【正文】 0多個，基本涵蓋了種養(yǎng)兩業(yè)的各個領域。另外，除主要農(nóng)作物外，各地還結合當?shù)貙嶋H情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險種，進一步拓寬了農(nóng)業(yè)保險的服務領域。(三)政策新農(nóng)業(yè)保險組織形式向多元化方向發(fā)展在鼓勵人保、中華聯(lián)合等全國性保險公司積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險的同時，自2004年以來，保監(jiān)會先后批準了5家專業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司，黑龍江陽光農(nóng)業(yè)互助保險公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險公司、上海安信農(nóng)業(yè)保險公司、法國安盟保險成都分公司、安徽國元農(nóng)業(yè)保險公司，此外，浙江等地結合本地農(nóng)業(yè)發(fā)展特點，在“政府推動+市場運作+農(nóng)民自愿”原則的指導下。中國漁業(yè)互保協(xié)會也在積極開展?jié)O業(yè)保險經(jīng)營的探索。(四)政策性農(nóng)業(yè)保險的功能作用逐步發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。20042008年，僅2008年農(nóng)業(yè)保險為1400余萬受災農(nóng)戶支付賠款70億元。)。12”四川汶川大地震中，僅能繁母豬保險賠款一項就近1億元，有力地支持了災區(qū)重建工作。例如，黑龍江陽光相互保險公司自成立以來，先后投入5000多萬元購買相關設備及實施防災作業(yè)，極大提高了農(nóng)戶在防損救災方面的能力。自2004年政府在全國范圍內積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點改革以來，我國政策性農(nóng)業(yè)保險可以說取得了巨大的實質性進展。但隨著試點工作的進一步推進和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險向前發(fā)展的問題也逐漸顯露出來。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因自然災害或意外事故造成的經(jīng)濟損失提供經(jīng)濟補償?shù)囊环N保險制度。盡管政策性農(nóng)業(yè)保險這幾年在我國取得了一定的進展，但各方對政策性農(nóng)業(yè)保險的認識仍然不夠明確，這表現(xiàn)在兩方面：1，地方政府對于政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標和導向不明確。因此有的地方政府把舉辦農(nóng)業(yè)保險當作一種“額外負擔”，把征繳農(nóng)業(yè)保險費看成是一種“濫收費”。使得地方上的積極性會打折扣，目前這點有限的積極性也很難持久。2，農(nóng)業(yè)保險的政策性經(jīng)營方式不夠明確。這樣，政策性保險業(yè)務和商業(yè)性保險業(yè)務之間沒有明確的核算界限。(二)農(nóng)民收入水平低，保險意識淡薄在政策性農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū)逐漸鋪展的進程中，農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險有效需求不足的現(xiàn)實仍掣肘農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，主要原因如下。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的高風險性、空間的分散性、時間的季節(jié)性、定損的復雜性，造成了農(nóng)業(yè)保險的高成本性，于是決定了農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)正常運營必須以高費率為保障，各國的經(jīng)驗表明，一切險農(nóng)作物的保險費率在215%之間，比之家庭財產(chǎn)、企業(yè)財產(chǎn)的保險費率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)過渡時期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎薄弱，生產(chǎn)力水平低。2，依賴思想嚴重和保險意識淡薄是制約我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要因素。對此筆者深有感觸，在歲末年初北方主要冬麥區(qū)遭遇了幾十年不遇的特大旱災之后，筆者曾在山東農(nóng)村老家(山東日照，不屬于農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū))做過一項問卷調查，調查的結果著實令筆者震驚。知道農(nóng)業(yè)保險是如何運作的只占聽說過的52%，而有意購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶為 7%；在有保費補貼的前提下愿意購買農(nóng)業(yè)保險的也僅僅占到所調查戶數(shù)的18%左右。在政府大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的今天，上述結果和反應出的問題不得不令人深思：三是我國農(nóng)村實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營，超小規(guī)模的土地經(jīng)營客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟保障功能。由于農(nóng)民的保險意識較弱，收入水平低。(三)保險公司經(jīng)營管理技術水平落后農(nóng)業(yè)保險的保險利益有別于一般財產(chǎn)險的保險利益，是一種事先難以準確確定的預期利益。因此，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營有其獨特的技術要求，普通財產(chǎn)保險經(jīng)營技術難以奏效。1，農(nóng)業(yè)風險監(jiān)測技術落后。例如，由于沒有建立自然災害預報警報系統(tǒng)，致使防災防損變得十分被動：由于沒有建立災害損失信息的統(tǒng)計分析與管理系統(tǒng)，以致農(nóng)業(yè)保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。