【正文】 基金管理與運作很難規(guī)范。制度建設(shè)不完備，到目前為止，仍沒有建立統(tǒng)一的基金管理和監(jiān)督制度，基金運營隨意性較大，存在著極大的管理風險。第1．2節(jié) 南通市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高,特別是市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療等社會保險制度的日益成熟,“老農(nóng)?！币巡荒苓m應(yīng)農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的現(xiàn)實需求,制度設(shè)計上的“先天不足”日益顯現(xiàn)。農(nóng)民個人繳費比重高和社會保障水平低的矛盾,導(dǎo)致的直接結(jié)果是農(nóng)民參保積極性越來越低,“老農(nóng)?！币咽チ似浯嬖谂c發(fā)展的吸引力和生命力。江蘇省南通市從2006年底開始在江蘇率先進行新農(nóng)保試點。“新農(nóng)?！保Q新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合，其中中央財政將對地方進行補助，并且會直接補貼到農(nóng)民頭上。新農(nóng)保最大的特點是采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的模式，三個籌資渠道。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本原則，即“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。一是從農(nóng)村實際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標準要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受力相適應(yīng)；二是個人、集體、政府合理分擔責任，權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)；三是政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民普遍參保；四是先行試點，逐步推開。年滿16周歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。年滿60周歲、符合相關(guān)條件的參保農(nóng)民可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。一、廣泛宣傳擴大覆蓋面。對廣大農(nóng)民來說,新農(nóng)保是一個前所未有的新事物,而新事物的產(chǎn)生和發(fā)展往往有個復(fù)雜而又艱巨的過程。南通在新農(nóng)保工作發(fā)動階段，受到傳統(tǒng)觀念等諸多因素影響，各縣(市)區(qū)充分發(fā)揮新聞媒體覆蓋廣、時效強的優(yōu)勢,采用電視專訪、電臺熱線、報紙專欄等多種形式,對新農(nóng)保政策的普惠性、全民性進行全方位、多角度、大容量、高頻率的宣傳。二、重視發(fā)揮試點經(jīng)驗的作用。建立新農(nóng)保制度,是一項宏大的社會系統(tǒng)工程,是一項艱巨復(fù)雜的工作任務(wù),涉及多個層面利益關(guān)系的調(diào)整,農(nóng)村的情況又千差萬別,必須區(qū)別對待。遵循典型引路、逐步推開的原則,堅持市、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府層層抓典型試點,以試點經(jīng)驗推動面上工作,體現(xiàn)了推進工作的科學(xué)性、有效性的特點。三、堅持因地制宜，保持新農(nóng)保的適應(yīng)性、可持續(xù)性。南通市各縣(市)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政承受能力、集體經(jīng)濟實力和農(nóng)民收入水平都各不相同,因此在個人繳費、集體補助、政府補貼、養(yǎng)老待遇等方面,市政府按照“立足當前、著眼長遠,因地制宜,分類指導(dǎo)”的原則,不搞“一刀切”、“一律化”,以確保新農(nóng)保與當?shù)貙嶋H相適應(yīng),確保新農(nóng)保發(fā)展可持續(xù)。第1．3節(jié) 新農(nóng)保與老農(nóng)保制度相比的最大變革新農(nóng)保實行的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，新農(nóng)保在支付結(jié)構(gòu)上的設(shè)計是兩部分：一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一部分是個人賬戶的養(yǎng)老金。