【正文】 同的角度進(jìn)行了論證與分析，在這里只就二個(gè)問(wèn)題論證它的立法缺陷，我們認(rèn)為這是造成《村民委會(huì)組織法》缺陷的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)行立法從性質(zhì)上講，它是一部組織法，決定了它不能從制度的層面去規(guī)范村民自治制度，結(jié)果必然是規(guī)定調(diào)整范圍過(guò)于狹窄。雖然村民委員會(huì)的建設(shè)是村民行使自治權(quán)的重要途徑，但是，毋庸置疑，這并不能成為基層民主自治的全部?jī)?nèi)容，村民自治權(quán)的行使也不僅僅局限在村民委員會(huì)的運(yùn)作上。另外，我國(guó)村民自治制度尚未立法保障，卻先提出組織法，并將之并入制度的構(gòu)建之中，有違立法邏輯。我國(guó)立法機(jī)關(guān)試圖以組織法為中心構(gòu)建村民自治制度，這一解決問(wèn)題的路徑選擇是錯(cuò)誤的。這已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”問(wèn)題了，也是目前許多學(xué)者研究《村民委員會(huì)組織法》都必須面對(duì)和回答的問(wèn)題，稍做檢索就會(huì)知曉，凡是研究村民自治的論文或著作都有關(guān)于調(diào)整“兩委”內(nèi)容而且篇幅都不小，有的學(xué)者也提出了解決這一問(wèn)題的措施或方法，如“兩票制”、“二選票聯(lián)動(dòng)制”等等，一些機(jī)構(gòu)也把如何調(diào)整“兩委”關(guān)系作為研究的命題。為什么會(huì)這樣呢？我們認(rèn)為這是一個(gè)偽命題，是一個(gè)由制度安排造成的根本無(wú)解的命題。黨支部與村民委員會(huì)是性質(zhì)不同的組織，在規(guī)范自治組織的國(guó)家法律中出現(xiàn)有關(guān)政黨活動(dòng)和行為的規(guī)范在法理上講不通的，兩種組織的權(quán)力來(lái)源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。村民委員會(huì)辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”等主要職責(zé)?！边@樣，“自我管理”和“領(lǐng)導(dǎo)核心”孰是孰非？制度安排就是兩個(gè)中心，每個(gè)中心必然是圍繞各自的圓點(diǎn)來(lái)運(yùn)行，怎么可能通過(guò)“調(diào)整”來(lái)使兩個(gè)中心在同一軌道上運(yùn)行呢？即使可以那也是暫時(shí)的狀態(tài)，絕不可能成為一種常態(tài)，這是由于任何調(diào)整都是柔性的，而制度安排則是剛性的決定的。1999年3月中共中央下發(fā)的 《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:村黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題，“需由村民委員會(huì)村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定。而在實(shí)踐層面則表現(xiàn)為村主任與村支書(shū)的矛盾。村主任的權(quán)力來(lái)源于村民選舉，具有很強(qiáng)的合法性，而村支書(shū)的權(quán)力來(lái)源主要是由于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨的法律地位決定的，長(zhǎng)期以來(lái)村支書(shū)都是唯一的權(quán)力中心。村主任和村支書(shū)分庭抗衡現(xiàn)象是制度安排的結(jié)果，真正解決就是在法律條款中剔除關(guān)于黨支部的規(guī)定，回歸真正意義上的村民自治，具體政黨的作用如何發(fā)揮那是另外的一種法律關(guān)系，這是需要我們探索的課題。三、重構(gòu)《村民委員會(huì)組織法》——制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》這里使用的概念是“重構(gòu)”而不是“修改”，表明我們不主張?jiān)诂F(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個(gè)別文字置換式的修改。正如英國(guó)學(xué)者戴維”[13]現(xiàn)行立法在實(shí)踐中固然存在種種問(wèn)題，但這些不應(yīng)成為我們大刀闊斧改革的阻礙。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡且長(zhǎng)期受封建專(zhuān)制影響的國(guó)家來(lái)說(shuō)，民主建設(shè)不可能一蹴而就，期望在短短的十多年時(shí)間就使占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村完成民主建設(shè)的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。以村民自治現(xiàn)存的種種問(wèn)題來(lái)否定村民自治制度，那是草率之舉，也違背歷史發(fā)展的潮流。（一）制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》，全面規(guī)范村民自治制度。從位階上來(lái)說(shuō)它是一部基本法，不僅應(yīng)當(dāng)成為組織法，還應(yīng)當(dāng)是行為法。首先，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》與自治實(shí)踐不符。從目前中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)政治狀況來(lái)看，村委會(huì)在村民自治組織體系中，是行使自治權(quán)能的自治機(jī)關(guān)。其次，從國(guó)內(nèi)外的立法模式和邏輯本身而言，使組織法成為自治法中的一章，便于理解和操作，更為立法者接受。