【正文】 國外的國有資產(chǎn)管理 世界各國均有一定數(shù)量的國有資產(chǎn)，但國有資產(chǎn)的規(guī)模都不大。除了美國、日本、加拿大等典型的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家其國有經(jīng)濟(jì)的比重較低外，一些歐洲國家和發(fā)展中國家的國有經(jīng)濟(jì)是隨著民營化進(jìn)程而逐步縮小的，如原蘇聯(lián)、東歐的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家，意大利、法國、瑞典、英國等歐洲國家，以及巴西等發(fā)展中國家。這一現(xiàn)實(shí)在一定程度上說明：在目前的全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，縮小國有經(jīng)濟(jì)、保持少量適度的國有資產(chǎn)是絕大多數(shù)國家提高其整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的必然選擇。 由于現(xiàn)在很難找到國有經(jīng)濟(jì)在 GDP 中的比 例與我國接近且國有資產(chǎn)管理十分有效的國家，我們只能研究其他國家在管理其有限的國有資產(chǎn)中的一些好的管理制度和辦法，或曾在大規(guī)模民營化前有些成效的做法，然后結(jié)合我國國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理的實(shí)際情況，有選擇地學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，創(chuàng)建符合我國國情的國有資產(chǎn)管理新體制。 第一節(jié) 韓國的國有企業(yè)及國有資產(chǎn)管理體制 與許多發(fā)展中國家一樣，國有企業(yè)也曾在韓國的經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。從 1960年以來，韓國政府大量消除私有經(jīng)濟(jì)，著力提高國有企業(yè)的效益。 1983年的一項(xiàng)重大改革減少了政治因素對國有企業(yè)經(jīng)營者選任的影響，也賦予企 業(yè)管理者更多的經(jīng)營自主權(quán)，并引入了一套嚴(yán)格的績效考核體系。此次改革雖甚為成功，但隨著八十年代中期韓國經(jīng)濟(jì)的逐步自由化，韓國也著手進(jìn)行全面的民營化。過去五年尤其是亞洲金融危機(jī)以來，為提高經(jīng)濟(jì)競爭力，韓國已將最大的國有企業(yè)民營化，同時(shí)，也加強(qiáng)了對現(xiàn)有國有企業(yè)的管理，以與私營部門更為接近的方式來行使國家所有權(quán)，即進(jìn)行國有資產(chǎn)管理。 一、韓國的國有企業(yè) （一）基本概況 在 1910至 1945年日本占領(lǐng)時(shí)期，韓國就有了國有企業(yè)。此后韓國采取國家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，因而國有企業(yè)得以快速發(fā)展，并在二十世紀(jì)六、七十年代達(dá)到 鼎盛。此后，韓國的國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重因逐漸的民營化而不斷下降。據(jù)估計(jì)，韓國包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的國有企業(yè)的增加值占其 GDP 的比例， 1975年為 %， 1990年為 %。同時(shí)，國有企業(yè)占固定資產(chǎn)構(gòu)成的比例從 1980年的 %降至 1990年的 %。 （二）分類 韓國的國有企業(yè)可分為政府企業(yè)、公共公司和合股公司三類。其劃分標(biāo)準(zhǔn)是：所有權(quán)和控制結(jié)構(gòu)（包括議會(huì)參與國有企業(yè)監(jiān)管的程度），預(yù)算、會(huì)計(jì)和審計(jì)制度，職工的身份和勞動(dòng)權(quán)利以及組織結(jié)構(gòu)的靈活度。 ：依據(jù)的是政府組織法，因此屬于政府部門 ，現(xiàn)有韓國國家鐵路、郵局、公共采購服務(wù)局、和糧食管理企業(yè)等四個(gè)。 