而基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由國家財政全部保證支付的；而老農(nóng)保實行是基金積累制個人賬戶，以農(nóng)民投保為主，集體補助為輔，養(yǎng)老金靠存銀行本金利息增值發(fā)放。新農(nóng)保的原則是?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)。“?；尽币馕吨湔吣繕酥饕寝r(nóng)村減貧，“廣覆蓋”意味著其將覆蓋全體農(nóng)村居民，“有彈性”指其將滿足不同收入水平的農(nóng)民的多樣化保障需求，“可持續(xù)”說明其將建立在科學(xué)預(yù)測與精算的基礎(chǔ)之上。舊農(nóng)保的原則是自愿儲蓄、自我保障。缺少了政策扶持，老農(nóng)保實際變成一種自我儲蓄，農(nóng)民得不到任何補貼，這是老農(nóng)保政策施行若干年來舉步維艱的主要原因。新農(nóng)保的基金管理模式是財政專戶與收支兩條線管理方式。新農(nóng)保試點吸收了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金管理模式，實行財政專戶管理和收支兩條線管理方式，一定程度上解決了傳統(tǒng)農(nóng)保基金管理中的制度性缺陷。舊農(nóng)保的基金管理模式是集權(quán)管理方式。傳統(tǒng)農(nóng)保制度啟動之后，有關(guān)農(nóng)保基金違法違規(guī)的案件就頻繁發(fā)生，原因在于傳統(tǒng)農(nóng)保基金管理方面存在制度缺陷，由此引發(fā)了眾多地方政府的道德風險。新農(nóng)保的理念是社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老、社會救助等配套銜接。新農(nóng)保試點充分考慮到了當前中國城市化和人口老齡化發(fā)展趨勢對家庭保障方式的負面影響。舊農(nóng)保的理念是社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老相結(jié)合。家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的基礎(chǔ)，而社會養(yǎng)老保險由于農(nóng)民的繳費額過低，等領(lǐng)的時候，平均每人每月只能領(lǐng)到幾元錢，根本起不了養(yǎng)老的作用。第2章 南通新農(nóng)保制度的實施成效與主要問題 南通新農(nóng)保制度的實施成效在政府推動、政策引導(dǎo)、形式靈活和費率合理等綜合因素的影響下,農(nóng)民的參保熱情空前高漲。截至2009年8月底,%,另有90574名70歲以上農(nóng)村老年居民領(lǐng)取了養(yǎng)老補貼,六縣(市)和三區(qū)已全面完成市政府提出的“新農(nóng)?；緦崿F(xiàn)全覆蓋”目標。農(nóng)?；鹄塾嫿痤~和參保人數(shù)占全省總數(shù)的30%左右。發(fā)展農(nóng)村的養(yǎng)老保險,不僅僅是個人養(yǎng)老,使農(nóng)民無后顧之憂,提高生活質(zhì)量和對生活自信心問題,它還從多個側(cè)面化解農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中所產(chǎn)生的各種矛盾,有助于構(gòu)建和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。從南通的實踐來說,最突出的表現(xiàn)在以下幾個方面:一是有利于減輕子女的經(jīng)濟負擔,在相當程度上避免因經(jīng)濟利益引發(fā)的家庭矛盾,有利于在全社會形成敬老愛幼的良好風氣和更為和諧的家庭關(guān)系。二是能有效化解一些農(nóng)村集體組織無錢辦事的困境,使它們能夠集中有限財力更好地為老年人服務(wù),從而加快形成文明的鄉(xiāng)村風氣和和睦的鄰里、干群關(guān)系。三是有利于改變養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念,促進計劃生育工作,控制人口數(shù)量和男女性別比例失調(diào)的問題。四是有利于促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),提高土地的利用率和產(chǎn)出率。顯然,推進新農(nóng)保是一項一舉多得,能從多方面、多角度化解經(jīng)濟社會矛盾,促進南通社會更加和諧的最有效的舉措、最理性的現(xiàn)實選擇。