【正文】 何 呢 ？ 2020 年 對 FCTC 履約關鍵的 5 項政策 執(zhí)行情況 進行 評價，中國平均得分 僅 為 分 （滿分為 100 分） ，排在 100 多個 FCTC 締約國 最末幾名 ② 。 在全國控煙工作整體疲軟的形勢下， 北京市于 1995 年率先出臺國內首部地方性控煙法規(guī)《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》，并借無煙奧運的歷史機遇 于 2020年 頒布了政府令《北京市公共場所 禁止吸煙范圍若干規(guī)定》，在原法規(guī)基礎上拓寬了禁煙范圍并有效實施 ④ ， 將 北京 控煙工作推向高潮。編印《健康 2020—— 珍愛生命 遠離煙草》 5 萬冊 , 通過全市 40 家中石化加油站向廣大市民發(fā)放。在新浪網上開辟 了“珍愛生命 遠離煙草”專欄。在《中國日報》上刊登了控煙宣傳文章。 ① 岳經綸，陳澤濤 .不情愿的控煙運動 :中國控煙政策的發(fā)展及其局限 [J].公共管理研究， 2020， 6： 137138. ② World Health Report on the Global Tobacco Epidemic,2020:The MPOWER package [R].Geneva,2020. ③ 劉遠立 .中國的控煙形勢與任務 [R].北京， 2020. ④ 渠瀅 .北京市控煙執(zhí)法工作的完善路徑分析 [J].法制與社會 .2020（ 11）： 84. ⑤ 北京市衛(wèi)生局，《北京衛(wèi)生年鑒》編輯委員會 .北京衛(wèi)生年鑒 2020 [M].北京：北京科學技術出版社， 2020：8. 第 1 章 引言 3 北京市自 1995年立法控煙以來，尤其是將禁止吸煙的場所從單純公共場所擴大到工作場所和公共交通工具后，在無煙出租車、 無煙醫(yī)院、無煙學校、 無煙 餐飲業(yè)、無煙商場 等方面均走在全國前列。 在中國控煙不力的背景下，北京何以控煙效果顯著 ？ 有哪些經驗和教訓值得國內兄弟省市借鑒 ？ 現(xiàn) 行 以政府 為 主導 背離公共治理思想 的控煙政策 到底 能走多遠？ 未來的控煙路徑又在哪里？ 顯著成效的背后， 我們也看到了 北京市 2020 多 萬常住人口中仍有 400 多 萬 吸煙人口。 盡管 北京衛(wèi)生事業(yè)“十二五”規(guī)劃明確提出了控煙目標，力爭在 2020 年底前在全市室內公共場所和工作場所以及公共交通工具完全禁煙。為此，筆者試圖通過 對 北京 以往控煙政策進行系統(tǒng)分析，找出北京市在開展控煙執(zhí)法工作中的成效之舉和不足之處， 揚長避短，同時引入公共治理理念， 對未來控煙 路徑 給出政策建議 ，以期 對北京市“十二五”規(guī)劃 控煙目標的實現(xiàn)產生積極作用 ，為國內 國際 控煙大業(yè)提供參考 。 通過系統(tǒng)分析 1996 年以 來， 北京市 采取的包括 法制建設 、行政管理 、健康教育 和社會支持等各 項 控煙策略 ， 對比各 控煙政策實施前后的效果，評價 政策的有效性及相關影響因素 ； 同時借鑒國內外成功控煙經驗， 從公共治理的視角，重新 設計一套控煙的組合 策略 ，為 北京市 推進無煙環(huán)境建設， 實現(xiàn)北京市“十二五”規(guī)劃控煙目標 ，提供技術支持和政策建議。 控煙是個世界性的難題， 本研究通過對 1996～ 2020 年北京市控煙策略的分析，評價各項政策實施效果，借鑒國內外成功經驗 ，并首次引入公共治理理念， 為北京市未來控煙提出政策建議， 具有 相當的理論價值和現(xiàn)實意義 。 ① 崔小波，周裕斌，郭愛民，等 .《北京市公共場所禁止吸煙的 規(guī)定》 19961997 年執(zhí)行效果評價 [J].中國健康教育， 1998， 14（ 5）： 5. ② 崔小波 .對北京市控煙工作十二五規(guī)劃的建議 [J].中國衛(wèi)生法制， 2020， 18（ 5）： 34. 第 1 章 引言 4 文獻綜述 我國煙草控制現(xiàn)狀及主要進展 。我國每年 死于吸煙相關的疾病 約有 一百多萬人， 專家估計至 2025 年 歸因于煙草的 疾病 死亡 人數將超過二百萬人，占總死亡人數 33 %① ，煙草導致的疾病負擔在未來 五十 年內將 成為現(xiàn)實。 2020 年 《 GATS 報告》 顯示，我國 15歲及以上人群的現(xiàn)在吸煙率與 2020 年相比，雖有微弱下降，仍高 達 %。 ② 人均吸煙量基本不變，為 14. 8 支 /日。 （ 2） 吸煙人口呈低齡化，青少年吸煙率上升 。其他相關研究結果表明， 我 國 15 歲至 19 歲 的年輕煙民約 900 萬 人 ， 還有超過 1800 萬 人在嘗試吸煙 。 ⑤ （ 3） 被動吸煙 率居高不降 。 2020年按照相同定義估算，被動吸煙暴露水平也未顯示有所降低 。 ⑦ 。 2020 年 11 月 10 日，中國政府簽署了 FCTC，使我國成為第 77 個簽署該公約的國家。 ① 李恩昌，彭松，王飛 .從煙草的巨大危害看國家的控煙責任 [J].中國衛(wèi)生事業(yè)管理， 2020， 10： 652653. ② 楊功煥，胡鞍鋼 .控煙與中國未來 [M].北京：經濟日報出版社， 2020： 109. ③ 楊功煥，馬杰民，劉娜，等 .中國人群 2020 年吸煙和被動吸煙的現(xiàn)狀調查 [J].中華流行病學雜志， 2020， 26（ 2）： 7783. ④ 北京市衛(wèi)生局，《北京衛(wèi)生年鑒》編輯委員會 .北京衛(wèi)生年鑒 2020 [M].北京：北京科學技術出版社， 2020：8. ⑤ 新探健康發(fā)展研究中心 .中國控煙現(xiàn)狀與評析 .第 12 屆全國吸煙與健康學術研討會暨第二屆煙草控制框架公約論壇論文集 [C].深圳：會議論文， 2020： 132. ⑥ Yang GH,Fan LX,Tan J,et in China:findings of the 1996 National Prevalence Survey[J].JAMA, 1999,282(13):12471253. ⑦ The GTSS Collaborative cross country parision of exposure to secondhand smoke among young [J].Tobacco Control,2020, (Supp l II):ii4ii19. 第 1 章 引言 5 國家財政增加了對煙草控制活動的支持，設立專項經費，主要用于開展控煙監(jiān)測和干預的相關工作。同時衛(wèi)生部（現(xiàn)為國家衛(wèi)生計生委）開始修訂《公共場所衛(wèi)生管理條例》，于 2020 年 3 月 10 日 頒布并于 2020 年 5 月 1 日實施《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》，加強了禁止在公共場所吸煙的有關規(guī)定。 