【正文】 時(shí)期稅務(wù)工作的需要，突出表現(xiàn)為數(shù)量上的短缺和質(zhì)量上的欠佳。2008年的數(shù)據(jù)顯示，全國共有稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)5372個(gè)（其中地稅部門2574個(gè)），稅務(wù)稽查人員86720人（其中地稅部門37567人），%（總局要求原則上不低于15%。人員質(zhì)量欠佳比數(shù)量短缺更嚴(yán)重的問題是素質(zhì)的欠缺，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)欠缺。稅務(wù)稽查人員作為執(zhí)法者的強(qiáng)勢地位客觀存在，納稅人不愿與稅務(wù)稽查人員“較真”，使有些稅務(wù)稽查人員沒有切實(shí)感到稅務(wù)稽查風(fēng)險(xiǎn)的壓力，從而缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，但隨著社會(huì)法制環(huán)境的改善和納稅人維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，一旦納稅人“較真”起來，稅務(wù)稽查風(fēng)險(xiǎn)將增大。少數(shù)稅務(wù)稽查人員缺乏自我約束，職業(yè)道德缺 失。表現(xiàn)為：一些稅務(wù)稽查人員濫用職權(quán)，以權(quán)代法，武斷執(zhí)法；少數(shù)稅務(wù)稽查人員失職、瀆職，以不作為的方式放棄執(zhí)法權(quán)力，或工作態(tài)度不認(rèn)真，草率從事，在缺乏證據(jù)或依據(jù)的情況下作出具體行政行為；個(gè)別稅務(wù)稽查人員法制觀念淡薄，以權(quán)謀私，收受賄賂，在執(zhí)法過程中徇私枉法等。一些稅務(wù)稽查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)與執(zhí)法工作所要求的人員技能素質(zhì)不相稱，導(dǎo)致應(yīng)辦事項(xiàng)未辦或漏辦。有的稅務(wù)稽查人員注重按執(zhí)法程序辦事，卻忽視正確引用實(shí)體法；而有的則是在執(zhí)法中只注意適用實(shí)體法而不注重稅收執(zhí)法程序，憑感覺和經(jīng)驗(yàn)辦事，隨意簡化稅收執(zhí)法手續(xù)。一方面，有些稅務(wù)稽查人員存在一種心態(tài)：怕當(dāng)稽查人員，怕在稽查一線工作，怕與納稅人打交道。另一方面，在工作中，稽查人員難免會(huì)結(jié)怨于某些行政相對人。有些稅務(wù)稽查人員在執(zhí)法過程中容易與納稅人發(fā)生語言碰撞，甚至惱羞成怒，動(dòng)起手來。而我國稅收不遵從主要是自私性不遵從，具體表現(xiàn)為納稅義務(wù)人把自身利益與公共利益對立起來，為了自身利益，總是千方百計(jì)逃避納稅。和西方國家不同的是，除了利益驅(qū)使外，造成我國納稅意識(shí)普遍不高還有深刻的歷史原因和社會(huì)原因。新中國成立很長一段時(shí)間里，政府不向個(gè)人征稅，社會(huì)主義國家不需要稅收的“非稅論”，給國人以誤導(dǎo)，這進(jìn)一步扭 曲了人們對稅收的認(rèn)識(shí)。又加上中國人極講感情，親情、友情總是在干擾著正常的稅務(wù)稽查執(zhí)法秩序，這些自然影響了稅務(wù)稽查執(zhí)法的效果，弱化了稅法的剛性。而且，稅收征管法也有相應(yīng)的條款闡述護(hù)稅協(xié)稅內(nèi)容。如近年來，國、地稅協(xié)作進(jìn)一步加強(qiáng)，互通相關(guān)涉稅案件查處情況和相關(guān)涉稅信息，等等。一些地方政府或出于自己獲取政績等方面的私利，或出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“公心”，干預(yù)稅收執(zhí)法，而有的稅務(wù)部門為了獲得地方政府對稅收工作支持，同時(shí)也受“權(quán)大于法”思想的影響，往往遷就地方政府領(lǐng)導(dǎo)，而地方政府領(lǐng)導(dǎo)違法用權(quán)屢屢奏效則進(jìn)一步助長了這一行為。由于當(dāng)前一些社會(huì)風(fēng)氣不正，許多不符合法律、不符合規(guī)定的事情通過找關(guān)系往往也能辦成，在稅務(wù)稽查中，突出表現(xiàn)為通過找關(guān)系減輕處罰或免予處罰。（3）護(hù)稅協(xié)稅責(zé)任單位不作為。其一，護(hù)稅協(xié)稅單位與實(shí)際納稅人之間本身就有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，這些部門和單位從自身利益出發(fā)不愿意配合稅務(wù)部門的執(zhí)法活動(dòng)；其二，雖有法律明文規(guī)定一些單位負(fù)有護(hù)稅協(xié)稅義務(wù)，但沒有明確的護(hù)稅協(xié)稅責(zé)任條款，責(zé)任缺失使得承擔(dān)護(hù)稅協(xié)稅義務(wù)成為一紙空文；其三，有的單位把護(hù)稅協(xié)稅作為額外的負(fù)擔(dān)。