【正文】 市區(qū)實(shí)行。 （ 2020年至今） 根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，國(guó)務(wù)院決定從 2020 年在全國(guó) 10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會(huì) 養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。并于 2020年 9月 4日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），對(duì)該項(xiàng)制度的實(shí)施所遵循的基本原則、參保范圍、基金籌集、經(jīng)辦管理等方面的內(nèi)容，都做出了詳細(xì)的規(guī)定，使得我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作試點(diǎn)工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。 2020 年 10 月 28 日， 第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò) 了《 中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法 》（下簡(jiǎn)稱《 社會(huì) 保險(xiǎn)法》）。雖然在《 社會(huì) 保險(xiǎn)法》中，對(duì)新農(nóng)保所提及的并不多，但是《 社會(huì) 保險(xiǎn)法》填補(bǔ)了農(nóng)保沒有出臺(tái)過(guò)法律的空白。相 信不久將會(huì)有關(guān)于農(nóng)保制度的單獨(dú)法律的發(fā)布。 （二） 我國(guó) 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀 由于缺少專門的法律，現(xiàn)行的新農(nóng)保制度最高法規(guī)即 09 年 9月發(fā)布的《 國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見 》。而各地區(qū)根據(jù)《指導(dǎo)意見》接連出臺(tái)了一些地方性的規(guī)章。 在《指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)下， 新農(nóng)保的參保率節(jié)節(jié)上升。第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上做出了《全國(guó)人民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)情況跟蹤檢查報(bào)告》。根據(jù)檢查報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，“目前，已經(jīng)審批和即將審批的試點(diǎn)縣共320個(gè)，占縣（市）總數(shù)的 %，屆時(shí)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村人口約有 1500多萬(wàn)。一些 4 《中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障年鑒》（ 1999），中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社 2020 年版，第 5 頁(yè) 。 5 根據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》（ 199 2020 年）整理而得。 浙江萬(wàn)里學(xué)院畢業(yè)論文 我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究 5 省份還積極籌集資金，擴(kuò)大覆蓋面。北京、天津已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，海南省計(jì)劃用兩年時(shí)間、重慶市計(jì)劃用三年時(shí)間實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。在中央確定的新農(nóng)保試點(diǎn)之外，江蘇省在所有縣、山西省在 40多個(gè)縣自籌資金開展了新農(nóng)保探索?！?6相對(duì)于中西部地區(qū)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的參保率要相對(duì)較高， 但 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間也各有差異。 2020年部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地區(qū)參保情況如下（見表 7）： 單位：萬(wàn)人 地區(qū) 年末參加農(nóng)村 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù) 本年參保人數(shù) 本年領(lǐng)取 養(yǎng)老金農(nóng)民人數(shù) 農(nóng)村人口數(shù) 參保率（ %） 全 國(guó) 71288 北京 263 江蘇 3430 浙江 2181 上海 219 山東 4894 廣東 3528 天津 270 福建 1763 新疆 1299 1. 根據(jù)表 1可以明顯的發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)保的參保率十分低，就連發(fā)達(dá)地區(qū)除北京超過(guò)半數(shù)之外，其他地區(qū)參保率普遍偏低。而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分的農(nóng)保制度正處于建立階段，已建立起農(nóng)保的（以新疆為例）也不過(guò)才 1%的參保率。 2. 根據(jù)表可以發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)大于本年參保人數(shù)，特別是上海，這種現(xiàn)象已經(jīng)非常明顯。由此帶來(lái)的問(wèn)題就是，參保人繳納的資金將不足以支付領(lǐng)取的養(yǎng)老金。這就考 驗(yàn)制度資金的籌資及運(yùn)營(yíng)是否牢靠。 3. 