【正文】 務(wù)公開，民主評(píng)議村干部和村委會(huì)定期報(bào)告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)不能像過去對(duì)待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策上給予指導(dǎo)。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立的法律地位。村民中高素質(zhì)人才嚴(yán)重短缺，村“兩委”成員素質(zhì)亟待提高。那么，如何提高村民整體素質(zhì)呢？首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。同時(shí)，還要注重提高縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會(huì)實(shí)施村民自治的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識(shí)和參政議政能力。加強(qiáng)村民文化素質(zhì)教育，提高參政議政能力，一要強(qiáng)化民主教育，教育村民如何當(dāng)家作主；二是要強(qiáng)化法制教育。幫助村民樹立正確的人生觀和價(jià)值觀。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，首先要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)決算。因此，不但要在收支票據(jù)審核時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，還要定期到村社開展財(cái)務(wù)檢查，真正了解村級(jí)財(cái)務(wù)的需求和狀況，掌握第一手資料；同時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題要及時(shí)嚴(yán)肅的查處。在具體實(shí)施中，一是對(duì)財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性進(jìn)行定期審計(jì)；二是對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)；三是對(duì)內(nèi)部監(jiān)控制度的完備性和有效性進(jìn)行審計(jì)。對(duì)策之五：加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，開展村民自治示范活動(dòng)。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為首要任務(wù)，以提高農(nóng)業(yè)綜合效益和增加農(nóng)民收入為中心，以建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標(biāo)。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)、加、銷都要圍繞市場(chǎng)進(jìn)行，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；二是大力促進(jìn)科技興農(nóng)。只有經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，才能真正調(diào)動(dòng)村民參與自治的積極性。推進(jìn)村民自治的一個(gè)有效方法，就是大力開展村民自治示范活動(dòng)。對(duì)策之六：疏通信訪渠道，認(rèn)真處理群眾來信來訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財(cái)務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對(duì)侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅(jiān)決依法查處，確保《村委會(huì)組織法》的順利實(shí)施。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強(qiáng)的生命力，不可遏制地蓬勃發(fā)展，成為中國(guó)基層民主政治建設(shè)的一朵奇葩，它的建立和發(fā)展必將有力的促進(jìn)當(dāng)今中國(guó)民主法制化的進(jìn)程。詹成付 《村民自治案例集》，中國(guó)社會(huì)出版社，2005年。盧福營(yíng) 《村民自治的發(fā)展方向》，政治學(xué)研究，2008年01月。張厚安 《村民自治：中國(guó)農(nóng)村基層民主之路》，中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)，2007年07月。王世智 《村民自治工作的成效、問題及對(duì)策思考》，中國(guó)選舉與治理網(wǎng)，2008年09月。它不僅可以在很大程度上調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與基層民主政治建設(shè)的積極性，還可以通過學(xué)習(xí)和實(shí)踐村民自治制度，使自己的民主思想和能力得到更好的發(fā)展和完善。因此，研究和探索村民自治，對(duì)建設(shè)基層群眾自治制度有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。從法律角度來看，村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等四方面的內(nèi)容，這“四個(gè)民主”并不是以孤立主體存在著，它們是相符相成，相互作用的，共同為村民自治發(fā)揮著整體作用?！按迕褡灾沃械拿裰鬟x舉是指村民直接選舉村民委員會(huì)的組成人員，任何組織或個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第九條中規(guī)定，村民可以直接選舉村民委員會(huì)的主任、副主任和委員，并且每屆任期三年，其成員可以連任，到屆滿時(shí)應(yīng)及時(shí)舉行換屆選舉工作。