我國在 1991 年出臺的煙草專賣法中規(guī)定不允許擴大煙草生產能力， 不允許再建新 煙廠，原有 180 多家煙廠陸續(xù)減少了近 1/3；嚴格限制 煙草種 植面積，嚴禁增加 產量 ； 對 煙草 批發(fā)、零售 、 進出口 及 技術合作均 嚴格 實行許可制度；煙草行業(yè)開始 要求在煙盒包裝印上 占煙盒正面 30～ 50%的健康警語，廣告法中有關煙草廣告的內容也有了嚴格的限制。 FCTC 在中國生效前后的 十幾年間， 全國各地開展了大量的創(chuàng)建無煙環(huán)境的項目和活動，如“無煙學?！?、“無煙醫(yī)院”、“無煙奧運”、“邁向無煙中國”、“無煙環(huán)境促進”、“創(chuàng)建無煙醫(yī)學院?！钡取?① （ 4） 控煙立法 。常見 含有 控煙條款的 法律 有《消防法》、《未成年人保護法》、《煙草專賣法》、《廣告法》等 ； 部門規(guī)章有國家煙草專賣局《 境內銷售卷煙包裝標識的規(guī)定》、 全國愛衛(wèi)會 等六部門 《關于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》 、 衛(wèi)生部《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則 》等 。 （ 1） 現(xiàn)有公共場所禁止吸煙的地方 法規(guī) 與 FCTC 存在差距 。 截至 2020 年 5 月，我國 53 個 ② 擁有地方立法權的城市中，有 47 個 進行 了控煙立法。 首先是禁止吸煙場所采用羅列的方式進行規(guī)定，只限于醫(yī)療機構、學校等場所，常掛一漏萬且未能完全覆蓋 FCTC 要求的所有場所；其次是執(zhí)法主體和規(guī)范內容模糊；再有就是許多規(guī)定操作性不強，如“行政處分”、“依有關規(guī)定處罰”等表述既未規(guī)定執(zhí)行主體，也未明確具體實施方式，易淪為一紙空文。 2020 年《 GATS 報告》顯示， 3/4 以上的人群未能全面了解吸煙和二手煙對健康的危害，知曉吸煙會引起 ① 楊功煥，胡鞍鋼 .控煙與中國未來 [M].北京：經濟日報出版社， 2020： 58. ② 我國擁有地方立法權的主體有 80 各，其中省、自治區(qū)、直轄市 31 個，省會城市 27 個，經濟特區(qū) 4 個，較 大市 18 個。 ③ 楊寅 .我國控制吸煙地方立法研究 [J].行政法學研究， 2020， 4： 12. 第 1 章 引言 6 肺癌、冠心病 、 中風三種疾病和知曉二手煙會引起兒童肺部疾病、成人肺癌 、 冠心病三種疾病的比例 均 不足 1/4，分別為 %和 %。 ① 雖然 我國人群戒煙率從 1996 年的 9. 42 %上升到 2020 年的 11. 5 %，但不打算戒煙者依然占了絕大多數，達到 74%， 這一 結果與北京 朝陽醫(yī)院 的調查結果相似，北京 現(xiàn)有的 煙民中有戒煙意向 的僅為 16%。 中國五千年文化造就了國人的熱情好客， 許多地區(qū) 盛行以煙待客、送煙敬煙，以此當成社交的需要，甚至把敬煙當成有禮貌的表現(xiàn)。 據 2020 年天津市成人吸煙現(xiàn)狀調查， 近七成人表示 吸煙者 吸煙時從未征求自己意見，而 對此明確表示反對 只 有 26%， 74%的人從沒有反對過或僅偶爾反對。 。 甚至對餐廳和網吧等禁煙重點難點場所實施禁煙的支持率也超過了 50%。公共場所禁煙立法已經成為公眾 共識。 FCTC 在中國生效前，我國開展的控煙活動主要依靠公共衛(wèi)生專家學者的研究和 呼吁；生效后則轉變?yōu)橐豁椪袨椋蜕鐣鹘绨凑誇CTC 要求施行了一系列行政管理策略。