政府對政府企業(yè)承擔(dān)全部責(zé)任，其預(yù)算要經(jīng)議會(huì)審議。政府企業(yè)與政府機(jī)關(guān)適用同樣的預(yù)算、會(huì)計(jì)和審計(jì)制度。政府企業(yè)職員為國家雇員，雇員人數(shù)和組織結(jié)構(gòu)的變化需經(jīng)修改相關(guān)的政府規(guī)章。這些限制使得政府企業(yè)適應(yīng)市場變化的能力十分有限。 ：依據(jù)獨(dú)立的法案而設(shè)立，是獨(dú)立于政府的法人實(shí)體，比政府企業(yè)具有更大靈活性。 一般而言，公共公司不適用行政機(jī)關(guān)所采用的預(yù)算、會(huì)計(jì)和審計(jì)法，其雇員也非國家雇員（但其高級職員觸犯刑法時(shí)被視同國家雇員）。政府對這類企業(yè)的經(jīng) 營負(fù)有最終責(zé)任，公共公司可將其贏余轉(zhuǎn)交政府，政府也可為公共企業(yè)彌補(bǔ)虧損。私有化進(jìn)程使得公共公司應(yīng)由政府完全所有的原則逐步瓦解。公共公司與合股公司之間的區(qū)別也逐漸模糊。韓國現(xiàn)存的大多數(shù)國有企業(yè)屬于公共公司。 ：是按照商業(yè)法令設(shè)立的公共公司。 政府按其股份對合股公司負(fù)有限責(zé)任，對按其股份對合股公司享有相應(yīng)的控制權(quán)。除非政府作為控股股東通過特殊法律和規(guī)章加以限制，否則公共公司與私人合股公司一樣在經(jīng)營上有很大靈活性。 按政府所占股份的比例和所適用法律的不同，韓國的公共公司和合股公司又可分為三類： 府投資企業(yè)（ GIE）：政府占有多數(shù)股份的公共企業(yè)。 1980年時(shí)有 26家，經(jīng)不斷民營化，2020年時(shí)還有 13家。 1983年的 GIE基本法確定了這類公司的公司治理結(jié)構(gòu)和一套嚴(yán)格的績效考核體系。 （ GBE）：政府不占有多數(shù)股份的公共企業(yè)，不適用 GIE基本管理法。 2020年有韓國有這類公司 17家。 （ IIE）：一般是指附屬于政府投資企業(yè)或政府支持企業(yè)的公共企業(yè)，政府不直接占有這些公司的股份。 二、韓國的國有資產(chǎn)管理體制 （一）法律基礎(chǔ) 韓國的國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制的改革基本上是 通過法律的制定或修改而進(jìn)行的。半個(gè)世紀(jì)以來，韓國有關(guān)國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理的立法和其核心內(nèi)容主要如下： 1950年 政府企業(yè)特別帳戶法：政府企業(yè)的帳戶分立 1961年 政府企業(yè)預(yù)算與財(cái)務(wù)法：政府企業(yè)采用公司財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn) 1962年政府投資企業(yè)預(yù)算與財(cái)務(wù)法 1963年政府投資企業(yè)管理法 1983年政府投資企業(yè)基本管理法：分設(shè)內(nèi)部提拔的執(zhí)行官與非執(zhí)行外部董事（類似于德國的雙重委員會(huì)結(jié)構(gòu)），監(jiān)事會(huì)中有政府的自然代表，績效考核由部際的經(jīng)營評估委員會(huì)負(fù)責(zé)。 1997年政府投資企業(yè)基本管理法修改案：取消董事會(huì)主席 職位 1997年公共企業(yè)改善管理結(jié)構(gòu)和民營化法案：采用英美的董事會(huì)結(jié)構(gòu)，取消董事會(huì)中政府的自然代表，限定四家商業(yè)化的政府投資企業(yè)有投票權(quán)的股權(quán)上限為 15%。 1999年政府投資企業(yè)基本法修改案：按照英美的董事會(huì)模式，允許有外部執(zhí)行董事。 （二）國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu) 韓國在堅(jiān)持依法進(jìn)行國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理的同時(shí)，也一直設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理。