【導(dǎo)讀】予優(yōu)先處理的公共衛(wèi)生問(wèn)題，控?zé)熞殉蔀槿祟惖墓沧R(shí)。2020年《煙草控制框架。公約》在我國(guó)生效后，政府采取了一系列控?zé)煷胧?，但效果甚微。提出全面可行政策建議，具有相當(dāng)?shù)睦碚搩r(jià)值和實(shí)踐意義。結(jié)果顯示，在全國(guó)控?zé)煿ぷ髡w疲軟的形勢(shì)下，北京市控?zé)煶尚э@著。育和社會(huì)支持等一系列干預(yù)措施，并借無(wú)煙奧運(yùn)將北京控?zé)煿ぷ魍葡蚋叱?。年的％，被?dòng)吸煙率從1997年的%下降到2020年的%。對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、中小學(xué)校、出租車行業(yè)、餐飲業(yè)、旅店業(yè)和無(wú)煙奧運(yùn)控?zé)煛ＰЧO(jiān)測(cè)分析顯示，各項(xiàng)工作有序開(kāi)展，成效明顯。對(duì)比《煙草控制框架公約》要求，北京市控?zé)熞泊嬖谝幌盗胸酱鉀Q的問(wèn)題。效果評(píng)估提示公共場(chǎng)所衛(wèi)生間、公共交通工具、餐飲業(yè)、賓館旅店、小型。商店和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)類場(chǎng)所應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)禁煙。揚(yáng)長(zhǎng)抑短，對(duì)北京市未來(lái)控?zé)燇w系的構(gòu)建和控?zé)熣咛岢鲠槍?duì)性組合建議。三是首次將公共治理理論運(yùn)用在控?zé)燁I(lǐng)域，打破國(guó)內(nèi)以政府控?zé)煘?。北京居民平均期望壽命貢獻(xiàn)力量。

　　

【正文】 嚴(yán)禁增加 產(chǎn)量 ； 對(duì) 煙草 批發(fā)、零售 、 進(jìn)出口 及 技術(shù)合作均 嚴(yán)格 實(shí)行許可制度；煙草行業(yè)開(kāi)始 要求在煙盒包裝印上 占煙盒正面 30～ 50%的健康警語(yǔ)，廣告法中有關(guān)煙草廣告的內(nèi)容也有了嚴(yán)格的限制。 （ 3） 無(wú)煙環(huán)境建設(shè) 。 FCTC 在中國(guó)生效前后的 十幾年間， 全國(guó)各地開(kāi)展了大量的創(chuàng)建無(wú)煙環(huán)境的項(xiàng)目和活動(dòng)，如“無(wú)煙學(xué)?！薄ⅰ盁o(wú)煙醫(yī)院”、“無(wú)煙奧運(yùn)”、“邁向無(wú)煙中國(guó)”、“無(wú)煙環(huán)境促進(jìn)”、“創(chuàng)建無(wú)煙醫(yī)學(xué)院?！钡?。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這些項(xiàng)目已經(jīng)覆蓋了近百座城市，其中包括全部的直轄市 ， 24 個(gè)省會(huì)城市和計(jì)劃單列市，覆蓋人口達(dá) 3 億人。 ① （ 4） 控?zé)熈⒎?。 我 國(guó)至今 尚 未有一部統(tǒng)一的、專門的國(guó)家級(jí)控?zé)煼?，相關(guān)的法律條文多散見(jiàn)于其他法律法規(guī)和部門規(guī)章的某些條款中。常見(jiàn) 含有 控?zé)煑l款的 法律 有《消防法》、《未成年人保護(hù)法》、《煙草專賣法》、《廣告法》等 ； 部門規(guī)章有國(guó)家煙草專賣局《 境內(nèi)銷售卷煙包裝標(biāo)識(shí)的規(guī)定》、 全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì) 等六部門 《關(guān)于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》 、 衛(wèi)生部《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則 》等 。 