農(nóng)業(yè)保險定價要以風險區(qū)劃前提、以精算理論為基礎，而由于各種主客觀原因我國農(nóng)業(yè)風險區(qū)劃幾近空白，精算技術甚為薄弱，叉缺乏完備的統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料支持，費率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準確反應保險標的的真實風險水平，導致嚴重的逆選擇。集中表現(xiàn)在產(chǎn)品質量低、針對性差，真正根據(jù)農(nóng)民收入水平、風險狀況量身定做的產(chǎn)品少之又少，難以滿足農(nóng)民的保障需求。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)作物保險中道德風險給保險公司造成的經(jīng)濟損失占保險賠款的20%以上，牲畜保險中更為嚴重。國內外理論與實踐已經(jīng)充分證明，農(nóng)業(yè)保險是準公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的有機組成部分，法律法規(guī)的制定與完善是政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的前提和保證?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定是，“農(nóng)業(yè)保險必須志愿加入，任何人不得強制”。對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定十分籠統(tǒng)，其中只有第155條規(guī)定：“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。積極推進政策性農(nóng)業(yè)保險試點的各省、市、自治區(qū)，雖然對參保農(nóng)戶的保險費支出給予了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是試點如果全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加，而中央的財政扶持手段和力度是一個未知數(shù)，沒有任何有關的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災補償基金和農(nóng)業(yè)保險法定再保險的條件下，真的發(fā)生大災需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，沒有政策上的支持，大多數(shù)地區(qū)不敢貿然行事，大多是等待觀望。(六)巨災風險分散體系和農(nóng)業(yè)保險再保險機制的缺失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受巨災風險事故的襲擊，大面積旱災、水災在我國各地的發(fā)生頻率都很高。對此。而2009年初我國北方主要冬麥區(qū)所遭受的罕見的旱災再次暴露了我國巨災風險分散體制的“缺位”。在十多個遭受旱災的省(市、區(qū))中，只有安徽省明確將旱災列為政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責任。同時，部分試驗的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。(七)目前政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼方式存在諸多隱患目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險在實際的執(zhí)行過程中，形成了一種“政府財政補貼+保險公司商業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶自愿參?！钡闹贫劝才拧ｋm然更需要政策性農(nóng)業(yè)保險，但限于財力可能會導致上級財政補貼的不到位或到位不及時，產(chǎn)生明顯的補貼累退效應。[編輯] 加快發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的對策建議(一)加快農(nóng)業(yè)保險立法進程由于農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。原本計劃在2007年底出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。(二)進一步加大政策扶持力度發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險離不開政府扶持，世界上40多個推行政策性農(nóng)業(yè)保險的國家根據(jù)本國實際都相應采取了不同的政策扶持方式。也是世貿組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。1，制定稅收優(yōu)惠政策。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農(nóng)業(yè)保險免征一切稅收。當前我國農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變的關鍵時期，我們應充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在服務“三農(nóng)”中的應有作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結構的調整和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。一是免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務的所得稅，對其他涉農(nóng)保險的營業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的盈余，可在一定期間內適當減稅，以利于經(jīng)營主體增加準備金積累，降低保險費率，提高農(nóng)民的保費支付能力；三是允許經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營主體的資金實力。一是提供經(jīng)營管理費用補貼和再保險費補貼，以激勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，增加農(nóng)業(yè)保險的供給。二是對參保農(nóng)民實行的保費補貼方式，建立保費補貼的長效機制。(三)構建多層次的農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制農(nóng)業(yè)風險具有高度關聯(lián)性和巨大的不確定性，致使農(nóng)業(yè)風險損失在空間上很難分散，結合發(fā)達國家經(jīng)驗來看如果在農(nóng)險設計上沒有一個完善的農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制，一旦農(nóng)業(yè)巨災損失發(fā)生，單獨的商業(yè)性保險公司很難獨立承擔與消化。