（二）《村民自治法》主體框架的構(gòu)想我們認(rèn)為《村民自治法》的主體框架應(yīng)當(dāng)包括：第一章：總則；第二章：村民自治的設(shè)立；第三章：村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程；第四章：村民代表大會(huì)與村民委員會(huì)；第五章：村民自治事務(wù)；第六章：監(jiān)督委員會(huì)；第七章：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)；第八章：附則。（三）《村民自治法》的主要內(nèi)容關(guān)于總則《村民自治法》總則部分應(yīng)明確村民自治的基本原則：自治原則、民主原則和制約原則三個(gè)方面。所謂“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）”?！耙罁?jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個(gè)人員圈子的自治，在本質(zhì)上也不同于純粹的締約自由”。它的核心是獨(dú)立自主，也就是不受外力的干涉和影響，否則就是他治了。村民自治就是村民有權(quán)自主地決定本區(qū)域內(nèi)部的事務(wù)，上級(jí)機(jī)關(guān)非因法定事由不得干涉。人民通過(guò)自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利。自治權(quán)是通過(guò)“章程”規(guī)定而行使的。[19]相應(yīng)地，村民自治中的自治原則主要應(yīng)體現(xiàn)在：村民通過(guò)村民委員會(huì)、村民大會(huì)等方式自我管理、自我教育、自我服務(wù)。自我教育的內(nèi)容主要包括：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；在多民族村民居住的村莊，教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助；教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；通過(guò)召集村民大會(huì)討論制定村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行自我約束等。這里需要注意幾個(gè)問(wèn)題。我們認(rèn)為，自治權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)是廣泛的，這里的廣泛是指自治的對(duì)象或事務(wù)，但效力的空間是有限的，即只限于聚落的空間，在不違反國(guó)家法律法規(guī)的前提下，村委會(huì)有權(quán)根據(jù)本村實(shí)際情況和村民的意愿，拒絕執(zhí)行鄉(xiāng)以上各級(jí)政府機(jī)關(guān)的指示和命令。雖然各國(guó)對(duì)自治權(quán)內(nèi)容的規(guī)定各不相同，但在警察事務(wù)、教育事務(wù)、工程建設(shè)事務(wù)、公共衛(wèi)生事務(wù)、社會(huì)事業(yè)和商業(yè)事務(wù)等方面還是比較一致的。二是民主原則。同時(shí)，一些學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)及農(nóng)民的實(shí)證研究也表明，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅擁有民主存在和發(fā)展的可供利用的資源和條件，農(nóng)民自身也有著發(fā)展民主的強(qiáng)烈需求和實(shí)踐民主的能力。難道索馬里、柬埔寨的農(nóng)民素質(zhì)就比中國(guó)農(nóng)民的素質(zhì)高？他們能進(jìn)行直選為什么我們的農(nóng)民就不行？這是從任何方面都說(shuō)不通的。強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社區(qū)民主發(fā)育的內(nèi)在基礎(chǔ)和條件并不是否定外在因素的作用和影響。亨廷頓在分析90年代一些國(guó)家的民主化進(jìn)程時(shí)就發(fā)現(xiàn)，“在某些環(huán)境中民主化是相互傳染”，示范效應(yīng)、感染、播散、仿效是推動(dòng)民主發(fā)展的重要原因。我們沒(méi)有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)和基本人權(quán)得以尊重。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，權(quán)力不加以制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和無(wú)序。一般而言，可以從立法、司法、行政這三個(gè)方面對(duì)自治權(quán)的行使加以制約。司法和行政發(fā)面是指國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)自治權(quán)進(jìn)行制約。但是，這種方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的需要，而且，此類(lèi)組織的監(jiān)督在不同自治權(quán)主體間的效力如何等問(wèn)題也有待澄清。關(guān)于村民自治的設(shè)立 主要是明確村民自治為法人團(tuán)體，設(shè)立村民自治的基本要件，如最低要求的戶數(shù)、村落區(qū)域的確定、集體土地和山林、草原以及湖泊水面的財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬、分散村落合并實(shí)行自治的條件等問(wèn)題。當(dāng)然，也應(yīng)規(guī)定村民自治撤銷(xiāo)的條款。村民自治章程在村民自治過(guò)程中有著舉足輕重的作用，可以說(shuō)是村民實(shí)行自治的“小憲法”，是日常行為的基本規(guī)范。這里有一個(gè)問(wèn)題需要討論，就是村民意志的表達(dá)即權(quán)利的行使與義務(wù)的承擔(dān)主體是自然人還是家庭？根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)形態(tài)以及主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來(lái)看，我們主張是以家庭即戶為主體。