。 （ 1） 現(xiàn)有公共場(chǎng)所禁止吸煙的地方 法規(guī) 與 FCTC 存在差距 。 目前 我國(guó) 尚無(wú)全國(guó)性的專門法律來(lái)規(guī)范 公共場(chǎng)所禁煙。 截至 2020 年 5 月，我國(guó) 53 個(gè) ② 擁有地方立法權(quán)的城市中，有 47 個(gè) 進(jìn)行 了控?zé)熈⒎ā?③ 但是，同 FCTC 要求相比，這些立法中的大部分都存在不足和差距。 首先是禁止吸煙場(chǎng)所采用羅列的方式進(jìn)行規(guī)定，只限于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校等場(chǎng)所，常掛一漏萬(wàn)且未能完全覆蓋 FCTC 要求的所有場(chǎng)所；其次是執(zhí)法主體和規(guī)范內(nèi)容模糊；再有就是許多規(guī)定操作性不強(qiáng)，如“行政處分”、“依有關(guān)規(guī)定處罰”等表述既未規(guī)定執(zhí)行主體，也未明確具體實(shí)施方式，易淪為一紙空文。 （ 2） 中國(guó)人群對(duì)煙草危害的認(rèn)知度和控?zé)熞庾R(shí)低 下 。 2020 年《 GATS 報(bào)告》顯示， 3/4 以上的人群未能全面了解吸煙和二手煙對(duì)健康的危害，知曉吸煙會(huì)引起 ① 楊功煥，胡鞍鋼 .控?zé)熍c中國(guó)未來(lái) [M].北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社， 2020： 58. ② 我國(guó)擁有地方立法權(quán)的主體有 80 各，其中省、自治區(qū)、直轄市 31 個(gè)，省會(huì)城市 27 個(gè)，經(jīng)濟(jì)特區(qū) 4 個(gè)，較 大市 18 個(gè)。其中擁有地方立法權(quán)的城市 53 個(gè)，省、自治區(qū) 27 個(gè)。 ③ 楊寅 .我國(guó)控制吸煙地方立法研究 [J].行政法學(xué)研究， 2020， 4： 12. 第 1 章 引言 6 肺癌、冠心病 、 中風(fēng)三種疾病和知曉二手煙會(huì)引起兒童肺部疾病、成人肺癌 、 冠心病三種疾病的比例 均 不足 1/4，分別為 %和 %。仍有 86%的國(guó)人對(duì)“低焦油等于低危害”存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。 ① 雖然 我國(guó)人群戒煙率從 1996 年的 9. 42 %上升到 2020 年的 11. 5 %，但不打算戒煙者依然占了絕大多數(shù)，達(dá)到 74%， 這一 結(jié)果與北京 朝陽(yáng)醫(yī)院 的調(diào)查結(jié)果相似，北京 現(xiàn)有的 煙民中有戒煙意向 的僅為 16%。 ② （ 3） 送煙、敬煙 、吸煙的不良風(fēng)氣積重難返 。 中國(guó)五千年文化造就了國(guó)人的熱情好客， 許多地區(qū) 盛行以煙待客、送煙敬煙，以此當(dāng)成社交的需要，甚至把敬煙當(dāng)成有禮貌的表現(xiàn)。吸煙者往往把吸煙當(dāng)成個(gè)人的事，別人無(wú)權(quán)干涉；甚至大部分不吸煙者也這么認(rèn)為，致使在公共場(chǎng)所勸阻吸煙的情況不甚理想。 