【正文】 ，《中國城市農(nóng)民工問題》，群言出版社。 9 《楚天都市報》刊登過《魔爪頻頻伸向幼女留守子女安全當(dāng)引起重視》一文，文章報道了隨州曾都區(qū)法院少審?fù)ヒ荒觊_審的 48 宗案件中，因父母外出打工，幼女遭強奸或猥褻的案件竟占 1/3。 10 留守兒童甚至成為“差生”的代名詞。江西于都縣黃泥小學(xué) 243 名留守學(xué)生中，學(xué)校成績較好、品行較端正的占 13%，學(xué)習(xí)成績和品行一般的占 46%，學(xué)習(xí)成績較差和有劣跡的占 41%。 11 朱小蔓等， 2021，《走向有質(zhì)量的教育公平》 8 諧、安定與發(fā)展，它不僅僅是農(nóng)民工家庭的問題，而是“我國城市化進程中的重大社會問題”（國務(wù)院， 2021） 12。 鑒于農(nóng)民工子女教育問題的重要性與嚴重性，南都基金會將其作為關(guān)注的重點，發(fā)起“新公民計劃”，希望通過計劃的實施，改善農(nóng)民工子女成 長環(huán)境（另有專項報告）。新公民計劃一方面資助為農(nóng)民工子女提供服務(wù)的公益項目，包括道德養(yǎng)成、心理健康輔導(dǎo)、藝術(shù)培養(yǎng)、科普教育、支教等；另一方面，建立“新公民學(xué)?！?，直接解決流動兒童入學(xué)難的問題，促進其獲得“有質(zhì)量的教育公平”；使學(xué)校成為新公民計劃實施的重要基地，并將“新公民學(xué)?！眲?chuàng)辦成動員社會力量、解決農(nóng)民工子女教育問題的新模式。 12國務(wù)院， 2021 年 9 月，《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》。 9 第二章 “新公民學(xué)?！表椖康膽?zhàn)略定位和愿景 “新公民學(xué)校”項目是“新公民計劃”的重要組成部分，其戰(zhàn)略定位來自于對政府和市場為農(nóng)民工子女所提供的教育現(xiàn)狀的掃描。通過掃描發(fā)現(xiàn)， 無論政府與市場，在滿足農(nóng)民工子女教育需求方面都存在失靈的現(xiàn)象，以非營利性為特征的民辦的“新公民學(xué)校”仍有很大的需求。 第一節(jié) 政府失靈 政府失靈理論是美國經(jīng)濟學(xué)家 Weisbrod（ 1974） 13提出的，他從經(jīng)濟學(xué)的角度解釋了 NGOs 發(fā)展的原因，簡言之， NGOs 是提供公共物品 14的私營機構(gòu)。 經(jīng)濟學(xué)上的私人部門理論說明，市場主要是提供私人物品的。對于公共物品，由于其 “外部性 15”，回報率與付出無法對應(yīng)，而且容易造成 “搭便車（ free riding） ”，因此由政府部門提供。而政府在提供私人物品方面不僅沒有效率 ，還往往導(dǎo)致權(quán)力 “尋租 ”，產(chǎn)生腐敗，因此由市場進行彌補。 政府失靈理論證明，政府對公共物品的提供具有很大的局限性，一部分人的過度需求（ excess demand）得不到滿足，另一部分人的特殊需求（ differentiated tastes）也得不到滿足。在這種政府失靈的情況下， NGOs 應(yīng)運而生，起到拾遺補闕的作用。政府失靈理論對于中國農(nóng)民工子女教育問題具有很好的解釋力。 中國傳統(tǒng)教育體制采取“地方負責(zé)，分級管理”的城鄉(xiāng)分割二元制度，即使農(nóng)村跨村上學(xué)也很困難，由農(nóng)村到城市公立學(xué)校更加困難。因此，在 20世紀 90年代初，面對流動兒童的教育需求，傳統(tǒng)的教育體制無能為力。義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割落后于社會需要，不能適應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系在改革中的急劇變化、人口城市化進程加快的社會現(xiàn)實，這可以看作政府在農(nóng)民工子女教育問題上的第一次失靈。 