隨著國有企業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展變化，機(jī)構(gòu)的職能、人員構(gòu)成、管理方式等也經(jīng)過了多次更替，但仍可從中看出韓國重視國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理的突出表現(xiàn)之一，就 是設(shè)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理，詳見下表： 成立時(shí)間 機(jī)構(gòu)名稱 職能 1962年 經(jīng)濟(jì)計(jì)劃委員會(huì)（ EPB） 對 GIE 進(jìn)行集中管理 1969年 投資企業(yè)管理委員會(huì)：由主管 EPB的副總理、 5個(gè)部長、韓國開發(fā)銀行（ KDB）行長和 2個(gè)平民組成。 進(jìn)行有關(guān)經(jīng)營和預(yù)算計(jì)劃的決策 韓國開發(fā)銀行（ KDB） 對政府占有多數(shù)股分的國有企業(yè)實(shí)行控股（作用有限） 1973年 政府投資管理委員會(huì)：隸屬財(cái)政部 （ 1983年被 MEC取代） 制定國企高級管理人員的選拔和任命方針 對 GIE進(jìn)行年度績效評價(jià) 1983年 GIE經(jīng)營評價(jià)委員會(huì)（ MEC）：由副總理領(lǐng)導(dǎo)，主管部門的代表和外部專家參與。 制定有關(guān)經(jīng)營目標(biāo)、編制預(yù)算、績效考核等的方針。 1999年 政府投資企業(yè)（ GIE）管理委員會(huì)：由計(jì)劃與預(yù)算部領(lǐng)導(dǎo)，主管部門的代表和獨(dú)立專家參與。 有關(guān) GIE的政策協(xié)調(diào)，并考核GIE的經(jīng)營效益。 ? 確定績效考核指標(biāo)及與績效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。（ GIE有相當(dāng)大的經(jīng)營自主權(quán)）。 ? 任命非執(zhí)行董事和內(nèi)部審計(jì)，提出撤換 CEO的建議。 ? 設(shè)定有關(guān) GIE經(jīng)營績效披露規(guī)定的方針。 ? 每年按經(jīng)營協(xié)議對 CEO進(jìn)行考核。 財(cái)政經(jīng)濟(jì)部國庫局： 持有國有股份 業(yè) 務(wù)主管部門商財(cái)政經(jīng)濟(jì)部 行使政府股東權(quán)益 審計(jì)與檢查委員會(huì) 對公共企業(yè)進(jìn)行外部審計(jì) 國家議會(huì) 有權(quán)對公共企業(yè)管理進(jìn)行檢查 （三）國有資產(chǎn)管理的主要方式 不斷適應(yīng)于變化的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)環(huán)境，韓國的國有資產(chǎn)管理方式也是應(yīng)國有企業(yè)經(jīng)營發(fā)展中的實(shí)際需要?dú)v經(jīng)變革的。其中，建立合理的公司治理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的績效考核評價(jià)體系的方式，在實(shí)踐中十分有效，也很具特色。 1983年和 1999年，韓國國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了兩次變革。 （ 1） 1983改革 改革前，韓國有關(guān)國有企業(yè)的政策有濃厚的政府 干預(yù)的色彩，表現(xiàn)在：采購事宜以及合同的簽定要由專門的公共采購服務(wù)部門決定；多個(gè)政府部門干預(yù)國有企業(yè)的經(jīng)營；由于政治原因，退休的軍官或官僚經(jīng)常出任國有企業(yè)的高級管理人員（這被稱為“降落傘式任命”）。因此，國有企業(yè)的運(yùn)營效率受到很大影響，績效評價(jià)體系也基本無效。 為提高國有企業(yè)的競爭力，韓國政府著手改變國有企業(yè)主要是政府投資企業(yè)（ GIE ）的治理結(jié)構(gòu)： ? 