半個世紀以來，韓國有關國有企業(yè)和國有資產管理的立法和其核心內容主要如下： 1950年 政府企業(yè)特別帳戶法：政府企業(yè)的帳戶分立 1961年 政府企業(yè)預算與財務法：政府企業(yè)采用公司財務標準 1962年政府投資企業(yè)預算與財務法 1963年政府投資企業(yè)管理法 1983年政府投資企業(yè)基本管理法：分設內部提拔的執(zhí)行官與非執(zhí)行外部董事（類似于德國的雙重委員會結構），監(jiān)事會中有政府的自然代表，績效考核由部際的經營評估委員會負責。 1997年政府投資企業(yè)基本管理法修改案：取消董事會主席 職位 1997年公共企業(yè)改善管理結構和民營化法案：采用英美的董事會結構，取消董事會中政府的自然代表，限定四家商業(yè)化的政府投資企業(yè)有投票權的股權上限為 15%。 1999年政府投資企業(yè)基本法修改案：按照英美的董事會模式，允許有外部執(zhí)行董事。 （二）國有資產管理機構 韓國在堅持依法進行國有企業(yè)改革和國有資產管理的同時，也一直設有專門的機構負責國有資產的管理。隨著國有企業(yè)和國有經濟本身的發(fā)展變化，機構的職能、人員構成、管理方式等也經過了多次更替，但仍可從中看出韓國重視國有企業(yè)和國有資產管理的突出表現之一，就 是設有專門機構負責國有資產管理，詳見下表： 成立時間 機構名稱 職能 1962年 經濟計劃委員會（ EPB） 對 GIE 進行集中管理 1969年 投資企業(yè)管理委員會：由主管 EPB的副總理、 5個部長、韓國開發(fā)銀行（ KDB）行長和 2個平民組成。 進行有關經營和預算計劃的決策 韓國開發(fā)銀行（ KDB） 對政府占有多數股分的國有企業(yè)實行控股（作用有限） 1973年 政府投資管理委員會：隸屬財政部 （ 1983年被 MEC取代） 制定國企高級管理人員的選拔和任命方針 對 GIE進行年度績效評價 1983年 GIE經營評價委員會（ MEC）：由副總理領導，主管部門的代表和外部專家參與。 制定有關經營目標、編制預算、績效考核等的方針。 1999年 政府投資企業(yè)（ GIE）管理委員會：由計劃與預算部領導，主管部門的代表和獨立專家參與。 有關 GIE的政策協(xié)調，并考核GIE的經營效益。 ? 確定績效考核指標及與績效掛鉤的激勵機制。（ GIE有相當大的經營自主權）。 ? 任命非執(zhí)行董事和內部審計，提出撤換 CEO的建議。 ? 設定有關 GIE經營績效披露規(guī)定的方針。 ? 每年按經營協(xié)議對 CEO進行考核。 財政經濟部國庫局： 持有國有股份 業(yè) 務主管部門商財政經濟部 行使政府股東權益 審計與檢查委員會 對公共企業(yè)進行外部審計 國家議會 有權對公共企業(yè)管理進行檢查 （三）國有資產管理的主要方式 不斷適應于變化的經濟、政治、社會環(huán)境，韓國的國有資產管理方式也是應國有企業(yè)經營發(fā)展中的實際需要歷經變革的。其中，建立合理的公司治理結構和嚴格的績效考核評價體系的方式，在實踐中十分有效，也很具特色。 1983年和 1999年，韓國國有企業(yè)的治理結構發(fā)生了兩次變革。 （ 1） 1983改革 改革前，韓國有關國有企業(yè)的政策有濃厚的政府 干預的色彩，表現在：采購事宜以及合同的簽定要由專門的公共采購服務部門決定；多個政府部門干預國有企業(yè)的經營；由于政治原因，退休的軍官或官僚經常出任國有企業(yè)的高級管理人員（這被稱為“降落傘式任命”）。因此，國有企業(yè)的運營效率受到很大影響，績效評價體系也基本無效。 為提高國有企業(yè)的競爭力，韓國政府著手改變國有企業(yè)主要是政府投資企業(yè)（ GIE ）的治理結構： ? 為避免“降落傘式任命”對國有企業(yè)經營的影響，禁止原政府部門官員擔任 GIE高級管理者； ? 采用了德國式的治理結構：除總執(zhí)行官外，董事會其他成員均為非執(zhí)行董事。董事會不得超過 10人，包括主席、總執(zhí)行官、政府綜合部門和主管部門的代表各一位，以及精于企業(yè)管理或消費者保護的外部人士。非執(zhí)行董事既無固定工資也無與績效掛鉤的獎金，僅報銷履行責任的有關花費。 ? 總執(zhí)行官和內部提拔的高級管理人員組成事實上的管理委員會。 治理結構的這種安排降低了不懂管理的外來者對經營的影響。董事會中政府代表的參與，也 降低了企業(yè)與相關政府部門的交易費用。 ~1999年改革 繼 1997年的私有化法案， 1999年 GIE基本管理法又經修改，政府投資企業(yè)（ GIE）的治理結構再次變化。這類企業(yè)的董事會 從類似于德國的雙重委員會模式轉變?yōu)橛⒚滥Ｊ健? ? GIE的董事會應包括執(zhí)行和非執(zhí)行董事，其中多數為非執(zhí)行董事。 GIE管理委員會根據總執(zhí)行官（ CEO）的推薦選擇非執(zhí)行董事。 ? 允許引入外部執(zhí)行董事。主管部門負責執(zhí)行董事的任命。 （二）明確經營目標，建立績效激勵機制 韓國十分重視對公共企業(yè)的績效考核。對政府企業(yè)（ GEs）、政府支持企業(yè)（ GBEs）和間接投資企業(yè)（ IIEs），沒有集中的績效考核的體系，一般主要由政府主管部門來負責這些企業(yè)的考核評價。對政府投資企業(yè)（ GIE），則通過 GIE基本管理法規(guī)定了一套嚴格的績效考核 體系。 由外部專家、政府部門和 GIE共同設定經營目標，并設計與經營目標掛鉤的業(yè)績考核指標，并設定一些企業(yè)無法控制的外部指標。考慮到國有企業(yè)的公益性，整個考核指標體系是以公共營利率作為基礎進行計算的。 韓國對政府投資企業(yè)（ GIE）的考核評價指標分三類： ：包括有關企業(yè)生產能力的量化指標和涉及一般管理效率的質量指標； ：是衡量企業(yè)運營效率的。這類指標大部分是基于績效目標來進行評估的；指標的確定建立在對以往多年的趨勢進行的分析上的，也可參考同行業(yè)的基準水平。 ：主要是一些 定性指標，如管理體系的改善、內部評估的持續(xù)性、服務質量的提高及研究開發(fā)等。 這一體系的考核程序大致為： ? 總執(zhí)行官每年向經濟計劃委員會（ EPB）提交上一年的績效考核報告，接受由教授、研究人員、律師和注冊會計師組成的績效評估小組的審議。 ? 經審議的報告要交給 MEC，副總理要將報告提交總統(tǒng)。 ? 編制成《 GIE經營績效評價報告》對外公布。 GIE的最高管理者很怕丟面子，因此績效評價報告對他們的激勵約束作用比獎金更為有效。 由于管理有效，韓國的國有企業(yè)比私營企業(yè)的經營狀況更好，主要表現在：附屬企業(yè)數量較少，主業(yè)更為突出； 具有更好的財務穩(wěn)定性；盈利能力更強。 第二節(jié) 瑞典的國有企業(yè)與國有資產管理 上世紀初，私營市場經濟在瑞典具有統(tǒng)治地位，而如今國有經濟也占據相當重要的地位，期間，瑞典的國有經濟經歷了從發(fā)展、壯大到放松管制的不同階段。 一、瑞典的國有企業(yè) （一）國有企業(yè)的概況： 目前，瑞典國有企業(yè)的分布仍較為廣泛：在電信、鐵路等基礎性行業(yè)的國有企業(yè)，在采礦、藝術、地產和博彩業(yè)等也有國有企業(yè)。但是，國有企業(yè)的規(guī)模不一：除金融機構外，瑞典營業(yè)額最高的 10個公司中，有 7個為國有企業(yè)；雇傭職工人數最多的 10 個企業(yè)中，有 3個為國 有企業(yè)，同時有的小國有企業(yè)年銷售收入僅為幾百萬。除幾個仍處于壟斷地位外，瑞典 80%以上的國有企業(yè)完全在競爭性市場上經營。 近年來，經放松管制，瑞典的國有企業(yè)有所減少，但國有經濟仍相當重要： 2020年，瑞典有62個國有企業(yè)，其中 47家為政府全資公司， 15家為政府控股和參股的公司。按創(chuàng)造的價值、雇員人數以及對 GDP 的貢獻，國家是瑞典最大的股東。 2020年，國有企業(yè)雇傭著瑞典全部就業(yè)人口的 5%，代表著 7%以上的國內生產總值。國有經濟在瑞典國內經濟中的比例在 25%左右。 （二）國有企業(yè)的分類 按照經營目標的不同，瑞 典的國有企業(yè)可分為兩類： ：在一個充分競爭的市場上運營，或 /和所有者即國家按公司的風險等級對其提出贏利與回報要求。 。這類公司至少具有以下特征之一：國家以有形的方式對其經營活動進行直接控制；其運營所在的市場具有特殊性，其中有些公司的經營是完全或部分壟斷的，有些是處于完全競爭中的。這類公司的價值主要體現在創(chuàng)造出的社會利益。 二、瑞典的國有資產管理 （一）國有資產管理體系 瑞典的國有企業(yè)管理體系，可以描述為議會委托政府對國有企業(yè)予以管理的委托管理制。議 會與政府就國有資產管理有較為明確的分工。 ： 在瑞典的國有資產管理體制下，議會的作用十分重要。按照瑞典憲法，國有資產是供政府支配的。但有關政府所需財產的多少和相應處置權大小等基本問題，是由議會作出決定的。 議會有權就國有企業(yè)的以下重大事宜發(fā)表意見：國有企業(yè)經營方向的根本改變、所有權的變更、資本貢獻、公司性質的變化（如政府企業(yè)變成合股公司）及出售和購買股份等。 國有資產作為一個整體，在政府內部是由財政部來總體負責的。但是，政府對國有企業(yè)的管理職責，由與國有企業(yè)經營業(yè)務相對應 的政府主管部門來履行。這些政府部門負責所管國有企業(yè)的日常管理、跟蹤和經營績效評估。瑞典之所以對管理責任按相應的行業(yè)予以下放、分散，是因為主管部門的人員對所管國有企業(yè)的行業(yè)特征更為了解，可以進行集中的專業(yè)化管理。 具體而言，參與國有企業(yè)管理的政府部門有： （ 1）工業(yè)部：負責大部分國有企