13 Weisbrod, B. (1974). Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in ThreeSector Economy. In E. Phelps (Ed.), Altruism Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage. 14 公共物品（ public goods）：公共選擇理論把需要通過集 體行動提供的物品稱為公共物品。公共物品具有兩個基本點基本特性，不可分割性和非排他性，這兩個特性使得花錢買這種物品的人無法阻止不花錢的人享受同樣的好處，如道路、橋梁、環(huán)境保護等。 15 外部性（ externalities），在經(jīng)濟學(xué)里，外部性是指參與交易人的行為影響到第三者，如教育和公共衛(wèi)生不僅有利于接受教育和衛(wèi)生保健的那些人自身，還有利于其它人。受教育的人有助于提高整個社會的生產(chǎn)效率，降低整個社會的出生率，改善整個社會的生活環(huán)境。接受衛(wèi)生保健的人有助于防止傳染病擴散，這種外部性可成為正面的外部性。外部性也有 負面的，如環(huán)境污染，產(chǎn)生污染的廠家使其它人支付了本不該他們支付的社會成本。 10 為了解決流動兒童的教育問題， 1996 年至今，中國政府制定了一系列專門的教育政策與法規(guī)。這些教育政策與法規(guī)，由于各種原因，并沒有得到很好的貫徹與執(zhí)行，只解決了一部分流動兒童的教育問題。也就是說，這些教育政策不能完全滿足流動兒童接受教育的需要，存在失靈現(xiàn)象。這是政府的第二次失靈。以下詳細闡述。 一、流 動兒童教育政策的失靈 隨著流動兒童的增長，由于傳統(tǒng)教育體制的失靈，政府面臨越來越大的解決流動兒童教育問題的社會壓力，制定了一系列的專門的教育政策與法規(guī)，解決流動兒童就學(xué)問題（表 1）。 通過對這些教育政策具體內(nèi)容分析，可以看出，在解決農(nóng)民工子女教育問題上，中央政府的態(tài)度是越來越開明，越來越有利于農(nóng)民工子女接受平等的教育，主要表現(xiàn)為：第一，取消流動兒童進入當(dāng)?shù)毓W(xué)校的借讀費，要求學(xué)校對流動兒童與本地兒童在管理上做到一視同仁。第二，流動兒童教育“以流入地政府管理為主，以公辦學(xué)校就學(xué)為主。第三，立法保障流動兒童的 教育公平權(quán)利。 表 1：農(nóng)民工子女政策演變 16 時間 頒布部門 政策 主要規(guī)定 教育部、公安部 城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學(xué)暫行辦法 1998 教育部、公安部 流動兒童少年就學(xué)暫行辦法 以公辦中小學(xué)借讀為主 國務(wù)院 關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定 以流入地區(qū)政府管理為主，以公辦中小學(xué)為主 國務(wù)院 關(guān)于做好農(nóng)民工進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知 在入學(xué)條件方面與當(dāng)?shù)貙W(xué)校一視同仁 國務(wù)院 關(guān)于進一步做好進城務(wù)工農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見 當(dāng)?shù)卣?影視農(nóng)民工子女九年義務(wù)教育普及程度達到當(dāng)?shù)厮? 2021 全國人大 義務(wù)教育法 平等接受義務(wù)教育的權(quán)利 這些政策在不同程度上解決了傳統(tǒng)教育體制的失靈，但由于政策過于原則， 16 由項目研究小組整理而成。 