一是在推進新農(nóng)保的過程中必須堅持以人為本的核心理念，民生工程要獲得民眾支持,必須把以人為本的原則體現(xiàn)在新農(nóng)保的各項工作中。南通市的新農(nóng)保工作之所以能在短短的3年中取得驕人的成績,其中一條重要經(jīng)驗,就是各級黨委和政府始終把這項工作作為為民辦實事和好事的重要內(nèi)容。無論是新農(nóng)保方案的設(shè)計、組織發(fā)動,還是資金籌集、管理和養(yǎng)老金發(fā)放,都十分注意突出以人為本的理念,以富民、安民、便民為政策導(dǎo)向,增加新農(nóng)保對廣大農(nóng)民的吸引力。二是政府財政的大力支持，農(nóng)村養(yǎng)老保險屬公共產(chǎn)品,公共產(chǎn)品理應(yīng)由政府提供,按同一水平向該制度下的所有人供給。南通市新農(nóng)保之所以推進速度快、覆蓋范圍廣、農(nóng)民滿意度高,其中一個重要原因,就在于新農(nóng)保有了市、縣(市)政府財政投入作支撐,政府以一定程度的利益誘導(dǎo),激發(fā)了廣大農(nóng)民的投保熱情。三是政府不斷增加行政推動力，新農(nóng)保工作是政府職責所在,作為當前農(nóng)村社會保障工作的重點和難點,新農(nóng)保工作能否順利推進、圓滿實施,在很大程度上取決于政府推動工作的廣度、力度和深度。啟東市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)管理處的一位負責人表示：“一旦參加了新農(nóng)保，一般來說是不退保的。只有三種情況可以退保：一是投保人參加了其他社會保險；二是投保人戶籍遷出啟東；三是投保人死亡，由其繼承人辦理退保手續(xù)。”一般辦理退保需要一個月以上的時間才能辦好，如果在辦理過程中出現(xiàn)證明不全等問題時則還要延期。這不能很好地體現(xiàn)自愿原則，“進出自如”才是自愿原則的完整體現(xiàn)?！靶罗r(nóng)?！笔钦咝?、保障型保險，集中解決農(nóng)民養(yǎng)老和農(nóng)村社會安定問題，政治意義鮮明。但隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的整體推進，農(nóng)民人均收入將隨農(nóng)業(yè)效益同步提高，其中會出現(xiàn)不少先富起來的農(nóng)戶。如果新農(nóng)保能提供合適的退出路徑，將使這部分農(nóng)戶有更多的資金統(tǒng)籌空間和投資選擇。新農(nóng)保從保費的收繳、存儲、移交到保險金的審核、發(fā)放,數(shù)據(jù)信息龐大、保費經(jīng)手人員多、手續(xù)復(fù)雜。雖然南通主要市區(qū)已經(jīng)建立了現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)平臺，社保辦理與繳費分開，然而目前大部分縣(市)仍采取上門收繳的傳統(tǒng)方式,工作量大、誤差率高、效率低,直接影響了新農(nóng)保的推進進程和廣大農(nóng)民的投保熱情，并容易造成部分負責辦理的公務(wù)員貪污公款，引發(fā)道德風險,更不利于監(jiān)管。（市）政府逐級定指標，壓任務(wù)，向農(nóng)民攤派有關(guān)省區(qū)推進新農(nóng)保的實施意見以及各試點縣的實施辦法都強調(diào)農(nóng)民自愿參加。但是，試點地區(qū)普遍制定了比較高的參保率。這樣，鄉(xiāng)村干部為了完成指標任務(wù)，被迫采用各種行政手段甚至以攤派的形式，強制農(nóng)民參保。一些地方政府將“新農(nóng)?！眳⒈Ｈ蝿?wù)指標層層下壓，分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，提出“將新農(nóng)保工作列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的勞動保障整體工作考核體系，根據(jù)指標完成情況，給予適當專項獎勵”。對不能如期完成農(nóng)保工作任務(wù)的村實行一票否決，取消年度評優(yōu)評先資格。將農(nóng)保工作完成情況與村干部報酬和機關(guān)干部年度工作津貼緊密掛鉤。新農(nóng)保個人賬戶資金的管理和運作依然按照“舊農(nóng)?！被鸸芾砟Ｊ竭M行，缺乏創(chuàng)新，基金的保值增值難。隨著新農(nóng)保制度的擴大和推廣，基金規(guī)模越來越大，如何系統(tǒng)地管理和運作是個難題。此外，個人賬戶中有地方財政補貼資金注入，使其資金保值增值風險責任復(fù)雜化。個人賬戶資金如果完全是參保者繳費，則基金的保值增值由政府運作，政府承擔責任。當前個人賬戶資金既有個人繳費，也有政府補貼，政府是籌資者的一部分，則基金風險責任難以確定。第3章 強化南通新農(nóng)保制度實施的思考和建議 妥善解決農(nóng)村養(yǎng)老保險與其他社保政策的并軌問題