（三）信息因素由于納稅人直接參與、控制生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，因而對生產(chǎn)經(jīng)營過程的交易事項(xiàng)、經(jīng)營狀況、財(cái)務(wù)狀況等信息了如指掌。（四）法律因素如果一個(gè)國家的稅收法律與管理制度存在缺陷，就為執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)提供了存在的空間和條件。目前，我國的市場化改革還有待進(jìn)一步深化，市場經(jīng)濟(jì)所要求的各項(xiàng)制度還不完善，這些規(guī)則的缺失無疑為稅務(wù)機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法帶來相當(dāng)大的困難，突出表現(xiàn)在稅收法律法規(guī)制度與稅收司法保障體系方面存在的問題。我國目前還沒有稅收基本法和稅務(wù)機(jī)關(guān)組織法，稅收立法原則、執(zhí)法原則、解釋原則、稅收管轄權(quán)、中央與地方稅收立法權(quán)的劃分等法律問題無法得以規(guī)定。稅法中的一些制度、措施還不夠規(guī)范，與國際上通行的做法還有很大的差距。（2）不同法律法規(guī)之間相互沖突由于目前還沒有稅收基本法，地方對哪些稅收事項(xiàng)享有立法權(quán)，缺乏一套完整的制度規(guī)范。這以部門立法、部門解釋、部門執(zhí)行為主的體制，使稅務(wù)部門集稅收的立法權(quán)與解釋權(quán)、執(zhí)法權(quán)于一身，滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不符合法制的精神。如有的地方出于促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，出于財(cái)政難敷各項(xiàng)支出的需要，或出于對本地特有區(qū)域性及零散稅源不能名正言順地征稅之考慮，紛紛尋求對現(xiàn)行稅收立法體制的突破；有的地方政府擅自變通國家稅收政策，越權(quán)減 免，或?qū)嵭小鞍悺?；有的稅?wù)機(jī)關(guān)規(guī)定無論納稅人賬證如何健全，均按核定征收方式征收企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等。這種不一致性在具體適用中易產(chǎn)生混亂和矛盾，增加發(fā)生適用執(zhí)法依據(jù)錯(cuò)誤的可能性。（3）法律虛臵問題嚴(yán)重，不易于執(zhí)法統(tǒng)一長期以來，我們習(xí)慣于制定一些較為寬泛和較為原則的條款，以試圖涵蓋各種特殊情況，使法律具有普遍適用性。其直接后果是法律條文表述欠嚴(yán)密，而且賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，給理解、解釋和執(zhí)行帶來較大的隨意性，在實(shí)踐中難以適用，造成執(zhí)法不統(tǒng)一。各級單位為更好地落實(shí)好上級文件精神，往往會(huì)結(jié)合本地實(shí)際，指定更加詳細(xì)，更加具體的操作辦法和規(guī)定。（4）稅收立法透明度低以及對法律解釋混亂在稅收法制方面，對稅收執(zhí)法影響最大的是稅收立法透明度不高以及對稅收法律解釋的混亂。而且，目前我國對法律的解釋渠道不暢通，有了歧義卻又缺乏權(quán)威解釋，極易引起征納糾紛，也無疑增加了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。因此，各種形式的涉稅違法行為和數(shù)額龐大的偷漏稅額，不僅需要稅務(wù)機(jī)關(guān)的嚴(yán)厲執(zhí)法稽查，還要求有專門的稅務(wù)法庭對這類案件進(jìn)行專門化、迅速及時(shí)的審理，從而追回應(yīng)納稅款、保障國家稅權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)?！钡惪钛a(bǔ)繳的實(shí)現(xiàn)仍離不開稅收司法的堅(jiān)強(qiáng)保障。而具有辦理涉稅案件能力的稅務(wù)機(jī)關(guān)因法律未規(guī)定其享有部分獨(dú)立司法權(quán)，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)所具有的檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等缺乏必要的保障手段而難以落實(shí)，大量案件未受到刑法的處罰，從而形成了“司法機(jī)關(guān)有權(quán)無力，稅務(wù)機(jī)關(guān)有力無權(quán)”的局面。從當(dāng)前查處的涉稅案件來看，行為人已不限于單純的隱匿銷售，而是通過復(fù)雜的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，規(guī)避稅務(wù)部門檢查，采用少列收入、多計(jì)支出、轉(zhuǎn)移定價(jià)、虛造單據(jù)、轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)交易性質(zhì)等多種形式實(shí)現(xiàn)逃避繳納稅款行為的隱蔽化。