09年，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)有一大部分農(nóng)民開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。新農(nóng)保養(yǎng)老金計(jì)算基本公式是 月養(yǎng)老金待遇＝基礎(chǔ)養(yǎng)老金（ 55元）＋個(gè)人賬戶總額 247。139 。但是各地制度不同，計(jì)算方 6 《全國(guó)人民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村社 會(huì)保障體系建設(shè)情況跟蹤檢查報(bào)告》， 20201210 7 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（ 2020 年），中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社 2020 版。 浙江萬(wàn)里學(xué)院畢業(yè)論文 我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究 6 法也有所不同。以浙江為例，浙江省新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為 60元。雖然各地養(yǎng)老金計(jì)算不同，但最后領(lǐng)取的養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比仍顯得較少，保障水平普遍不高。 （ 三 ）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)保 制度 三大典型模式 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于新農(nóng)保的探索開始較早，到如今，很多地區(qū)的農(nóng)保制度已經(jīng)獨(dú)具一格。這些模式都具有自己的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)，同樣不 可避免的也存在一些問(wèn)題。這里，選取了較為典型的煙臺(tái)、蘇州、青島模式進(jìn)行分析，希望能夠通過(guò)對(duì)已形成的模式尋找完善新農(nóng)保制度的措施。 ：堅(jiān)持“政府倡導(dǎo)、個(gè)人 自愿 、因地制宜、穩(wěn)妥推進(jìn)” 煙臺(tái)早在 1992年《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》出臺(tái)后就開始了對(duì)農(nóng)保制度的探索。這種傳統(tǒng)模式實(shí)行個(gè)人賬戶完全積累制，堅(jiān)持“政府倡導(dǎo)、個(gè)人自愿、因地制宜、穩(wěn)妥推進(jìn)”的原則，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集上以收定支，類似商業(yè)保險(xiǎn)。政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的開展中只起政策倡導(dǎo)和推動(dòng)作用，對(duì)農(nóng)民參保不給予補(bǔ)貼 (只對(duì)被征地 農(nóng)民視情況給予適當(dāng)補(bǔ)貼 )。這種模式缺陷非常明顯，政府不補(bǔ)貼，農(nóng)民的參保積極性不高；農(nóng)民參保不設(shè)基數(shù)，繳費(fèi)少的不能真正發(fā)揮養(yǎng)老功能。 隨著時(shí)間的發(fā)展，老煙臺(tái)模式的缺陷越來(lái)越明顯， 2020年 10月 1日，在總結(jié)十幾年來(lái)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上， 煙臺(tái)政府 出臺(tái)了《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》。新辦法的亮點(diǎn)主要有五點(diǎn)：一是在原辦法基礎(chǔ)上增加了政府定額補(bǔ)貼辦法，解決了農(nóng)?；I資渠道單一、投保率低的問(wèn)題，二是建立了最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。引導(dǎo)農(nóng)民提高投保額，提高養(yǎng)老保障水平，保障老年人基本生活。三是建立領(lǐng)取 標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。改變了“舊農(nóng)?！鳖I(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)固定不變的內(nèi)容。四是擴(kuò)大了參保居民的范圍。將沒有參加城保的 2059周歲的非農(nóng)村居民，全部納入保障范圍。 五是 進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)保基金的管理。將農(nóng)?；鸺{入財(cái)政專戶實(shí)行收支兩條線管理，將基金的收繳、運(yùn)營(yíng)與基金的監(jiān)督管理分開，增加監(jiān)管層次，加大監(jiān)督力度。 8 ：“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府扶持相結(jié)合”，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助和兜底 自 2020 年下半年期，青島市開始探索建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。青島模式是一種以政府扶持和有限補(bǔ)助為特征的行政支持模式。這種模式堅(jiān)持個(gè)人繳費(fèi) 、集體補(bǔ)助和政府扶持相結(jié)合，多渠道籌集基金，并實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助和兜底；堅(jiān)持個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，堅(jiān)持個(gè)人自愿與政府倡導(dǎo)相結(jié)合。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集上以支定 8 郝書辰，董西明：《新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，第 188 頁(yè)。 