【正文】 現(xiàn)自己的利益，因此，利益是政治經(jīng)濟(jì)生活的主旋律，這就必然導(dǎo)致各個利益群體為了本身的利益進(jìn)行博弈，力求自己的利益最大化。就地方政府來說，在有些地方，煤礦經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱，財政的主要來源，關(guān)閉 3 不合格的煤礦就是減少了財政收入，減少了官員的政績，地方政府及其官員出于地方利益的需要對中央要求清理小煤礦，關(guān)閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標(biāo)指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對策的原始動力。（二）、權(quán)力尋租是造成上有政策、下有對策的關(guān)鍵原因政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對自身的角色定位。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應(yīng)然判斷終究不等于實然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，由于制度的不完善，這種角色錯位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租?！皺?quán)力尋租” 腐蝕的就是政策執(zhí)行主體，通過政策執(zhí)行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執(zhí)行走樣，甚至落空。政策目標(biāo)指向群體即礦主通過利益回報的方式與政策執(zhí)行官員結(jié)成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財產(chǎn)的巨大威脅，破壞了政策的權(quán)威性。這種由于政策執(zhí)行主體和目標(biāo)主體相勾結(jié)導(dǎo)致的“對策”行為極大的影響了原政策的執(zhí)行，甚至使原政策成為一紙空文。政策缺陷體現(xiàn)為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學(xué)性，不完整，不配套。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認(rèn)為政策還要變化，就促使人們對現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對之都有規(guī)定，由于制定時間不一致，互相矛盾。如，安全生產(chǎn)監(jiān)管方面：原煤炭工業(yè)部制定頒布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設(shè)計卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實施，為應(yīng)付達(dá)標(biāo)只好采取“下有對策”；國務(wù)院《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實際意義，并且和人大制定《安全生產(chǎn)法》對煤礦安全事故責(zé)任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無法威懾違法生產(chǎn)行為。簡而言之，政策執(zhí)行就是把政策付諸行動。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。這就造成實際工作的幾個工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來流于形式。三、解決“上有政策，下有對策”問題的基本舉措樹立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的正確政績觀是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的基本前提貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，必須牢固樹立正確政績觀。5 其次要解決好“創(chuàng)什么樣政績”的問題，始終堅持以人為本，用全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展來創(chuàng)造政績。健全科學(xué)民主的決策制度是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的關(guān)鍵所在合理的公共政策需要科學(xué)民主的決策制度來保證，而民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。完善科學(xué)的政績考核機制是遏制“上有政策、下有對策”的核心內(nèi)容 探索建立干部政績的科學(xué)考核機制，是推動各地方、各部門落實科學(xué)發(fā)展觀的重要抓手。對干部考核評價不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的速度，財政收入的多寡，還要注重黨的路線、方針、政策的執(zhí)行力度以及國家有關(guān)法律法規(guī)的遵守程度。有的監(jiān)控機構(gòu)隸屬于地方政府，受權(quán)力干擾大，獨立性不強，造成下級監(jiān)控上級、部門監(jiān)控政府的問題，機構(gòu)設(shè)計的先天缺陷致使監(jiān)控效率遞減，監(jiān)控行為流于形式。結(jié) 論“上有政策，下有對策”這一現(xiàn)象的存在時代久遠(yuǎn)，和我們五千年的傳統(tǒng)文化也關(guān)系甚大。在此基礎(chǔ)上，深入細(xì)致分析了其產(chǎn)生的深層次原因，并制訂了詳細(xì)的對策措施。不然“上有政策，下有對策”將沒完沒了，政策法律的剛性就難以實現(xiàn)。作為上級，應(yīng)整改對政策落實無實效的視察工作；作為下級，不可自作小聰明，要努力落實政策；作為中央，應(yīng)盡快作出更多的有效的舉措全方面整頓該現(xiàn)象。有人認(rèn)為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創(chuàng)新性”靈活運用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”無非是對付上機政策之策，它實際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運用得當(dāng)，這樣的“對策”不僅合理而且合法。因此，針對此種現(xiàn)象帶了的負(fù)面影響，必須提出相應(yīng)的治理對策。具體表現(xiàn)在：。但是在實踐中，三方的決策權(quán)、職責(zé)范圍劃分不清晰，關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發(fā)掘。由于在行政決策中對信息收集、處理和應(yīng)用重要性認(rèn)知的缺失，導(dǎo)致信息不暢，致使信息在傳達(dá)過程中應(yīng)具有的準(zhǔn)確性、真實性、及時性沒能得到很好的實現(xiàn)。而民間的政策研究、咨詢機構(gòu)等發(fā)展緩慢，規(guī)模小，數(shù)量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。目前我國行政決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍然很普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實的調(diào)查、認(rèn)真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使決策民主性缺失。一是決策力和決策責(zé)任相分離、決策成敗和決策者個人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯(lián)系；二是決策責(zé)任主體不明確，所謂集體決策、集體負(fù)責(zé)往往產(chǎn)生責(zé)任擴散效應(yīng)，決策失誤后無人承擔(dān)實際責(zé)任。（二）、行政執(zhí)行體制的缺陷成為“上有政策，下有對策”的滋生土壤；執(zhí)行是既定的決策目標(biāo)得以實現(xiàn)的動態(tài)過程。當(dāng)前我國政府的執(zhí)行機制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。政策執(zhí)行者與政策對象就政策產(chǎn)生誤解，使得政策執(zhí)行者無所適從。政策執(zhí)行力是一種合力，政府執(zhí)行力中各個要素的優(yōu)化組合是形成高校執(zhí)行力的關(guān)鍵。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①政策本身存在漏洞政策本身的缺陷，使得有空可鉆。三是政策缺乏明晰性，政策目標(biāo)模糊不清、內(nèi)容混亂、主體職權(quán)責(zé)任界定不科學(xué)，就可能給政策執(zhí)行者帶來對政策目標(biāo)和內(nèi)容理解上的困難，可能會給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供可乘之機。這些都會妨礙執(zhí)行主體準(zhǔn)確地執(zhí)行政策。行政監(jiān)督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產(chǎn)生的前提。目前我國監(jiān)督機制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時，便出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮、無人監(jiān)督”并存的現(xiàn)象。，可操作性不強。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。目前，具有專門行政監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)如各監(jiān)察部門等，多為政府機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)。三、“上有政策，下有對策”問題的解決目前，我國離實現(xiàn)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)，還有相當(dāng)長的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。第一，健全科學(xué)民主的決策體制。”合理完善的政策，減少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，盡量消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動機。民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進(jìn)行民意調(diào)查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導(dǎo)致政策脫離實際。政策的執(zhí)行落實要靠人來完成，包括政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)所指向的群體。加強政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的思想意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