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)的選舉由村民選舉委員會(huì)舉行，實(shí)行直接選舉、差額選舉和無記名投票三種方式。第二，民主決策：村民自治的核心?！按寮?jí)民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議，是對(duì)村民會(huì)議制度的重要補(bǔ)充，是現(xiàn)階段農(nóng)村民主決策的一種主要形式。村民通過民主決策掌握了話語權(quán)和議事權(quán)，能夠充分表達(dá)自己的利益、意愿和意見，因此，民主決策是村民利益訴求的最佳表達(dá)機(jī)制，也是村民自治的核心環(huán)節(jié)。村民自治中的民主管理，是指全體村民共同參與，通過村民自治的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)事務(wù)的有效管理。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基 層群眾自治組織，這同時(shí)意味著，村民成了管理基層事務(wù)的權(quán)力主體，基層群眾可以通過更多的渠道參與村莊事務(wù)管理，維護(hù)自己的合法利益和要求。二是制定村級(jí)規(guī)章制度，包括村務(wù)管理規(guī)則、村民自治章程、村規(guī)民約等。（二）村民自治的組織形式依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，并結(jié)合不同農(nóng)村地區(qū)村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和探索，本文試圖將村民自治分為四種不同的組織形式，主要有村民委員會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村民小組。村民委員會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，它由村民直接選舉產(chǎn)生，包括村委會(huì)主任、村委會(huì)副主任和村委會(huì)委員等共 37 人，每屆任期為三年，屆滿可以連選連任。二是協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行行政性的職權(quán)，如推動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)民履行納稅、服兵役、義務(wù)教育、計(jì)劃生育、農(nóng)產(chǎn)品訂購合同的義務(wù)等。村民會(huì)議由本村全體 18 周歲以上的村民組成，討論和決定涉及全體村民利益的事務(wù)，是村民自治的最高決策機(jī)構(gòu)、最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民會(huì)議負(fù)責(zé)審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)委員的工作情況，必要時(shí)有權(quán)撤換村委會(huì)的成員。其中，村民大會(huì)由本村十八周歲以上的全體村民參加，是村民會(huì)議的最高形式；戶代表會(huì)議是在特殊情況下召開的不完全村民會(huì)議。第三，村民代表會(huì)議。通常是由村民按照每 5 戶至15 戶推選一人，或者由村民小組推選若干人作代表，組成一個(gè)村民自治組織，也可以說是一種特殊形式的村民會(huì)議模式?！霸?2010 年修改的《村民委員會(huì)組織法》明確提出了‘村民代表會(huì)議’的概念，從法律上確立了村民代表會(huì)議制度，使其經(jīng)常性議事組織，代行村民會(huì)議的部分職權(quán)。因而，村民代表會(huì)議的職權(quán)相對(duì)來說是有限的。我國(guó)農(nóng)村的村民小組由人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)演變而來，是村民自治共同體內(nèi)部的一種組織形式，是自治的一個(gè)層次。村民小組作為村民自治的一個(gè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公共事項(xiàng)的辦理，其所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本村民小組的村民公布。二、村民自治中存在的問題（一）民主選舉中存在不規(guī)范現(xiàn)象 賄選普遍存在于世界各國(guó)的政治民主化過程之中，在我國(guó)的村民自治的民主化進(jìn)程中，賄選一直是選舉違法行為中最常見的現(xiàn)象，同時(shí)，也是懲治選舉違法行為的難點(diǎn)和重點(diǎn)。根據(jù)《〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉條文釋義》解釋，賄選是指“以獲取選票為目的，用財(cái)務(wù)或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進(jìn)行舞弊，并對(duì)正常的選舉工作產(chǎn)生影響的活動(dòng)。當(dāng)前，農(nóng)村基層民主選舉中拉票賄選的方式可謂是五花八門，呈現(xiàn)出了多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。除此之外，候選人及其利益相關(guān)人還通過多種形式的物質(zhì)誘惑、利益承諾及打人情關(guān)系牌的方式拉票。一方面，賄選問題本身難以界定。另一方面，拉票行為的操作通常采取隱蔽的形式?！薄皬馁V選的本質(zhì)分析，賄選是金錢政治、權(quán)錢交易，有‘成本’就要有‘收益’，“以錢換權(quán)”的結(jié)果必然導(dǎo)致‘以權(quán)換錢’和‘以權(quán)謀私’。因此，這些金錢承諾并不一定會(huì)兌現(xiàn)。從廣闊的角度看，這種選舉行為并不是當(dāng)事人的理性選擇，而是情勢(shì)所迫。當(dāng)前農(nóng)村選舉仍受宗族勢(shì)力的廣泛影響，并以特定方式干預(yù)著基層民主自治。在村干部候選人的提名過程，各村民小組往往會(huì)從本家族利益出發(fā)，盡 可能地推薦本宗族的人為候選人。