據(jù) 2020 年天津市成人吸煙現(xiàn)狀調(diào)查， 近七成人表示 吸煙者 吸煙時(shí)從未征求自己意見(jiàn)，而 對(duì)此明確表示反對(duì) 只 有 26%， 74%的人從沒(méi)有反對(duì)過(guò)或僅偶爾反對(duì)。 ③ 這個(gè)結(jié)果 與北京市的監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)論相似。 。 楊功煥等人 2020 年 的 調(diào)查顯示， 積極支持在政府機(jī)關(guān) 、醫(yī)院、學(xué)校等公共場(chǎng)所實(shí)施禁煙的占 %； 2020 年 中國(guó)疾病預(yù)防控制中心在上海等七個(gè)城市的調(diào)查顯示，支持率達(dá)到 80%，與同年對(duì) 北京市 的調(diào)查結(jié)果相似 ④ 。 甚至對(duì)餐廳和網(wǎng)吧等禁煙重點(diǎn)難點(diǎn)場(chǎng)所實(shí)施禁煙的支持率也超過(guò)了 50%。 公眾 對(duì)于控?zé)煹姆e極支持 態(tài)度是 控?zé)熈⒎?的 基礎(chǔ)，國(guó)際 控?zé)煹某晒?jīng)驗(yàn)表明，隨著立法、普法和執(zhí)法 的深入開(kāi)展 ，公眾 的認(rèn)同度 會(huì)逐步 提高 。公共場(chǎng)所禁煙立法已經(jīng)成為公眾 共識(shí)。 現(xiàn)行煙草控制策略及主要進(jìn)展 。 FCTC 在中國(guó)生效前，我國(guó)開(kāi)展的控?zé)熁顒?dòng)主要依靠公共衛(wèi)生專家學(xué)者的研究和 呼吁；生效后則轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)政府行為，政府和社會(huì)各界按照FCTC 要求施行了一系列行政管理策略。 主要表現(xiàn)為兩會(huì)代表和委員積極提交建議和提案，支持控?zé)熈⒎ǎ?自 2020 年以來(lái)，全國(guó)兩會(huì)每年煙草控制相關(guān)的建議提案逐年遞增，近幾年達(dá)到幾十件，內(nèi)容包括控?zé)熈⒎?、制定?guó)家控?zé)熞?guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃、全面控制煙草廣告、在公共場(chǎng)所禁煙、強(qiáng)化煙草有害警示、煙草加稅提價(jià)等。各地和相關(guān)職能部門紛紛出臺(tái)各種禁煙法規(guī)規(guī)章制度，開(kāi)展禁煙、控?zé)熀皖A(yù)防二手煙危害相關(guān)工作， 全面 創(chuàng)建無(wú)煙環(huán)境；相關(guān)職能部門積極履約，抵制煙草廣告和促銷、贊助活動(dòng)；采用文字和圖 片形式進(jìn)行健康警示，提高市民對(duì)煙草危害的 ① 楊功煥，胡鞍鋼 .控?zé)熍c中國(guó)未來(lái) [M].北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社， 2020： 101103. ② 新探健康發(fā)展研究中心 .中國(guó)控?zé)煬F(xiàn)狀與評(píng)析 .第 12 屆全國(guó)吸煙與健康學(xué)術(shù)研討會(huì)暨第二屆煙草控制框架公約論壇論文集 [C].深圳：會(huì)議論文， 2020： 132. ③ 陳晨，李學(xué)軍，袁媛媛，等 .天津市成人吸煙及被動(dòng)吸煙現(xiàn)狀調(diào)查 [J].中國(guó)健康教育 ,2020,24（ 9）： 703705. ④ 崔小波，孫賢理，王亞?wèn)|，等 .