浙江萬(wàn)里學(xué)院畢業(yè)論文 我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究 7 收，各縣 (市、區(qū) )根據(jù)自己本地實(shí)際情況確定繳費(fèi)基數(shù) (按照上年度農(nóng)民人均純收入或社會(huì)平均工資為基準(zhǔn) )，個(gè)人交 6%，村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣 (市、區(qū) )補(bǔ)助 12%。個(gè)人交費(fèi)設(shè)上下限，最低為 6%，最高為 30%。 9這種模式采取行政信譽(yù)支持的方式，財(cái)政補(bǔ)助資金可先行“掛賬”(或稱“空掛” )，視情況分期支付到位，但必須兜底。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)為全額撥款的事業(yè)單位。這種模式由于有了政府的扶持、補(bǔ)貼和兜底，農(nóng)民參保的積極性較高，但此模式的財(cái)政補(bǔ)助沒有真正到位，后期財(cái)政支付的壓力較大，對(duì)政府的信譽(yù)和政策的連續(xù)性是個(gè) 考量，如果“掛賬”成了真正的“空掛”，則會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定造成影響。 ：政府主導(dǎo)下的“一個(gè)體系，兩種辦法” 江蘇省的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)一直走在全國(guó)的前端，蘇州市的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)最早開始于1984 年，依據(jù)當(dāng)?shù)剌^為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)，曾實(shí)行了由農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織承辦的農(nóng)村合作養(yǎng)老統(tǒng)籌制度，到現(xiàn)在蘇州的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)也是蓬勃發(fā)展。 2020 年 4 月出臺(tái) 了 《蘇州市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理暫行辦法》，蘇州模式是在統(tǒng)一的社會(huì)保障體系下，針對(duì)兩類人群實(shí)行兩種不同的養(yǎng)老辦法 ， 把從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村勞動(dòng)力納入農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；農(nóng)村各類企業(yè)及其從業(yè)人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力參保全覆蓋。 10并且制定相關(guān)法規(guī)，合理處理這兩類養(yǎng)老保險(xiǎn)的順利轉(zhuǎn)換問(wèn)題。蘇州模式中政府給予 了 很高的補(bǔ)貼，極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參保繳費(fèi)的積極性 。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)有了銜接的機(jī)制，較好對(duì)解決了城市化進(jìn)程中的“三農(nóng)”問(wèn)題。但是，但其缺陷也是很顯然：首先，政府的責(zé)任過(guò)重，過(guò)高，擔(dān)負(fù) 著對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼、老年農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)貼和支付農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的日常管理費(fèi)用。其次，養(yǎng)老基金的管理和運(yùn)營(yíng)層次偏低，基金的保值增值面臨著壓力。 上述三種模式反映了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的三個(gè)不同階段，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)條件與制度模式選擇之間的相互關(guān)系。傳統(tǒng)的煙臺(tái)模式表明政府希望以最小責(zé)任建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是這種模式很難提高農(nóng)民參保的熱情，又難以反映社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性，無(wú)疑最終會(huì)被淘汰。煙臺(tái)政府也意識(shí)到這點(diǎn)，對(duì)煙臺(tái)模式進(jìn)行了改革和創(chuàng)新，而且最關(guān)鍵的是政府對(duì)農(nóng)?；鸢凑找欢ǖ脑瓌t給予補(bǔ)助，并建立 養(yǎng)老金調(diào) 整機(jī)制，使農(nóng)民分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。可以說(shuō)煙臺(tái)模式一定程度上代表 了我 國(guó) 農(nóng)保制度的發(fā)展 史 。而青島模式和蘇州模式可以分別看作中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn) 制度發(fā)展的兩個(gè)不同階段模式，青島模式是中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入 初級(jí)階段的主要模式，蘇州模式則是建立在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的高級(jí)階段的主要模式。 9 尹慧敏：《社會(huì)保障制度的創(chuàng)新研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，第 40 頁(yè)。 