從我國(guó)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平而言絕不能估計(jì)過(guò)高，大多數(shù)農(nóng)村、尤其是廣大的西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍然停留在鋤耕農(nóng)業(yè)階段，即使是中東部的一些山區(qū)也是如些，所謂現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)只是集中在發(fā)達(dá)地區(qū)與自然條件良好的平原地區(qū)。實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在一般都以自然人為主體，這樣會(huì)造成幾方面的問(wèn)題。此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，留守鄉(xiāng)村的多為老幼及婦女，勞動(dòng)力的外流，加之我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的制約，使得這部分外出打工人員的自治權(quán)實(shí)際上無(wú)法行使。因此，我們主張村民行使自治權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)以戶為單位。因?yàn)楹笳弑旧砭褪且詰魹閱挝贿M(jìn)行，與個(gè)人作為主體相比更樂(lè)于關(guān)心其生產(chǎn)生存的大環(huán)境，更容易調(diào)動(dòng)起農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的積極性。村民委員會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是村民自治的法人代表，對(duì)外代表全體村民承擔(dān)責(zé)任。另外，村民代表大會(huì)和村民委員會(huì)的選擇應(yīng)實(shí)行一戶一票制。法律明示村民自治的事項(xiàng)，從某種意義上說(shuō)是為村民自治筑起一道防護(hù)墻來(lái)防止公權(quán)力的侵入，這對(duì)于真正實(shí)現(xiàn)村民自治有著十分重要的作用，在我國(guó)現(xiàn)階段尤其必要。村民自治發(fā)展的本質(zhì)要求是逐漸減弱國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的直接控制和干預(yù)，只有國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)直接控制和干預(yù)有所減弱，村民自治才有自主發(fā)展的基礎(chǔ)與空間。關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù) 這一章主要是規(guī)范村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，要明確尊重、指導(dǎo)、協(xié)助、保障村民自治的實(shí)現(xiàn)、保障和維護(hù)村民的權(quán)益，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)。但是，在目前的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)仍有一定的控制權(quán)。雖然兩種權(quán)力的運(yùn)作法律作了清楚、明確的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。為此，村民自治的成長(zhǎng)必須依賴于政府的行政放權(quán)，而政府是否放權(quán)又取決于整個(gè)國(guó)家治理體制和政策選擇。因此，用法律來(lái)約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對(duì)村民自治的束縛是極其重要的?？傊覀?cè)趯?duì)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行重新梳理、研究的基礎(chǔ)上，提出《村民自治法》的基本理論框架。這也決定了村民自治的成長(zhǎng)必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的成長(zhǎng)過(guò)程。惟有如此，村民自治的改革才能邁開(kāi)最為艱難的一步。波齊著：《近代國(guó)家的發(fā)展》，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第42頁(yè)[4] [比利時(shí)]亨利赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年2月，第1頁(yè)[14] 馬克斯韋伯，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下卷），商務(wù)印書(shū)館1997年版，第56頁(yè)[16] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁(yè)[17] 宋甫濤：“簡(jiǎn)論鄉(xiāng)村自治”，見(jiàn)中國(guó)人民大學(xué)刊印《憲法理論與問(wèn)題研究》（第一輯）。第一章 村民會(huì)議制度第一條根據(jù)《聯(lián)華村村民自治章程》第四至第七條等有關(guān)規(guī)定制訂本制度。村民會(huì)議接受村黨總支的領(lǐng)導(dǎo)。第四條村民會(huì)議的職權(quán)：1．選舉村民委員會(huì)成員，罷免和補(bǔ)選村民委員會(huì)成員；2．聽(tīng)取和審議村民委員會(huì)工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員；3．制訂和修訂村民自治章程。村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容；討論決定村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督小組和十分之一以上村民提議召開(kāi)的村民會(huì)議議題作出決定；6．