11 操作性弱，且將具體辦法下放，導(dǎo)致各地、各級政府在具體執(zhí)行上存在較大的差異。從各地政府執(zhí)行這些教育政策的情況看，可將其劃分為三大類： 第一類，廣州及珠三角洲城市。由于外來人口壓力最大，公辦學(xué)校難以解決，因此積極鼓勵民辦教育的發(fā)展。 2021 年廣州流動兒童只有 30％在公立學(xué)校，其余 70％進入民辦學(xué)校；東莞市相應(yīng)的比例為 25％與 75％ 17。 第 二類，北京、上海等地。這些城市外來人口壓力也很大，但當(dāng)?shù)卣皇潜M力挖掘公辦學(xué)校的潛力，而對于發(fā)展民辦教育態(tài)度消極。 2021 年上海、北京公立學(xué)校接收的流動兒童分別為 50％與 62％，尚有大量的流動兒童于民辦打工子弟學(xué)校上學(xué) 18。然而北京 300 多所民工子弟學(xué)校，只有 58所合法；上海浦東新區(qū) 26 所和閔行區(qū) 33所民辦打工子弟學(xué)校，沒有一所合法 19。 第三類，南京、武漢等地：外來人口壓力較小。以公辦學(xué)校為主渠道，采取多種模式、多管齊下的政策。 2021 年南京與武漢市，于公立學(xué)校就學(xué)的流動兒童分別達到了 80％與 83％ 20。 實 踐表明，不僅廣東沿海、上海、北京等農(nóng)民工集中，流動兒童較多的地方，政府公辦學(xué)校無法滿足流動兒童入學(xué)需求；即使是在流動兒童較少、中央教育政策執(zhí)行較好的南京、武漢等地，公立學(xué)校也不能解決全部問題。而且，據(jù)訪談了解，進入公立學(xué)校的流動兒童，大部分是家庭經(jīng)濟條件較好的外來人口 21。對于外來人口中的弱勢群體 —— 農(nóng)民工子女的教育問題，專門的教育政策是失靈的。 二、教育政策失靈的根本性原因 中央政府教育政策在地方執(zhí)行失靈，具有其根本性的內(nèi)在原因： 第一，體制性沖突。 1） 2021 年新修訂的《義務(wù)教育法》中的“兒童就近入學(xué)” 指的是戶籍所在地的就近入學(xué)，沒有突破以戶籍為主的入學(xué)原則；對于流動兒童，雖然明確了流入地政府“提供平等接受義務(wù)教育的條件”的責(zé)任，但是有關(guān)從入學(xué)到經(jīng)費保障落實的具體細節(jié)，則交由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這是將流動兒童教育問題另案處理，沒有將流動兒童教育主流化。在相關(guān)的戶籍管理制 17 項目研究小組， 2021 年 4 月，《廣東調(diào)研報告》 18 北京市理工大學(xué)教育科學(xué)研究所， 2021 年 12 月，《北京市打工子弟學(xué)校調(diào)研報告》 19 項目研究小組， 2021 年 4 月，《上海調(diào)研報告》 20北京市理工大學(xué)教育科學(xué)研究所， 2021 年 12 月，《北京市打工子弟學(xué)校調(diào)研報告》 21 資料來源，項目研究小組與有關(guān)人士座談記錄。 12 度、教育財政撥款和管理制度沒有進行相應(yīng)變革的情況下，為流動兒童“提供平等接受義務(wù)教育的條件”的法律規(guī)定的實際執(zhí)行將會大打折扣。 2）我國義務(wù)教育經(jīng)費投入實行的是“地方負責(zé)，分級管理”機制，地方財政以戶籍所在地統(tǒng)計適齡兒童人數(shù)來配置教育資源 。現(xiàn)在實行以流入地政府為主的原則，勢必加重流入地政府的財政負擔(dān)，于是各地政府為了維護地方利益和部門利益，必然設(shè)法回避責(zé)任，為流動兒童上學(xué)設(shè)置重重屏障。 第二，政策性沖突。 大量接納流動兒童進入公立學(xué)校，與城市控制外來人口政策以及計劃生育國策沖突。不少區(qū)縣擔(dān)心流動兒童就學(xué)問題解決得好會帶來更多的流動兒童涌入本區(qū)，形成熱島效應(yīng)（或洼地效應(yīng)）。