【正文】 合直線結構和職能結構基礎上形成的一種組織結構形式，各級部門之間既有垂直領導關系，又有水平領導關系。 這種結構加強了對水平層次領導部門的協(xié)調(diào)領導，有助于克服政出多門，同時，每個下級部門在只有一個明確上級領導的基礎上，接受其他相關部門的領導和監(jiān)督 ，有助于決策科學化、民主化。 矩陣結構是以完成某項工作為核心，從有關部門抽調(diào)人員組成臨時機構來履行工作任務的結構。與直線 職能結構不同的是，矩陣結構中垂直領導與水平領導是并重的。 矩陣結構既保持了組織成員構成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。 旁系組織：是從科層結構的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設機構，來解決特定問題。與矩陣結構不同的是旁系組織在完成任務時并不與自己的本職工作完全脫離。 三 我國政府組織的結構 也稱為層 次結構，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領導與服從的關系。 我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。 中央即指中央人民政府一級，地方政府分為三種類型： （ 1） 兩級制 （ 2）三級制 （ 3）四級制 又稱為分部結構，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來往關系。橫向結構中各部門都有明確的工作范圍和相應的權責劃分，各部門之間是一種平行關系。 行政組織的活動的復雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應結合其他方式來進行分部，主要有（ 1）按區(qū)域劃分 （ 2）按服務對象劃分（ 3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分 四 行政組織體制的基本類型 行政組織體制的類型按照不同的標準有不同的劃分方法 1. 首長制和委員制 依據(jù)行政組織中最高決策權所屬人數(shù)可分為首長制和委員制。 首長制指行政組織的最高決策權歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點是權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。缺點是由于行政決策權的獨攬，容易導致濫用權力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制。 委員制指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議 集體執(zhí)掌的組織體制。 它的優(yōu)點是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權力監(jiān)督。缺點是：責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。 2. 層級制與職能制 層級制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務性質相同，但有隸屬關系，業(yè)務范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 其優(yōu)點是組織系統(tǒng)業(yè)務相通，便于溝通領導，利于統(tǒng)一指揮。缺點是上級任務繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長權利集中，容易造成獨斷專行。 職能制指行政組織橫 向依據(jù)不同的業(yè)務性質、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點是分工單位無力進行全局協(xié)調(diào)，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 3. 集權制與分權制 集權制是指行政權利集中在上級機關，下級機關僅有有限的裁量權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致的標準，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 缺點層級節(jié)制過嚴，下級行為帶有被動性，不能因 地制宜。 分權制指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點是各級行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長和優(yōu)勢，行政措施緊貼實際，能適應客觀環(huán)境的變化。 缺點機構間協(xié)調(diào)配合難度大，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。 第三節(jié) 公共組織的過程與行為 一． 組織權力及其運作 1. 權力的來源 a． 正式的職位 b． 所控制的資源 c． 對決策前提和信息的控制 d． 居于組織的中心位置 2. 權力的運行 a. 自上而下的權力運行的目的是控制下屬 b. 自下而上的權力運行的目的是控制上級 c. 橫向權力運行的目的是控制處在左右的同級成員或部門 3. 組織授權 組織授權分為外部授權和內(nèi)部授權，外部授權指組織間的授權，如中央對地方的授權 內(nèi)部授權指上級把權力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務。 二 .組織沖突與協(xié)調(diào) 當一個組織認為其他組織的行為對自己組織構成阻礙時，組織沖突便產(chǎn)生了。沖突主要有三種形式： （ 1） 目標與顧客的沖突。 （ 2） 功能與領域的沖突 （ 3） 目標的沖突 組織協(xié)調(diào)是組織運作的重要環(huán)節(jié)。也是組織管理者的基本任 務之一。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類。 （ 1） 水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。 （ 2） 垂直協(xié)調(diào)。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級權威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進行的協(xié)調(diào)。 （ 3） 組織合作模型 組織合作模型的 主要特征是實行小團體控制；發(fā)展具有高參與性的組織文化；競爭以時間為基礎，是效率的競爭；成立自我管理的團隊等。 組織合作模型可以有效克服沖突導致的精力分散和資源浪費，增強組織成員俄團結。 三、個體行為與組織行為 理論與 Y 理論（見孔茨管理學筆記不再重復） “成人發(fā)展模型 ”。 “文化行為模型 ”。 “政治行為模型 ” 主導理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個體是 “人 ”，個體行為具有 “經(jīng)濟人 ”的特征：其一，經(jīng)濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟人追求是的自身利益的最大化。 第四節(jié) 公共組織環(huán)境 一．公共組織的生態(tài)環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組 織身外所有能夠直接或間接隊組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 二、組織環(huán)境的基本構成因素 三、公共組織的變革與發(fā)展 公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個： （ 1） 產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段。在這個階段，組織規(guī)模較小，組織機構處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結構也不健全 （ 2） 集體化階段。在這個階段，組織規(guī)模迅速擴大，組織形成了有利的管理層并提出明確的 目標方向 （ 3） 規(guī)范化階段。在這個階段，組織處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結構國家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序 （ 4） 精細階段。