（二）民主決策多流于形式當(dāng)前，村民自治主要是通過村民會(huì)議和村民代表會(huì)議參與村莊事務(wù)決策，村委會(huì)負(fù)責(zé)村級(jí)日常事務(wù)。民主決策的主要決策主體為村民、村民代表和村干部。村民代表大會(huì)由村民推舉出的代表組成，因此，村民代表的產(chǎn)生方式民主與否直接影響村民代表會(huì)議的決策效能。二是村民代表素質(zhì)不高、決策能力有限。村民對(duì)村民代表會(huì)議的執(zhí)行效果并不滿意，村民代表會(huì)議沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。而且，村民代表會(huì)議并沒有采取規(guī)范的議事程序，多數(shù)實(shí)行口頭議事，口頭決議的形式，很少把會(huì)議內(nèi)容形成文字記錄。第二，村民參與村莊決策較少。二是受干群信任危機(jī)影響，導(dǎo)致部分村民認(rèn)為參不參與結(jié)果都一樣，自己的權(quán)利得不到保障。當(dāng)下許多村莊進(jìn)行民主決策的時(shí)候操作程序欠規(guī)范，很多村民的民主權(quán)利難以得到保障，難以真正地參與到村莊的民主決策和村莊事務(wù)管理當(dāng)中來。，制度建設(shè)薄弱一是村規(guī)民約尚未普及。缺乏有效條 文的制約和相關(guān)知識(shí)的普及，很容易造成干部權(quán)力的濫用、越界管理等想象。干部權(quán)責(zé)不清，無法有效的履行職責(zé)；群眾權(quán)利不明，就無法有效的參與農(nóng)村事務(wù)的日常管理。因此，只有加強(qiáng)制度建設(shè)，制定詳細(xì)的民主管理規(guī)約，做好宣傳教育工作，才能實(shí)現(xiàn)基層民主管理的科學(xué)化、民主化，也就更好的提高基層民主管理水平。村規(guī)民約或村民自治章程對(duì)村民和村干部實(shí)施基層民主自治起著方向性的指導(dǎo)作用，因此，有必要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和制定。村規(guī)民約或村民自治章程的制定應(yīng)該依照完整的、民主的程序進(jìn)行。而村民代表雖然能在一定程度上表達(dá)農(nóng)民的想法，但畢竟有局限性，無法照顧到所有村民。，執(zhí)行力度較弱村級(jí)民主管理制度是村民參與民主管理的重要依據(jù)，也是各項(xiàng)民主管理活動(dòng)得以有效運(yùn)行的重要制度保證。三、我國(guó)村民自治的對(duì)策（一）建立健全村民自治制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)恩格斯曾經(jīng)指出：“不同時(shí)代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成了不同的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，每一個(gè)歷史時(shí)期由法律、政治、宗教、哲學(xué)以及其他觀念設(shè)施和形式所構(gòu)成的全部上層建筑，歸根結(jié)底都應(yīng)當(dāng)由這個(gè)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來說明?！笨梢钥闯?，當(dāng)前農(nóng)村的大部分問題都根源于經(jīng)濟(jì)方面，做好經(jīng)濟(jì)工作也就抓住了農(nóng)村工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，根本上要從農(nóng)業(yè)著手。提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)該從以下方面入手：第一，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)和支持有實(shí)力的社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)投資；依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，改革農(nóng)業(yè)科技體制；第三，加大農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)力度，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力支持。第四，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，按照國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，積極實(shí)施協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。堅(jiān)持對(duì)內(nèi)改革與對(duì)外開放相互促進(jìn)，以主動(dòng)精神和務(wù)實(shí)態(tài)度推動(dòng)合作，主動(dòng)適應(yīng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，善于把科技人才優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第 37 條規(guī)定“村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)，由村民會(huì)議通過籌資籌勞解決；經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持”，而且當(dāng)前許多地方也都出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)村委會(huì)干部的養(yǎng)老給予保障，也就是所謂的村干部“吃皇糧”，這些政策從現(xiàn)實(shí)講對(duì)村級(jí)資源貧乏地區(qū)的村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)起到一定的作用，但仍有不足和需要改進(jìn)的地方：一是《村民委員會(huì)組織法》雖然使村干部有了“吃皇糧”的保障，但因取消農(nóng)業(yè)稅后轉(zhuǎn)移到村的資金有的是作為了“皇糧”給了村干部，有的是作為工作經(jīng)費(fèi)被上級(jí)克扣了，村民自治承擔(dān)了大量的行政性工作。