10 林子波：《東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第 139 頁(yè)。 浙江萬(wàn)里學(xué)院畢業(yè)論文 我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究 8 三 、我國(guó) 新型 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的問(wèn)題 盡管新農(nóng)保 針對(duì)老農(nóng)保存在的一些問(wèn)題進(jìn)行 了 修正及創(chuàng)新，新農(nóng)保也是更具有科學(xué)性、可行性和合理性的制度，但是其在實(shí)踐的過(guò)程中依舊出現(xiàn)了 或?qū)⒚媾R 一些不容忽視的問(wèn)題，因此只有根據(jù)實(shí)際情況不斷優(yōu)化 ，才能保證我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。 （一）資金籌集難度大，財(cái)務(wù)可持續(xù)性低 根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定 新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成 。然而，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民收入普遍偏低，繳費(fèi)能力不強(qiáng)，農(nóng)民的參保積極性在很大程度上取決于集體補(bǔ)助和地方財(cái)政補(bǔ)貼的落實(shí)到位。當(dāng)前，我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)成份總量低，拿出資金來(lái)補(bǔ)助“新農(nóng)保”仍是難題，集體補(bǔ)助在 許多 地區(qū)等于一句空話。所以，政府補(bǔ)貼對(duì)于收入有限的農(nóng)民為參與主體的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 顯得 尤為重要。可以說(shuō)政府能否支付補(bǔ)貼成為了決定新農(nóng)保能否持續(xù)的關(guān)鍵。但對(duì)于 仍處于發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)， 地 方政府普遍財(cái)政 吃緊 ，尤其在取消農(nóng)業(yè)稅以后，地方財(cái)政能力嚴(yán)重消弱。即使中央財(cái)政給予東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū) 50%的補(bǔ)助 ,即使，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有著比西部更加雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可是對(duì)于將要長(zhǎng)期實(shí)行的農(nóng)保制度，這筆費(fèi)用一定會(huì)給政府的財(cái)政帶來(lái)壓力。 （二）基金運(yùn)營(yíng)與管理存在問(wèn)題，保值增值渠道狹窄 新農(nóng)保在基金的管理與運(yùn)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)管理方面并沒有創(chuàng)新，依舊沿襲了社?；鸬挠嘘P(guān)管理機(jī)制和運(yùn)營(yíng)渠道，仍以縣級(jí)為統(tǒng)籌單位，保值增殖主要 靠 購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不能直接用于投資。如此就產(chǎn)生農(nóng)?；鸬谋Ｖ?和增值難的問(wèn)題。近年來(lái)“一 年期存款利率”常常是低于物價(jià)上漲指數(shù)，譬如 2020年， CPI 的上漲幅度是 %，而一年期儲(chǔ)蓄利息卻不過(guò) %。而 2020年一年期定期存款利率已經(jīng)降到 %。 11絕大部分基金的管理、運(yùn)營(yíng)集中在一般不具備相應(yīng)的基金管理人才、技術(shù)和投資主體資格的區(qū)縣一級(jí)，縣級(jí)統(tǒng)籌，使得基金分散、運(yùn)營(yíng)層次低、社會(huì)化程度低、基金調(diào)劑范圍小，難以形成規(guī)模效益；體制上存在政事不分的弊端，縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了管理者和投資者的雙重角色；容易致使違規(guī)存放農(nóng)?；稹⑦`規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象的發(fā)生 。 并且 由于缺乏健全的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。 12 （三）制度銜接存在問(wèn)題 新農(nóng)保制度是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的一個(gè)子系統(tǒng)，作為整個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的一部分， 11 王 梓西 ，楊潔：《 新型農(nóng)村養(yǎng) 老保險(xiǎn)制度的障礙分析 》，載《法制與社會(huì)》 2020 年 16 期。 12 方曉紅：《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考 —— 以江蘇省無(wú)錫市為例 》，載《安徽冶金科技職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》． 2020 年。 浙江萬(wàn)里學(xué)院畢業(yè)論文 我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究 9 新農(nóng)保制度的順利推行必須協(xié)調(diào)好與其他制度之間的關(guān)系。對(duì)于這一點(diǎn)，《指導(dǎo)意見》中提到 新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接辦法，由人力資源社會(huì)保障部會(huì)同財(cái)政部制定。 與其他保障制度的配套 銜接工作，具體辦法由人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門研究制訂。 另外