筆者認為我國可通過以下三條途徑建立農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制。在不斷增加試點地區(qū)的同時，努力提高試點地區(qū)內農(nóng)戶的參保率。國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至會出現(xiàn)低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導致農(nóng)業(yè)保險市場萎縮。在政府大量補貼的情況下，農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強制措施后，才使農(nóng)業(yè)保險的參與率提高到80%左右。2，建立農(nóng)業(yè)保險再保險機制。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間范圍內分散風險、分攤損失。其職能主要有兩個：一是通過再保險機制，使農(nóng)業(yè)風險在全國的范圍內得以最大程度的分散：二是補貼各省、市、區(qū)農(nóng)業(yè)保險的虧損，這種補貼不同于一般的民政救濟。這種差額杠桿撬動機制既可以保證農(nóng)民以可以接受的相對較低的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機構以不少于社會市場利潤率的水平來承保農(nóng)業(yè)風險，充分調動了被保險人、保險人雙方的積極性。由于農(nóng)業(yè)風險具有高度關聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風險在時間和空間上難以分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災損失。因此需要建立政府主導下的全國范圍內的農(nóng)業(yè)巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補償。巨災風險基金的籌集應以國家為主、地方為輔。另外，還可由政策性保險機構在資本市場上發(fā)行巨災風險基金債券，提高巨災風險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現(xiàn)實情況，筆者認為此種方法應慎用。農(nóng)民的保險意識非常淺薄，對農(nóng)業(yè)保險的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應交錢讓社會來保護自己。(五)設立政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構目前，我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理主要由中國保險監(jiān)督管理委員會來實施，但政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管在監(jiān)管性質、監(jiān)管內容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務管理比商業(yè)保險業(yè)務管理要復雜得多，它不僅在展業(yè)、承保、防災減損、理賠等業(yè)務經(jīng)營管理層面上復雜，還涉及到農(nóng)業(yè)、氣象、金融、投資、財政、稅務等若干領域，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質所要求的跨部際協(xié)調上。農(nóng)業(yè)保險的管理機構需要履行的職責應該包括：一是根據(jù)中央政府和省政府授權，制定和執(zhí)行有關政策性農(nóng)業(yè)保險的政策；二是組織全國或全省進行農(nóng)業(yè)風險區(qū)劃分和費率分區(qū)工作；三是研究農(nóng)業(yè)風險和風險管理，精算費率，設計政策性農(nóng)業(yè)保險的標準(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災準備基金：五是協(xié)調各地、各個參與農(nóng)業(yè)保險的主體之間的關系：六是根據(jù)中央政府或省政府的授權，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補貼資金。2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法修正案》46條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。2009年10月施行的新《保險法》186條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設的缺位，極大的影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。對農(nóng)業(yè)保險政策性質的認識是影響其立法進程的關鍵因素，很多人認為農(nóng)業(yè)保險和普通商業(yè)保險沒什么不同，有規(guī)范商業(yè)性保險的《保險法》即可，從而否認制定單行的農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)范性文件的意義和價值，事實上這種認識是錯誤的。目前，我國有關“三農(nóng)”的立法雖然也在逐步完善，但各項法律制度還不太健全。在整個“三農(nóng)”立法滯后的時代背景下，開展農(nóng)業(yè)保險立法是大勢所趨。從國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的歷史視角和農(nóng)業(yè)保險制度變遷考察，農(nóng)業(yè)保險立法的意義比一般的商業(yè)性保險立法的意義更為深遠。通過以上幾方面對我國政策性農(nóng)業(yè)保險的立法缺失及原因分析，我們不難得出這樣一個結論，即在我們進行立法構建的過程中，必須首先明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性及其在國家農(nóng)業(yè)保護制度中的主體地位，同時還要切實提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險意識和正確的法制觀念，這樣才能為我們的農(nóng)業(yè)保險立法奠定初步的基礎。本文結合我國的現(xiàn)實國情及農(nóng)業(yè)保險對法律保障的需求，初步設計了農(nóng)業(yè)保險法的主要內容。(一)立法目的和原則。農(nóng)業(yè)保險立法應遵循的基本原則，筆者歸納出如下三點：。在立法中，需建立和運用商業(yè)保險機制、國有保險機制和互助合作保險機制，并使其相互配合，協(xié)同發(fā)展。三者利益在根本上一致，但又有其相對獨立的利益。(二)建構農(nóng)業(yè)保險的組織經(jīng)營體系。各部應各司其職，并相互支持和配合，建立協(xié)調溝通機制，內在的統(tǒng)一于組織管理體系之中。(三)法律關系主體的權利義