糾正村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議作出的錯(cuò)誤決定。有十分之一以上的村民或村務(wù)監(jiān)督小組提議，應(yīng)當(dāng)自提議之日起15日內(nèi)召集村民會(huì)議。所作的決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。第六條村民會(huì)議的議程：1．聽(tīng)取和審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告；2．聽(tīng)取和審議村財(cái)務(wù)收支報(bào)告；4．討論決定其他重要事項(xiàng)。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究提請(qǐng)村民會(huì)議民主決策的事項(xiàng)，并充分做好召集村民會(huì)議的其他各項(xiàng)準(zhǔn)備工作；應(yīng)當(dāng)在召開(kāi)村民會(huì)議的五天以前，向村民公告召開(kāi)村民會(huì)議的事項(xiàng)。第二章 村民代表會(huì)議制度第九條根據(jù)《聯(lián)華村村民自治章程》第七條規(guī)定制定本制度。第十一條村民委員會(huì)是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。必要時(shí)可邀請(qǐng)駐地部隊(duì)代表和駐本村的公安等部門(mén)的代表參加。民主推選村民代表的辦法，應(yīng)當(dāng)經(jīng)小組村民會(huì)議通過(guò)。第十四條村民代表任期三年，與村民委員會(huì)同時(shí)換屆，可以連選連任。第十六條村民代表會(huì)議的職權(quán)如下：1．討論、決定本村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及工作目標(biāo)、任務(wù)；2．討論、決定完成國(guó)家任務(wù)的各項(xiàng)措施；3．討論、決定本村集體經(jīng)濟(jì)組織各種形式承包責(zé)任制的完善和村經(jīng)濟(jì)合同的簽訂；4．討論、決定新建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目的公益事業(yè)；5．討論、決定村1萬(wàn)元以上的財(cái)務(wù)開(kāi)支；6．聽(tīng)取并審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告和財(cái)務(wù)收支報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)人員；7．制定和修改除章程以外的村民自治制度（規(guī)定、辦法、守則）；8．討論決定村民委員會(huì)成員因故出缺，其成員滿三人的是否要補(bǔ)選；涉及村民利益的其他重要事項(xiàng)；糾正村民委員會(huì)在日常工作中作出的不當(dāng)決定。村民委員會(huì)認(rèn)為有必要或者有三分之二以上村民代表（含當(dāng)然代表）提議時(shí)，應(yīng)該召開(kāi)。第十八條村民代表會(huì)議必須有半數(shù)以上的代表參加方可召開(kāi)，村民代表會(huì)議的決定必須由參加代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)方能生效。第二十條村民代表的義務(wù)：1．聽(tīng)取和反映村民的意見(jiàn)、建議和批評(píng)；2．宣傳貫徹黨和政府的路線、方針、政策；3．宣傳和貫徹村民代表會(huì)議的決定；4．建立村民代表聯(lián)系戶制度，確保村民代表真正代表民意；5．協(xié)助村民委員會(huì)開(kāi)展工作。第三章 村民委員會(huì)會(huì)議制度第二十二條根據(jù)《村民自治章程》第二章第二節(jié)有關(guān)規(guī)定制訂村民委員會(huì)會(huì)議制度。經(jīng)村民委員會(huì)同意，可有一名文秘人員參加會(huì)議，負(fù)責(zé)會(huì)議的記錄、整理、歸檔工作。第二十五條村民委員會(huì)會(huì)議內(nèi)容：1．學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的有關(guān)文件、法律法規(guī)；2．研究、討論日常工作中的一般事項(xiàng)，決定本村章程、制度、規(guī)定權(quán)限內(nèi)的有關(guān)事項(xiàng)，如調(diào)解民間糾紛、扶貧幫困。5．研究和決定召開(kāi)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的具體時(shí)間和會(huì)議內(nèi)容并按時(shí)告知村民和代表；6．研究和決定上級(jí)政府委托辦理的有關(guān)事項(xiàng)；7．研究和決定可以由村民委員會(huì)會(huì)議決定的其他事項(xiàng)。第二十七條會(huì)議召開(kāi)的原則：1．有事即開(kāi)的原則，即需要有村委作出決定的事項(xiàng)時(shí)，要立即召開(kāi)；2．“三三”、“五四”、“七五”的原則，即村民委員有三個(gè)組成人員必須三人參加，五個(gè)組成人員必須四人參加，七個(gè)組成人員必須五人參加，會(huì)議才能召開(kāi)。第四章 村民小組會(huì)議制度第二十八條根據(jù)《 村民自治章程》第二章第三節(jié)的有關(guān)規(guī)定制訂村民小組會(huì)議制度。第三十條村民小組會(huì)議參加對(duì)象：1．年滿18周歲的本聯(lián)組村民或每戶1個(gè)代表；2．特殊情況下可邀請(qǐng)居住本小組的其他有關(guān)人員參加。第三十二條村民小組會(huì)議召開(kāi)的原則：1．必須有應(yīng)到會(huì)人數(shù)的過(guò)半數(shù)參加；2．決定的事項(xiàng)必須有到會(huì)人數(shù)的過(guò)半數(shù)通過(guò)。聯(lián)組長(zhǎng)還要做好會(huì)議的簽到和記錄，會(huì)后交村委會(huì)歸檔。二、村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、程序，經(jīng)村務(wù)