【正文】 務(wù)。農(nóng)業(yè)保險是政府支持農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性政策工具，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需要政府在法律等多方面的支持。同時政府作為股東，在農(nóng)業(yè)保險中由國資管理或經(jīng)營部門承擔(dān)出資人職能，及作為給付補(bǔ)貼者審核保單的職能，包括審核補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼使用情況等。保險人權(quán)利：經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)性保險公司有權(quán)得到政府的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，在特大災(zāi)害發(fā)生時有權(quán)得到特別救助。在引進(jìn)新技術(shù)、新品種或享受政府補(bǔ)貼等方面進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，獲得政府補(bǔ)貼貸款時須購買農(nóng)業(yè)保險。(四)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理。由國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門、國務(wù)院財政部門和各級人民政府各司其職、負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)業(yè)保險活動的監(jiān)督管理工作，相互配合支持，建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。政策性農(nóng)業(yè)保險的順利推行離不開完善的法律責(zé)任制度。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任主要包括資格罰、精神罰、財產(chǎn)罰和行為責(zé)任，援用法律責(zé)任包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。政策性農(nóng)業(yè)保險制度亟需建立，作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，其對相關(guān)法律法規(guī)的依賴程度很強(qiáng)，其運(yùn)行很大程度上取決于法律的完善。筆者建議有關(guān)部門在立法思路上可以采用漸進(jìn)的方式，加快農(nóng)業(yè)保險立法進(jìn)程，以期能夠促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的不斷完善，從而更好的實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。本文在結(jié)合實(shí)踐的基礎(chǔ)上，通過對政策性農(nóng)業(yè)保險內(nèi)涵的界定，深入辨析和推理了政策性農(nóng)業(yè)保險的功能與作用；同時也通過對其作用路徑的剖析，勾勒出了其功能與作用之間的內(nèi)在聯(lián)系。但與此同時也應(yīng)注意到三個問題：一是直至目前仍鮮有界定和解析政策性農(nóng)業(yè)保險內(nèi)涵的文獻(xiàn)，且還未能達(dá)成共識；二是有些文獻(xiàn)將政策性農(nóng)業(yè)保險的功能與作用簡單地等同于農(nóng)業(yè)保險的功能與作用；三是大量研究對政策性農(nóng)業(yè)保險的功能、作用和功能定位等基礎(chǔ)性問題認(rèn)識不清，甚至將彼此混為一談。因此，本研究將在已有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合政策性農(nóng)業(yè)保險實(shí)踐，界定和辨析政策性農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)基礎(chǔ)理論。目前主要的分類方式有以下兩種。這種劃分方式是沿襲農(nóng)業(yè)的廣義與狹義之分而形成的，將其相應(yīng)地分為廣義的農(nóng)業(yè)保險和狹義的農(nóng)業(yè)保險，或稱為“大農(nóng)險”與“小農(nóng)險”。其中，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目標(biāo)是獲取利潤最大化；政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目標(biāo)是最大程度地實(shí)現(xiàn)政府預(yù)定的政策目標(biāo)，而不以利潤最大化作為經(jīng)營的首要目標(biāo)，或不作為唯一的經(jīng)營目標(biāo)。（二）政策性農(nóng)業(yè)保險的界定目前在國外文獻(xiàn)中尚未找到能完全與我國的“政策性農(nóng)業(yè)保險”相對應(yīng)的稱謂，關(guān)于國外對其定義的界定也無從談起。庹國柱和朱俊生（2004）將政策性農(nóng)業(yè)保險定義為，為了實(shí)現(xiàn)政府的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)而實(shí)施的農(nóng)業(yè)保險或建立的農(nóng)業(yè)保險制度；施紅（2008）認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險就是指政府作為風(fēng)險配置主體介入了農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險配置過程的一類特殊類型的農(nóng)業(yè)保險；李海軍（2009）認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險是指國家對關(guān)系國計民生和國家糧食安全的重要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險給與一定政策扶持和優(yōu)惠的一種制度安排；段勝（2010）認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險是相對商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險而言的一種特殊農(nóng)業(yè)保險形式，它是國家依據(jù)政策目標(biāo)或服從特定的政策規(guī)劃而建立的一種保險制度；龐在禮（2010）提出，政策性農(nóng)業(yè)保險是由政府主導(dǎo)推動，財政給予保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)民自愿投保，商業(yè)保險公司承辦，按商業(yè)保險規(guī)則運(yùn)作，并提供專業(yè)化保險服務(wù)的一種農(nóng)業(yè)保險；我國政策性農(nóng)業(yè)保險主要經(jīng)營者之一中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司在《政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)管理辦法》中規(guī)定，政策性農(nóng)業(yè)保險是指中央或地方財政給予保費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。（三）政策性農(nóng)業(yè)保險的特征。正因?yàn)槿绱?，在?shí)踐中，隨著國家所處的發(fā)展階段、公共財政的能力和重點(diǎn)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)政策等眾多因素的不同，政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)會呈現(xiàn)出動態(tài)發(fā)展性和差異性。