在北京市委的文件中就提到：“流動人員的急劇增長，使我們常常感到不安，常常反思我們的政策，是否因為降低借讀費而吸引了大量流動人員將多個子女帶到北京” 22。 第三，利益性沖突。 流 動兒童的特殊需求與流入地學(xué)校利益間有潛在的沖突。作為政府全額撥款、非營利的公辦學(xué)校，其自身并沒有額外的教育經(jīng)費來承擔(dān)流動兒童的就學(xué)成本。在這種情況下，如果政府通過行政的力量強迫學(xué)校接納流動兒童，那么，公辦學(xué)校只能通過其他經(jīng)費開支的縮減來滿足流動兒童的教育需求。這勢必會影響學(xué)校正常的辦公和教學(xué)條件。因此，公辦學(xué)校對于接收流動兒童沒有積極性。眾多研究一再表明，除了一些面臨本市生源一再下降的北京市基礎(chǔ)薄弱校，以及那些位于城鄉(xiāng)結(jié)合部地理位置十分偏僻的公辦中小學(xué)對招收流動兒童表現(xiàn)出較大的熱情外，大多數(shù)公辦中小學(xué)都認為 接收流動兒童存在很大困難，“兩個為主”的政策目標很難實現(xiàn)。外來流動兒童對教育資源的分享也造成與原住居民的利益沖突。大量流動兒童就學(xué)，不僅會給該區(qū)縣的教育帶來很大的壓力，還會牽涉到治安、衛(wèi)生等其他社會資源的占用問題。 第四，投入風(fēng)險大 。農(nóng)民工家庭的工作與生活本身流動性強，常常出現(xiàn)生源暴增或暴減的現(xiàn)象，且往往居住在易于拆遷的城鄉(xiāng)結(jié)合部，使流入地政府教育硬件投入風(fēng)險大、難規(guī)劃。 第五，財政壓力大。 公立學(xué)校吸納農(nóng)民工子女成本巨大。如按北京 2021 年小學(xué)生均成本 6411 元計算，解決 40 萬流動兒童的義務(wù)教育需投入 24 億 。我國“地方負責(zé)、分級管理的”教育體制決定義務(wù)教育階段投資主體為區(qū)縣政府，在 22 班建武，余海嬰，《教育政策執(zhí)行難的利益分析》 —— 以北京市流動兒童義務(wù)教育政策實施為 例?！督逃茖W(xué)》， 2021 年第 3 期， 。 13 這種情況下，貫徹落實“兩為主”的政策精神，會增加流入地政府的財政負擔(dān)，與地方利益直接沖突。 第六，教育資源不足。 教育資源不足表現(xiàn)在兩方面，一是政府資金投入不足；二是公辦學(xué)校的數(shù)量不足及師資缺編 23?，F(xiàn)有公共教育資源無法提供現(xiàn)有 4,000萬農(nóng)民工子女的教育，況且中國的城市化還在迅速地加大這一需求。 第二節(jié) 市場的彌補作用與市場失靈 市場失靈是美國經(jīng)濟學(xué)家 Hansmann（ 1980） 24提出的，力圖解釋 NGOs 和營利組織的區(qū)別是什么，為 什么某些產(chǎn)品由 NGOs 而不是市場來承擔(dān)？ Hansmann 從市場的局限性入手對 NGOs 的功能需求進行分析。由于消費者與生產(chǎn)者在產(chǎn)品和服務(wù)上的信息不對稱關(guān)系 (asymmetrical distribution of information)，生產(chǎn)者可能通過提供劣質(zhì)商品和服務(wù)，使消費者蒙受損失，這就出現(xiàn)了 Hansmann 所說的市場失靈。 Hansmann 認為，在購買復(fù)雜的個人服務(wù)時或服務(wù)的購買者和消費者分離時，都會出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象。如果這類商品或服務(wù)由 NGOs 來提供，由于 NGOs 受到了“非分配約束”（ nondistribution constraint），生產(chǎn)者的欺詐行為就會少得多。所謂“非分配約束”，是指 NGOs 不能把獲得的凈收入（ earnings）分配給對該組織實施控制的個人，包括組織成員、管理人員、理事等。從消費者的角度考慮，當(dāng)然傾向找 NGO 來提供這類服務(wù)。 市場失靈理論同樣