在這個階段，科層結構應有可能達到極限，管理者開始嘗試改變結構以提高組織效率，組織內(nèi)部進一步西細化 組織變革不是一個自我適應的過程，而是一個有組織、有計劃的過程。組織變革過程主要包括以下環(huán)節(jié)： （ 1） 對危機的感知 （ 2） 變革方向的確定 （ 3） 變革 20 世紀 90 年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當數(shù) “政府再造 ”論。 4. 組織變革趨勢 目前，關于組織變革趨勢的研究主要從三個方面展開。 一是著眼于經(jīng)濟時代組織特征及內(nèi)部個體作用的變化。典型的理論 ：學習型組織理論 二是著眼于組織結構的變化。如 “無縫組織 ”論以及 “網(wǎng)絡組織 ”論、 “虛擬組織 ”論等。 三是著眼于組織功能的變化。諸如 “政府再造論 ” 第二章 政府改革與治理 第一節(jié) 治理理論 治理詞源含義 :可以代指任何活動的協(xié)調(diào)方式；最為最小國家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡的治理。 一 治理理論的研究途徑 這一理論將治理等同于政府管理，側重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，包括最小國家的 治理，新公共管理和善治等用法。 新公共管理 以經(jīng)濟人為假設，強調(diào)顧客導向和結果導向，關注公共部門的微觀經(jīng)濟問題 善治 主要指合法，效率，負責，透明，開放，是規(guī)范權力的根本要求。 我國學者從政府管理的角度關注治理理論。，認為治理是明確政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的角色，改革公共部門的管理，建立可預知的法律框架，健全責任制度和規(guī)范公共權利。 在這一途徑看來，治理是公民社會的自組織網(wǎng)絡，是公民社會部門自主追求公同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。自治的公民社會是共同利益的自愿結合，通過不受國家 支配的公民團體或民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領域。 這一途徑試圖在網(wǎng)絡管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。 一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡的觀點，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會看作是治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權力，合作治理的新型關系，從而確立了多中心的公共行動體系論。 另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點，承認一個負責、高效、法治的政府對有效治理的重要意義。 網(wǎng)絡治理的新特征： 1） 多中心的公共行動體系 合作網(wǎng)絡途徑認為 ,我們生活在一個相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個機構擁有充足的資源和知識可以獨自解決所有的問題，在解決公共事物時，相互依存的行動者通過交換資源，共享知識，談判目標采取有效地集體行動 2） 反思理性的復雜人 行為假設 它認為公共行動者再不確定的社會條件下，不可能獲得有關公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性的進行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對話交流信息，克服有限理性的不足，改進行為模式提高適應社會的能力。 3） 合作互惠的行動策略 在網(wǎng)絡治理中，每個行動者的行為都會對其他行動者的產(chǎn)生影響，所以行動者早考慮個人的行動策略時都會考慮其他行動者的選擇。相互依賴的公共行動者由于利害關系、信息共享，更有動機和條件采取合作行動，以創(chuàng)造多贏博弈的機會。 4） 共同學習的政策過程 在合作網(wǎng)絡途徑看來，治理與統(tǒng)治的實質一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動者的不同偏好轉化成分配價值的政策。各種主體通過對話和協(xié)商，交流信息，談判目標，增進合作，在改善互動關系的同時達成各方都可以接受的政策方案。 二、網(wǎng)絡治理的實踐類型 理 一般用來指為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財產(chǎn)等公共事物的合作管理。 全球治理的特點： 1） 治理的主體是世界范圍的公共行動者 2） 治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題 3） 治理的機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事物的制度安排 特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導的公共物品供給過程的管理。通過轉變和讓渡職能，重新調(diào)整政府和社會，政府和市場的邊界，將多中心的制度安 排導入了公共產(chǎn)品和公共服務的生產(chǎn)和供給中，使政府部門與非政府部門形成緊密的相互依賴關系。 合作網(wǎng)絡的三種表現(xiàn)形式： 1） 政府間合作網(wǎng)絡 2） 服務項目執(zhí)行網(wǎng)絡 3） 公私合伙網(wǎng)絡 a 財政補助 b 特許經(jīng)營權 c 公私合營企業(yè) 社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡的管理。 社區(qū)提供服務的方式主要有以下幾種： 1） 志愿服務 2） 通過非營利組織或者私營機構來整合社區(qū)的公共服務資源 3） 消費者控制 四、網(wǎng)絡治理的多重困境 并非任何社會問題都可以通過合作網(wǎng)絡來解決，在市場和政府起不 了作用的地方，合作網(wǎng)絡也不一定能有效發(fā)揮作用。有些情況下，導入網(wǎng)絡不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。因此要想避免失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須明確解決復雜問題，是在不完善的市場， 不完善的政府和不完善的網(wǎng)絡中進行結合和選擇。 主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認同危機。公眾的這些認知是造成二者緊張關系的直接原因。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網(wǎng)絡的合理性有機結合在一起，就必須改造公民文化，引導公眾立足相互依賴的社會環(huán)境去認識和評判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)路的關系。 治理能力與 治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。從需求來看，變動不居的治理環(huán)境和日益增多的社會團體產(chǎn)生了層出不窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡提出不盡相同甚至是相互對立的政策主張，并強烈要求合作網(wǎng)絡解決，從能力來看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡運行的因素是多樣的，因此相對于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長，就必然存在治理的有效性問題。 合作網(wǎng)路要想進一步發(fā)展，就必須認真構建和完善責任機制，來增強網(wǎng)絡的責任性和回應性，可以從以下幾個方面來強化： 第一， 加 強行政倫理建設，重塑職業(yè)主義精神 第二， 完善公共責任制度，確保公民權利的實現(xiàn) 第三， 在合作網(wǎng)絡中，政府也有特殊的責任定位 第二節(jié) 當代西方政府改革 一、 當代西方政府改革的浪潮 1. 西方各國政府改革的概況及特點 方 克 定 將 當 代 西 方 政 府 改 革 實 踐 分 為 三 種 類 型 ：