《北京市公共場(chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定》 2020 年執(zhí)行情況居民抽樣調(diào)查報(bào)告 [J].中國(guó)健康教育， 2020， 18（ 1）： 2224. 第 1 章 引言 7 認(rèn)識(shí)；開(kāi)展了提高卷煙稅收進(jìn)而提高煙草制品價(jià)格的研究和探索。 ① 北京市通過(guò)在醫(yī)院、疾控系統(tǒng)、大學(xué)、中小學(xué) 、出租車行業(yè)、餐飲業(yè)、旅店業(yè) 等實(shí)施行政管理控?zé)?。研究結(jié)果顯示，這種 通過(guò)行政管理方式實(shí)施 團(tuán)體控?zé)熜Ч己谩? 。 盡管大多數(shù)人認(rèn)同“吸煙有害健康”，但對(duì)具體危害及危害大小并不甚明了，吸煙者易形成危害不大 的 僥幸心理；盡管 80%以上人群支持控?zé)?，但由于煙?特殊的成癮性，加上社會(huì)和個(gè)人的綜合因素影響，控?zé)煿ぷ骼щy重重。按照健康促進(jìn)理論，觀念的改變 往往先于并 能促進(jìn)行為 的改變， 在控?zé)煿ぷ髦惺┬?健康教育策略 就顯得尤為重要。通過(guò) 輿論 科普宣傳教育，提高吸煙有害健康的認(rèn)識(shí)， 更新健康觀念， 進(jìn)而促進(jìn)吸煙行為的改變。江濱等人 ② 研究表明，首要的戒煙原因是認(rèn)識(shí)煙害 ；但 王文志等人 ③ 調(diào)查顯示， 僅采取健康教育的方式對(duì)大人群進(jìn)行控?zé)煾深A(yù)的效果不明顯， 需要多措并舉，這一結(jié)果 與 黃弋冰等 人 ④ 的研究、 1996年全國(guó)吸煙調(diào)查 ⑤ 結(jié)果相似。可見(jiàn)， 健康教育策略的干預(yù)人群、實(shí)施方式、 教育 技巧等尚需進(jìn)一步研究。 利用大眾傳媒進(jìn)行煙草危害知識(shí)宣傳以及利用名人效應(yīng)來(lái)傳播健康信息， 都能提高健康教育 的效果 ⑥ 。 2020 年，北京市 衛(wèi)生局、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心、北京市愛(ài)衛(wèi)辦聯(lián)合在北京市開(kāi)展了媒體宣傳和健康教育，在北京電視臺(tái) 、 公交移動(dòng)電視滾動(dòng)播 放 公益廣告片，編印 宣傳 冊(cè) ， 在地鐵制作燈箱廣告，在網(wǎng)站開(kāi)辟專欄，在報(bào)紙刊登宣傳文章， 宣傳無(wú)煙奧運(yùn) ； 通過(guò)無(wú)煙餐館、無(wú)煙醫(yī)院、 無(wú)煙出租車和健康促進(jìn)學(xué)?；顒?dòng) ，創(chuàng)建無(wú)煙環(huán)境 ，起到了很好的宣傳效果 ⑦ 。 。 吸煙是個(gè)人行為， 也是社會(huì)問(wèn)題；戒煙和控?zé)熜枰鼰熣邆€(gè)人努力，也需要全社會(huì)的支持和幫助。按照科學(xué)規(guī)律和方法施行社會(huì)支持策略，創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)戒煙和控?zé)煷蟓h(huán)境，將有助于提升控?zé)煹膶?shí)際效果。 （ 1） 青少年兒童的社會(huì)支持策略。 錢躍升等人 ⑧ 的調(diào)查結(jié)果顯示， %青少年吸煙者認(rèn)為最初吸煙主要受父母、 老師、 同學(xué) 、 朋友等周圍人群的影響， “同伴教育” ⑨ 、“女生參與” ⑩ 、“兒童勸阻” 1“代際交流” 12等項(xiàng)目的成功實(shí)施， 朱錫 ① 楊功煥，胡鞍鋼 .控?zé)熍c中國(guó)未來(lái) [M].