【正文】 2020/9/16 第 六 章 公共支出效率 1 第六章 公共支出效率 2020/9/16 第六章 公共支出效率 2 公共支出效率 公共支出的預算效率 公共支出的決策效率 公共支出的制度效率 2020/9/16 第六章 公共支出效率 3 引言 ? 研究背景 ? 公共支出規(guī)模 ?公共支出結構 ?公共支出效率 ? 公共支出效率是政府部門運行效率的關鍵 ? 核心問題 ? 從現(xiàn)實入手探討如何從技術和制度層面上來確保公共支出效率 ? 研究思路 公共支出預算效率分析 ?公共支出的決策效率分析 ? 公共支出的制度效率 ? 技術路線 2020/9/16 第六章 公共支出效率 4 公共支出預算效率 : 確定合理規(guī)模和結構 公共支出決策效率： 提供客觀標準 分項預算 零基預算 計劃 — 方案 — 預算 成本 — 效益分析 公共支出制度效率： 制度約束和保障 政府采購制度 績效預算 第一節(jié) 公共支出的預算效率 ? 政府為什么要做預算？ ? 預算有什么作用？ ? 如何做預算？ 2020/9/16 第六章 公共支出效率 5 2020/9/16 第六章 公共支出效率 6 凡事豫則立 ， 不豫則廢 。 ——《 中庸 》 政府預算 （ government budget)：指一個財政年度的基本收支計劃 。 一方面有助于公眾了解政府活動的范圍和程度 ， 另一方面有助于控制公共支出 。 財政年度 第一節(jié) 公共支出的預算效率 中國 － 美國 － 日本 － 7 向公眾提供服務 提供服務的資源 購買資源籌資的方式 公眾 政府 資源所 有者 政府 政府 私人 部門 公共服務 支出 /服務提供機制 經濟資源 購買勞動力、資本和其他材料 財政收入 財政收入機制 政府預算程序 ? 闡明管理部門的目的 ? 立法審議并批準 ? 實施并提供具體的管理和評價框架 2020/9/16 第六章 公共支出效率 8 政府預算原則 ? 綜合性 (prehensiveness)：包含所有收支項目 ? 統(tǒng)一性 (unity)：各級政府的預算應當堅持統(tǒng)一的預 算體系 、 預算分類和預算評估標準 ? 準確性 (accuracy)：預算收支的預測和計劃盡可能 合理可靠 ? 公開性 (publicity)：預算編制和執(zhí)行應當經過公開 討論和公眾監(jiān)督 ? 年度性 (annuality)：按年度編制 政府預算分類 2020/9/16 第六章 公共支出效率 9 總預算 /單位預算 中央政府預算 /地方政府預算 單式預算 /復式預算 增量預算 /零基預算 …… 年度預算 /中長期預算 2020/9/16 第六章 公共支出效率 10 預算方法演變 4 3 2 1 目前世界多數(shù)國家使用“零基預算編制法” 逐步形成了一套比較完整的預算程序，其中包括現(xiàn)代的預算編制方法 17世紀，英國編制了世界上第一個國家預算 20世紀，絕大多數(shù)國家都建 立了國家預算編制制度 2020/9/16 第六章 公共支出效率 11 政府預算方法 一、分項預算 二、計劃 —方案 —預算 三、零基預算 四、績效預算 五、我國預算方法和預算制度的改革 2020/9/16 第六章 公共支出效率 12 一、分項預算 分項預算 (lineitem budgeting)：以上一年度每一項目的支出 /收入數(shù)額作為基數(shù) ， 考慮各種影響因素或按一定比例 ， 確定下一年度各項支出 /收入數(shù)額的一種預算方法 。 三個步驟： （ 1） 以外推法將過去的支出 /收入趨勢延伸至下一年度 ， 或者說以上年度的支出額 /收入額為基礎 。 （ 2） 將基數(shù)適當提高 ， 以反映人員經費的調整以及購買商品和服務的成本上漲 （ eg. 通貨膨脹 ） 。 （ 3） 將基數(shù)再度提高 ， 以反映新計劃和新方案的需要 。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 13 一、分項預算：圖解 （ 1） （ 2） （ 3） 支出額 O t1 t0 t1 tn 年份 分項預算法 2020/9/16 第六章 公共支出效率 14 一、分項預算 ： （ 1）逐項確定支出 /收入預算； （ 2）以每一項目過去的支出 /收入數(shù)額為依據； （ 3）強調的是資金使用的控制。 ： （ 1）不能有效地測算實現(xiàn)預期目標的總成本，也就不能為公共 決策提供這方面的信息。 （ 2）沒有考慮長時間的成本情況。 （ 3）無法使實現(xiàn)預期目標的各種備選方法進行比較。 （ 4）有意義的公共決策必須權衡方案的所費和所值。 （ 5）政府從某一年到下一年要對變化了的優(yōu)先順序作出反應或 適應宏觀經濟穩(wěn)定的需要，在控制支出上遇到了麻煩。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 15 二、計劃 —方案 —預算 計劃 — 方案 — 預算 (planningprogrammingbudgeting)：以某種既定的戰(zhàn)略需要為目標 ， 提出各種不同的方案后 ， 從長遠角度一一考量各方案成本的一種 “ 方案導向型 ” 技術 。 基本步驟： （ 1） 制定政府活動的目標； （ 2） 規(guī)劃實現(xiàn)既定目標的各種備選方案； （ 3） 分析每一種備選方案的成本和受益； （ 4） 匯總各種選定方案的成本 ， 形成支出預算 。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 16 特點： （ 1） 計劃 —方案 —預算方法將支出預算按方案編制 ， 而不是按職能編制 。 方案是指具有相同目標或生產相同產出的一系列政府活動的總和 。 （ 2） 每一種方案的實施通常需要若干年 ， 未來若干年的資源需求和預算支出均需列出 。 （ 3） 每一種方案均需經過嚴格且明確的計量分析：系統(tǒng)分析 （ 成本 收益法 ） 。 二、計劃 —方案 —預算 2020/9/16 第六章 公共支出效率 17 核心： – 方案預算：依據政府活動的產出或對政府目標的貢獻安排支出的預算方法；適合于制定戰(zhàn)略目標 – 系統(tǒng)分析：成本 收益分析 優(yōu)缺點： – 優(yōu)點：長遠和綜合規(guī)劃 ， 有利于提高支出效率 – 缺點：方案為導向 ， 與現(xiàn)有職能部門架構相沖突 二、計劃 —方案 —預算 2020/9/16 第六章 公共支出效率 18 案例：美國的方案預算 PPBS（ PlanningProgrammingBudgeting System） ? 1961 年 ， 國防部長羅伯特 麥克納馬拉 （ Robert McNamala） 在五角大樓里推介使用了 PPBS。 ? 1965年 ， 約翰遜總統(tǒng) (Lyndon Johnson)將 PPBS推廣到幾乎所有的聯(lián)邦非軍事部門和機構 ， 每個機構都要以計劃的形式向預算局 （ Bureau of the Budget， 現(xiàn)在的行政管理與預算局： the Office of Management and Budget） 提交預算 。 ? 1971年 6月 ， 當行政管理與預算局停止要求各機構將常規(guī)預算申請同 PPBS文件一起上交時 ， 聯(lián)邦政府的PPBS也就宣告終結 。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 19 案例：美國的方案預算 PPBS在國防和政府預算中的運用 2020/9/16 第六章 公共支出效率 20 美國國防部的方案預算 海軍 陸軍 空軍 國防部機構 國防秘書辦公室 國防部員工聯(lián)合主管 任務（計劃） 撥款類別 內部構成 戰(zhàn)略 常規(guī)性軍事力量 情報和通信 空中補給和海上補給 警戒部隊和預備部隊 核心供應與維護 訓練、醫(yī)療 一般性人員活動 行政管理活動 對其他國家支持 特種部隊 軍事人員 運營和維護 對外采購 調查、開發(fā)、測試 軍事設施 家庭住房 運轉和管理基金 2020/9/16 第六章 公共支出效率 21 案例：美國的方案預算 PPBS的失敗原因 ? PPBS的設計者將國會排除在外 ， “ 拒絕向國會透露依據PPBS所做的研究和有關信息 …… ” 。 ? PPBS的實施使下層組織非常不安 ， 因為 PPBS使得權力被集中到機構負責人和預算局手中 ， 使分析工作從深諳政策領域的機構人員手里轉移到那些擅長量化卻不