為避免“降落傘式任命”對國有企業(yè)經(jīng)營的影響，禁止原政府部門官員擔(dān)任 GIE高級管理者； ? 采用了德國式的治理結(jié)構(gòu)：除總執(zhí)行官外，董事會(huì)其他成員均為非執(zhí)行董事。董事會(huì)不得超過 10人，包括主席、總執(zhí)行官、政府綜合部門和主管部門的代表各一位，以及精于企業(yè)管理或消費(fèi)者保護(hù)的外部人士。非執(zhí)行董事既無固定工資也無與績效掛鉤的獎(jiǎng)金，僅報(bào)銷履行責(zé)任的有關(guān)花費(fèi)。 ? 總執(zhí)行官和內(nèi)部提拔的高級管理人員組成事實(shí)上的管理委員會(huì)。 治理結(jié)構(gòu)的這種安排降低了不懂管理的外來者對經(jīng)營的影響。董事會(huì)中政府代表的參與，也 降低了企業(yè)與相關(guān)政府部門的交易費(fèi)用。 ~1999年改革 繼 1997年的私有化法案， 1999年 GIE基本管理法又經(jīng)修改，政府投資企業(yè)（ GIE）的治理結(jié)構(gòu)再次變化。這類企業(yè)的董事會(huì) 從類似于德國的雙重委員會(huì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛⒚滥Ｊ健? ? GIE的董事會(huì)應(yīng)包括執(zhí)行和非執(zhí)行董事，其中多數(shù)為非執(zhí)行董事。 GIE管理委員會(huì)根據(jù)總執(zhí)行官（ CEO）的推薦選擇非執(zhí)行董事。 ? 允許引入外部執(zhí)行董事。主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)行董事的任命。 （二）明確經(jīng)營目標(biāo)，建立績效激勵(lì)機(jī)制 韓國十分重視對公共企業(yè)的績效考核。對政府企業(yè)（ GEs）、政府支持企業(yè)（ GBEs）和間接投資企業(yè)（ IIEs），沒有集中的績效考核的體系，一般主要由政府主管部門來負(fù)責(zé)這些企業(yè)的考核評價(jià)。對政府投資企業(yè)（ GIE），則通過 GIE基本管理法規(guī)定了一套嚴(yán)格的績效考核 體系。 由外部專家、政府部門和 GIE共同設(shè)定經(jīng)營目標(biāo)，并設(shè)計(jì)與經(jīng)營目標(biāo)掛鉤的業(yè)績考核指標(biāo)，并設(shè)定一些企業(yè)無法控制的外部指標(biāo)?？紤]到國有企業(yè)的公益性，整個(gè)考核指標(biāo)體系是以公共營利率作為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算的。 韓國對政府投資企業(yè)（ GIE）的考核評價(jià)指標(biāo)分三類： ：包括有關(guān)企業(yè)生產(chǎn)能力的量化指標(biāo)和涉及一般管理效率的質(zhì)量指標(biāo)； ：是衡量企業(yè)運(yùn)營效率的。這類指標(biāo)大部分是基于績效目標(biāo)來進(jìn)行評估的；指標(biāo)的確定建立在對以往多年的趨勢進(jìn)行的分析上的，也可參考同行業(yè)的基準(zhǔn)水平。 ：主要是一些 定性指標(biāo)，如管理體系的改善、內(nèi)部評估的持續(xù)性、服務(wù)質(zhì)量的提高及研究開發(fā)等。 這一體系的考核程序大致為： ? 總執(zhí)行官每年向經(jīng)濟(jì)計(jì)劃委員會(huì)（ EPB）提交上一年的績效考核報(bào)告，接受由教授、研究人員、律師和注冊會(huì)計(jì)師組成的績效評估小組的審議。 ? 經(jīng)審議的報(bào)告要交給 MEC，副總理要將報(bào)告提交總統(tǒng)。 ? 編制成《 GIE經(jīng)營績效評價(jià)報(bào)告》對外公布。 GIE的最高管理者很怕丟面子，因此績效評價(jià)報(bào)告對他們的激勵(lì)約束作用比獎(jiǎng)金更為有效。 由于管理有效，韓國的國有企業(yè)比私營企業(yè)的經(jīng)營狀況更好，主要表現(xiàn)在：附屬企業(yè)數(shù)量較少，主業(yè)更為突出； 具有更好的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性；盈利能力更強(qiáng)。 