北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社， 2020： 5264. ② 江濱，王文志，吳升平，等 .社區(qū)人群控?zé)煼椒捌湫Чu(píng)價(jià) [J].衛(wèi)生研究， 2020， 32（ 5）： 477479. ③ 王文志，吳升平，謝立亞，等 .社區(qū)群體水平健康教育與控?zé)熜Чu(píng)價(jià) [J].中國(guó)慢性病預(yù)防與控制， 1997， 5（ 1）： 3132. ④ 黃弋冰，鄭頻頻， 傅華 .中國(guó)控?zé)煾深A(yù)策略的研究綜述 [J].環(huán)境與職業(yè)醫(yī)學(xué)， 2020， 28（ 3）： 172. ⑤ 楊功煥 .1996 年全國(guó)吸煙行為的流行病學(xué)調(diào)查 [J].中國(guó)腫瘤， 1992， 7（ 2）： 35. ⑥ 郭欣，鄧瑛，陶立元 .北京市中小學(xué)?？?zé)熜Чu(píng)價(jià) [J].中國(guó)學(xué)校衛(wèi)生， 2020， 29（ 8）： 772. ⑦ 北京市衛(wèi)生局，《北京衛(wèi)生年鑒》編輯委員會(huì) .北京衛(wèi)生年鑒 2020[M].北京：北京科學(xué)技術(shù)出版社， 2020：8. ⑧ 錢躍升，武軼農(nóng)，于文平，等 .中學(xué)生吸煙現(xiàn)狀及相關(guān)因素分析 [J].中國(guó)學(xué)校衛(wèi)生， 1999， 20（ 2）： 9798. ⑨ 仲學(xué)鋒，祖光懷，徐劍峰，等 .同伴教育對(duì)中學(xué)生吸煙行為干預(yù)效果的評(píng)價(jià) [J] .中國(guó)學(xué)校衛(wèi)生， 2020， 22（ 5）：405406. ⑩ 楊廷忠 .“女同學(xué)參與”控?zé)熜Ч^察 [J].現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)， 1996， 23（ 1）： 4647. 11 張可友，畢宏琪，王華敏，等 .山東省威海市長(zhǎng)征小學(xué)“我勸爸爸不吸煙”活動(dòng)案例分析 [J].中國(guó)健康教育，2020， 16（ 5）： 281282. 12 林益強(qiáng)，嚴(yán)玲，孫建新 .“代際交流”在控?zé)熃】荡龠M(jìn)中的應(yīng)用 [J].中國(guó)健康教育， 2020， 16（ 11）： 675677. 第 1 章 引言 8 瑩等人 ① 的“同伴關(guān)系教育法”、鄭頻頻等人 ② 的“我能戒煙”培訓(xùn)課程，充分說(shuō)明了周圍人群影響的雙向性，既可以影響吸煙，也可以影響戒煙和控?zé)煟?鑒于 吸煙人口低齡化、青少年吸煙率上升的現(xiàn)狀， 如能通過(guò)青少年兒童周圍人群的積極干預(yù)遏制其吸煙，也就從源頭控制了人群吸煙率。 （ 2） 發(fā)揮特殊人群的 榜樣效應(yīng)。 就控 煙而言，領(lǐng)導(dǎo)干部、醫(yī)務(wù)人員和人民教師這 三 個(gè) 特殊群體的榜樣效應(yīng) 最為明顯。領(lǐng)導(dǎo)干部既是控?zé)熣叩臎Q策者，也是控?zé)煿ぷ鞯膶?shí)踐者和和監(jiān)督者，如自身吸煙則必然被詬病為“只許州官放火”。領(lǐng)導(dǎo)干部的言行和理念會(huì)直接影響所在地區(qū)、部門和單位的控?zé)煿ぷ鳎洳坏珣?yīng)成為無(wú)煙榜樣，更應(yīng)該主動(dòng)創(chuàng)造條件支持控?zé)?。醫(yī)務(wù)人員不僅掌握了醫(yī)學(xué)知識(shí)，健康理念和 健康 知識(shí)也是整個(gè)社會(huì)最先進(jìn)和全面的，加上和患者之間特殊的醫(yī)患關(guān)系，通過(guò)醫(yī)務(wù)人員的干預(yù)顯然比一般的健康教育更為有效 ③ ，而醫(yī)務(wù)人員自身不吸煙的榜樣作用將使其戒煙建議更具可信度。 