二是改革國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的輸入方式。因此，建議將村干部的“皇糧”交由村民管理發(fā)放，通過村民監(jiān)督、討論、確定，政府確認(rèn)的方式來實(shí)現(xiàn)村民對(duì)村干部的監(jiān)督和制約；減少專項(xiàng)注意支付比例，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，根據(jù)村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展需求整體撥付資金，并將這種方法作為一種穩(wěn)定的甚至是法定的制度確立下來。（二）完善規(guī)則制度，規(guī)范民主選舉 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層民主選舉以《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》為指導(dǎo)原則，尚缺少專門的法律依據(jù)指導(dǎo)選舉工作。從國(guó)家層面來講，統(tǒng)一的村委會(huì)選舉立法可以避免各省市分別立法造成的混亂和由此帶來的法律沖突，能夠消除村民基本權(quán)利享有上的差異，避免法律適用上的盲目性，減少選舉糾紛?，F(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民可以向五個(gè)機(jī)關(guān)舉報(bào)賄選行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大、縣政府、縣民政局，結(jié)果造成五個(gè)機(jī)關(guān)職責(zé)不明、處理效力不清。因此，必須健全監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)督主體。此外，還可以吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對(duì)整個(gè)選舉進(jìn)行全過程監(jiān)督，有效防止賄選行為的發(fā)生。一是建議在刑法“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”一章中增設(shè)“破壞村民委員會(huì)選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度加以量刑。二是將村委會(huì)選舉納入選舉訴訟范圍。因此，必須盡快將村委會(huì)選舉過程中的選舉爭(zhēng)議納入到選舉訴訟中，使司法具有選舉爭(zhēng)議的最終裁判權(quán)威，以確保選舉的公正與公平，并有效地遏制賄選行為。村黨支部要樹立依法行政的理念，學(xué)習(xí)好、維護(hù)好、執(zhí)行好《村組法》。將過去的行政監(jiān)督工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔弥贫?、法律進(jìn)行監(jiān)督的方法。建立“兩委”聯(lián)席會(huì)議制度，主要討論研究本村的各項(xiàng)重大問題。同時(shí)，按照黨管干部的原則，村黨支部要對(duì)村干部候選者進(jìn)行考察。村干部的職屬情況要由村黨支部根據(jù)有關(guān)規(guī)定提出具體意見，報(bào)鄉(xiāng)黨委批準(zhǔn)。哪些事項(xiàng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄、哪種條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)提供支持、指導(dǎo)和幫助；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)事務(wù)，村民委員會(huì)和村民應(yīng)該怎么辦等等。但是，在廣大農(nóng)村仍有許多農(nóng)民不了解《村組法》的內(nèi)容，不知何為村民大會(huì)，村民大會(huì)和村委會(huì)之間的關(guān)系如何，村民大會(huì)有何權(quán)力等。要宣傳和介紹村民會(huì)議的 意義和重要性，為村民廣泛參與村民會(huì)議提供充分條件和基本前提。如果村民會(huì)議能夠增進(jìn)村民的利益，村民參加的積極性就會(huì)顯著提高。因此，應(yīng)該視實(shí)際情況增加相應(yīng)的條款。建立村民會(huì)議召集組?！洞褰M法》規(guī)定，村民會(huì)議由村委會(huì)召開。召集組的成員由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生，任期等同于村委會(huì)成員，當(dāng)由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集組提議，即可召開村民會(huì)議，討論村民提議的問題。村民代表的規(guī)范推選、民主推選不僅能夠保證村民代表的代表性和廣泛性，還可以保障村民代表的合法性，從而使廣大村民信任、認(rèn)同村民代表，并積極配合其工作，讓村民代表深厚的群眾基礎(chǔ)。大部分村莊重村委會(huì)選舉，輕村民代表選舉?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照《村組法》制定適合本地區(qū)情況的村民代表推選制度，在制度上確保其重要性和規(guī)范性。其次，要嚴(yán)格規(guī)范村民代表大會(huì)的召集機(jī)制。村委會(huì)、1/5 的村民代表、村民代表大會(huì)會(huì)議主席都應(yīng)成為召集和主持的主體。村民代表會(huì)議的召開可以分為定期和不 定期兩種，要著重強(qiáng)調(diào)定期召開制度，避免村民代表會(huì)議的隨意化。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的