各地和相關職能部門紛紛出臺各種禁煙法規(guī)規(guī)章制度，開展禁煙、控煙和預防二手煙危害相關工作， 全面 創(chuàng)建無煙環(huán)境；相關職能部門積極履約，抵制煙草廣告和促銷、贊助活動；采用文字和圖 片形式進行健康警示，提高市民對煙草危害的 ① 楊功煥，胡鞍鋼 .控煙與中國未來 [M].北京：經濟日報出版社， 2020： 101103. ② 新探健康發(fā)展研究中心 .中國控煙現(xiàn)狀與評析 .第 12 屆全國吸煙與健康學術研討會暨第二屆煙草控制框架公約論壇論文集 [C].深圳：會議論文， 2020： 132. ③ 陳晨，李學軍，袁媛媛，等 .天津市成人吸煙及被動吸煙現(xiàn)狀調查 [J].中國健康教育 ,2020,24（ 9）： 703705. ④ 崔小波，孫賢理，王亞東，等 .《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》 2020 年執(zhí)行情況居民抽樣調查報告 [J].中國健康教育， 2020， 18（ 1）： 2224. 第 1 章 引言 7 認識；開展了提高卷煙稅收進而提高煙草制品價格的研究和探索。研究結果顯示，這種 通過行政管理方式實施 團體控煙效果良好。 盡管大多數人認同“吸煙有害健康”，但對具體危害及危害大小并不甚明了，吸煙者易形成危害不大 的 僥幸心理；盡管 80%以上人群支持控煙，但由于煙草 特殊的成癮性，加上社會和個人的綜合因素影響，控煙工作困難重重。通過 輿論 科普宣傳教育，提高吸煙有害健康的認識， 更新健康觀念， 進而促進吸煙行為的改變。可見， 健康教育策略的干預人群、實施方式、 教育 技巧等尚需進一步研究。 2020 年，北京市 衛(wèi)生局、中國疾病預防控制中心、北京市愛衛(wèi)辦聯(lián)合在北京市開展了媒體宣傳和健康教育，在北京電視臺 、 公交移動電視滾動播 放 公益廣告片，編印 宣傳 冊 ， 在地鐵制作燈箱廣告，在網站開辟專欄，在報紙刊登宣傳文章， 宣傳無煙奧運 ； 通過無煙餐館、無煙醫(yī)院、 無煙出租車和健康促進學?；顒?，創(chuàng)建無煙環(huán)境 ，起到了很好的宣傳效果 ⑦ 。 吸煙是個人行為， 也是社會問題；戒煙和控煙需要吸煙者個人努力，也需要全社會的支持和幫助。 （ 1） 青少年兒童的社會支持策略。 （ 2） 發(fā)揮特殊人群的 榜樣效應。領導干部既是控煙政策的決策者，也是控煙工作的實踐者和和監(jiān)督者，如自身吸煙則必然被詬病為“只許州官放火”。醫(yī)務人員不僅掌握了醫(yī)學知識，健康理念和 健康 知識也是整個社會最先進和全面的，加上和患者之間特殊的醫(yī)患關系，通過醫(yī)務人員的干預顯然比一般的健康教育更為有效 ③ ，而醫(yī)務人員自身不吸煙的榜樣作用將使其戒煙建議更具可信度?？梢?， 提高 醫(yī)院 領導的控煙意識，通過立法和行政管理 賦予 醫(yī)院和醫(yī)務人員參與控煙 的職責 ，并提供必要的人財物支持，營造良好的社會支持環(huán)境，尤為重要。 （ 3） 創(chuàng)造 社會控煙大環(huán)境。 全國各地開展的 “無煙學?！?、“無煙醫(yī)院”、“無煙工廠”、“無煙居委會”、無煙奧運”、“邁向無煙中國”、“無煙環(huán)境促進”、“創(chuàng)建無煙醫(yī)學院校”等活動，也都取得了相應的成效。 綜上所述，我國控煙工作局面已逐步打開， 行政管理、健康教育、社會支持等多措并舉，多管齊下，法制體系雛形初現(xiàn)，組織體系逐步加強，實施體系日漸完善 ，輿論氛圍初步形成