這就決定了涉稅案件的大量爭論集中在收入、成本的確認(rèn)，業(yè)務(wù)流程的合法合理性等方面。對于這些問題，只有通過對相關(guān)證據(jù)進(jìn)行推導(dǎo)，分正常業(yè)務(wù)和非常業(yè)務(wù)，才能做出正確的判斷。（五）機(jī)制因素任何制度的實(shí)施都應(yīng)該有有效的實(shí)施機(jī)制，否則，再好的制度也只能形同虛設(shè)。一般來說，產(chǎn)生稅務(wù)稽查風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制因素表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全因?yàn)樾袨槿藳Q策時(shí)都會(huì)預(yù)期行為成本和利益，只有收益大于成本才會(huì)干這件事，風(fēng)險(xiǎn)越小，收益越大，干這件事的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到一定程度（肯定會(huì)被發(fā)現(xiàn)并將受到嚴(yán)懲），即使預(yù)期收益再高，行為人也不會(huì)鋌而走險(xiǎn)。權(quán)力內(nèi)部制約機(jī)制缺位行政權(quán)作為一個(gè)總概念包括許多具體的權(quán)力范疇，如決策權(quán)、處罰 權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、許可權(quán)等。一體化的權(quán)力行使，即把所有權(quán)力集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)的行使方式必然會(huì)產(chǎn)生弊端。目前，實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制主要體現(xiàn)了這種層級權(quán)力制約的監(jiān)督關(guān)系。責(zé)任追究機(jī)制不到位有效的稅收執(zhí)法實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)當(dāng)有完善的責(zé)任追究機(jī)制。稅收的懲罰機(jī)制是對違法亂紀(jì)和執(zhí)法不規(guī)范的稅務(wù)執(zhí)法人員追究其法律責(zé)任。在現(xiàn)行的稅制設(shè)計(jì)中自由裁量權(quán)過大，為執(zhí)法的隨意性提供了便利。二、稅務(wù)稽查風(fēng)險(xiǎn)防范措施（一）制度建設(shè)狠抓制度建設(shè)，有效規(guī)范行為，是預(yù)防稅務(wù)稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要保證?？偩贮h組成員、總經(jīng)濟(jì)師董樹奎在講話中要求：“采取有效措施避免稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”。加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)筑防范稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的保障體系（1）抓好制度完善，鞏固防范稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成果。通過修訂完善和嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)制度辦法，進(jìn)一步加強(qiáng)對稽查部門、稽查人員執(zhí)法行為的規(guī)范和監(jiān)督，打牢防范稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的制度基礎(chǔ)。要深化稽查工作制度改革，按照總局稽查局對稽查工作規(guī)程及其配套制度的修訂，及時(shí)制定和推行稽查業(yè)務(wù)效能管理、納稅調(diào)查管理、首查責(zé)任制、稅務(wù)檢查事項(xiàng)告知等制度，統(tǒng)一和規(guī)范稽查對內(nèi)、對外工作文書，建立和健全稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)管理制度體系。把法治規(guī)范理念貫穿到稽查各個(gè)環(huán)節(jié)，確保權(quán)限和程序合法、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理得當(dāng)。（3）抓好制度規(guī)劃，提高防范稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見性。當(dāng)前，要盡快實(shí)施“一案雙查雙報(bào)告”制度，即稅務(wù)稽查既要檢查納稅人遵守稅收法律的情況，又要檢查征管單位履行崗位職責(zé)的情況；稽查報(bào)告既要反映稽查人員查辦案件的成果，還要反映稽查人員遵守廉政紀(jì)律的情況。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部“一崗兩責(zé)”，把