第二節(jié) 瑞典的國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理 上世紀(jì)初，私營市場經(jīng)濟(jì)在瑞典具有統(tǒng)治地位，而如今國有經(jīng)濟(jì)也占據(jù)相當(dāng)重要的地位，期間，瑞典的國有經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從發(fā)展、壯大到放松管制的不同階段。 一、瑞典的國有企業(yè) （一）國有企業(yè)的概況： 目前，瑞典國有企業(yè)的分布仍較為廣泛：在電信、鐵路等基礎(chǔ)性行業(yè)的國有企業(yè)，在采礦、藝術(shù)、地產(chǎn)和博彩業(yè)等也有國有企業(yè)。但是，國有企業(yè)的規(guī)模不一：除金融機(jī)構(gòu)外，瑞典營業(yè)額最高的 10個(gè)公司中，有 7個(gè)為國有企業(yè)；雇傭職工人數(shù)最多的 10 個(gè)企業(yè)中，有 3個(gè)為國 有企業(yè)，同時(shí)有的小國有企業(yè)年銷售收入僅為幾百萬。除幾個(gè)仍處于壟斷地位外，瑞典 80%以上的國有企業(yè)完全在競爭性市場上經(jīng)營。 近年來，經(jīng)放松管制，瑞典的國有企業(yè)有所減少，但國有經(jīng)濟(jì)仍相當(dāng)重要： 2020年，瑞典有62個(gè)國有企業(yè)，其中 47家為政府全資公司， 15家為政府控股和參股的公司。按創(chuàng)造的價(jià)值、雇員人數(shù)以及對 GDP 的貢獻(xiàn)，國家是瑞典最大的股東。 2020年，國有企業(yè)雇傭著瑞典全部就業(yè)人口的 5%，代表著 7%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。國有經(jīng)濟(jì)在瑞典國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中的比例在 25%左右。 （二）國有企業(yè)的分類 按照經(jīng)營目標(biāo)的不同，瑞 典的國有企業(yè)可分為兩類： ：在一個(gè)充分競爭的市場上運(yùn)營，或 /和所有者即國家按公司的風(fēng)險(xiǎn)等級對其提出贏利與回報(bào)要求。 。這類公司至少具有以下特征之一：國家以有形的方式對其經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行直接控制；其運(yùn)營所在的市場具有特殊性，其中有些公司的經(jīng)營是完全或部分壟斷的，有些是處于完全競爭中的。這類公司的價(jià)值主要體現(xiàn)在創(chuàng)造出的社會(huì)利益。 二、瑞典的國有資產(chǎn)管理 （一）國有資產(chǎn)管理體系 瑞典的國有企業(yè)管理體系，可以描述為議會(huì)委托政府對國有企業(yè)予以管理的委托管理制。議 會(huì)與政府就國有資產(chǎn)管理有較為明確的分工。 ： 在瑞典的國有資產(chǎn)管理體制下，議會(huì)的作用十分重要。按照瑞典憲法，國有資產(chǎn)是供政府支配的。但有關(guān)政府所需財(cái)產(chǎn)的多少和相應(yīng)處置權(quán)大小等基本問題，是由議會(huì)作出決定的。 議會(huì)有權(quán)就國有企業(yè)的以下重大事宜發(fā)表意見：國有企業(yè)經(jīng)營方向的根本改變、所有權(quán)的變更、資本貢獻(xiàn)、公司性質(zhì)的變化（如政府企業(yè)變成合股公司）及出售和購買股份等。 國有資產(chǎn)作為一個(gè)整體，在政府內(nèi)部是由財(cái)政部來總體負(fù)責(zé)的。但是，政府對國有企業(yè)的管理職責(zé)，由與國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)相對應(yīng) 的政府主管部門來履行。這些政府部門負(fù)責(zé)所管國有企業(yè)的日常管理、跟蹤和經(jīng)營績效評估。瑞典之所以對管理責(zé)任按相應(yīng)的行業(yè)予以下放、分散，是因?yàn)橹鞴懿块T的人員對所管國有企業(yè)的行業(yè)特征更為了解，可以進(jìn)行集中的專業(yè)化管理。 具體而言，參與國有企業(yè)管理的政府部門有： （ 1）工業(yè)部：負(fù)責(zé)大部分國有企