董彩婷等人 ④ 調(diào)查 顯示 ，仍有 20%的 醫(yī)院 院長(zhǎng) 鑒于 人 財(cái) 物 的限制和 醫(yī)生吸煙可緩解壓力 的觀念 而 不支持控?zé)煛？梢?jiàn)， 提高 醫(yī)院 領(lǐng)導(dǎo)的控?zé)熞庾R(shí)，通過(guò)立法和行政管理 賦予 醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員參與控?zé)?的職責(zé) ，并提供必要的人財(cái)物支持，營(yíng)造良好的社會(huì)支持環(huán)境，尤為重要。人民教師為人師表 ，尤其是中小學(xué)教師，其言行舉止對(duì)學(xué)生形成潛移默化的影響，尤其是學(xué)生喜歡和崇拜的老師往往會(huì)成為模仿對(duì)象，更應(yīng)成為無(wú)煙榜樣；此外，班主任老師由于跟學(xué)生的交流更多，其控?zé)煈B(tài)度 也 會(huì)直接影響控?zé)煾深A(yù)效果 ⑤ 。 （ 3） 創(chuàng)造 社會(huì)控?zé)煷蟓h(huán)境。 政府、社會(huì)組織、 企事業(yè)單位、個(gè)人和宣傳媒體的全面參 與，有助于營(yíng)造良好控?zé)煭h(huán)境， 劉熹等人 ⑥ 認(rèn)為成都市控?zé)熑〉贸尚е饕靡嬗谏鐣?huì)控?zé)煷蟓h(huán)境的營(yíng)造。 全國(guó)各地開(kāi)展的 “無(wú)煙學(xué)校”、“無(wú)煙醫(yī)院”、“無(wú)煙工廠”、“無(wú)煙居委會(huì)”、無(wú)煙奧運(yùn)”、“邁向無(wú)煙中國(guó)”、“無(wú)煙環(huán)境促進(jìn)”、“創(chuàng)建無(wú)煙醫(yī)學(xué)院?！钡然顒?dòng)，也都取得了相應(yīng)的成效。推動(dòng)媒體參與，取消煙草廣告，增加控?zé)熜麄髁Χ龋拗茻煵荽黉N，禁止向未成年人售煙，也有助于創(chuàng)造良好控?zé)煭h(huán)境。 綜上所述，我國(guó)控?zé)煿ぷ骶置嬉阎鸩酱蜷_(kāi)， 行政管理、健康教育、社會(huì)支持等多措并舉，多管齊下，法制體系雛形初現(xiàn)，組織體系逐步加強(qiáng)，實(shí)施體系日漸完善 ，輿論氛圍初步形成。但 人群吸煙率居高不下，吸煙人口呈低齡化，青少年吸煙率上升， 被動(dòng)吸煙率居高不降， 現(xiàn)有法律法規(guī)與 FCTC 要求存在差距，人群對(duì) ① 朱錫瑩 .關(guān)于吸煙行為團(tuán)體干預(yù)法的研究 [J].心肺血管病雜志， 1998， 17（ 2）： 139142. ② 鄭頻頻，符英英，楊順英，等 .基于社會(huì)認(rèn)知理論的小組戒煙研究 [J].復(fù)旦學(xué)報(bào) :醫(yī)學(xué)版， 2020， 33（ 2）： 187191. ③ 陳秀弟 .醫(yī)務(wù)人員吸煙 KAP 研究 —— 一項(xiàng)關(guān)于溫州市某醫(yī)院的調(diào)查 [J].中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理， 2020， 25（ 8）：564566. ④ 董彩婷，蘭亞佳，楊青，等 .成都市 25 位醫(yī)院院長(zhǎng)控?zé)熤判姓{(diào)查 [J].中華預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志， 2020， 39（ 3）： 221222. ⑤ 文孝忠，陳維清，梁 彩花，等 .健康促