而且需要說明的是，即使在某一特定時期，一個國家或地區(qū)實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)通常也并不是唯一的，更多是一個具有共同取向的目標(biāo)群。然而在實(shí)踐中，絕大多數(shù)政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品是具有高風(fēng)險、高成本和高價格等典型特征的農(nóng)業(yè)保險險種，在完全市場機(jī)制中不能自發(fā)形成市場均衡。由政府職能決定，政府參與運(yùn)營政策性農(nóng)業(yè)保險的首要目標(biāo)并非是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而應(yīng)是最大程度地實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，同時增進(jìn)社會福利水平，促進(jìn)社會公平。從經(jīng)營模式視角，受各國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財政能力等因素影響，政府介入政策性農(nóng)業(yè)保險的方式會有所不同，因而也形成了不同類型的政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。但無論采用何種模式，政府都會通過一定的方式給予政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)相應(yīng)的扶持、優(yōu)惠或補(bǔ)貼等促進(jìn)政策，以誘引相關(guān)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定發(fā)展。保險業(yè)持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營必須滿足的要件之一就是以可保風(fēng)險為經(jīng)營對象。然而，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定，許多農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有高度的相關(guān)性和系統(tǒng)性，如農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險一旦發(fā)生，不但可能會同時造成較大區(qū)域范圍內(nèi)保險標(biāo)的的損毀和滅失，而且還會引發(fā)其他農(nóng)業(yè)風(fēng)險的發(fā)生，甚至造成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失，由此可能會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險公司面臨巨額賠償，威脅保險公司的財務(wù)穩(wěn)定性，因此使得這類農(nóng)業(yè)風(fēng)險不符合理想的可保風(fēng)險要件。然而，從宏觀經(jīng)濟(jì)及社會層面，此類險種所涵蓋的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)系到國計民生，或?qū)r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義，因此迫切需要政府發(fā)揮其職能，通過建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度參與到該類險種的市場活動中，從而促使一定規(guī)模的市場均衡的實(shí)現(xiàn)。二、政策性農(nóng)業(yè)保險的功能目前中外學(xué)者對保險的功能認(rèn)識基本達(dá)成一致，普遍認(rèn)為現(xiàn)代保險具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和社會管理功能。政策性農(nóng)業(yè)保險作為保險的一個分支，同樣具有保險的這些功能。圖1：政策性農(nóng)業(yè)保險的作用路徑注：①橢圓內(nèi)表示參與主體，實(shí)線框內(nèi)表示功能，虛線框內(nèi)表示作用；②實(shí)線連接箭頭顯示功能傳遞路線，虛線連接箭頭呈現(xiàn)相應(yīng)功能的作用路徑；③內(nèi)環(huán)虛線框內(nèi)表示基本功能，內(nèi)環(huán)虛線框與外環(huán)虛線框之間屬于衍生功能區(qū)。一方面，政策性農(nóng)業(yè)保險各經(jīng)營主體，通過其在不同地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)承保政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，并建立起保險基金，將某些少數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者所遭遇的特定農(nóng)業(yè)風(fēng)險分散在所有參保主體間，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險在空間、時間和作用對象等方面的分散與轉(zhuǎn)移；另一方面，當(dāng)被保險農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在保險有效期內(nèi)，由約定的農(nóng)業(yè)風(fēng)險導(dǎo)致農(nóng)業(yè)損失發(fā)生后，政策性農(nóng)業(yè)保險人將在約定的責(zé)任范圍以及保險金額內(nèi)，按照保險標(biāo)的實(shí)際損失對被保險人給予一定的損失補(bǔ)償，履行補(bǔ)償損失功能。因?yàn)槿绻荒茏龅睫r(nóng)業(yè)風(fēng)險在空間、時間和作用對象等方面的有效分散，就不可能對農(nóng)業(yè)損失進(jìn)行補(bǔ)償。如隨著設(shè)施農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大力發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施一旦遭遇風(fēng)險損毀，所造成的損失可能更為嚴(yán)重。也正因如此，分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險與補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失不僅是賦予政策性農(nóng)業(yè)保險的基本功能，而且也是最核心的功能。雖然從表層上看，政策性農(nóng)業(yè)保險只能通過其特有的運(yùn)作機(jī)制分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險，并不能將農(nóng)業(yè)風(fēng)險化為烏有或減弱。通過保險公司專業(yè)風(fēng)險管理者的指導(dǎo)與幫助，以及得益于保險公司為了提高自身經(jīng)濟(jì)效益而實(shí)施的減災(zāi)防損措施，如農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、人工降雨等，都會促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理意識，提升防災(zāi)防損的水平與能力，減少農(nóng)業(yè)風(fēng)險事件發(fā)生的概率和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失程度，進(jìn)而從客觀上起到規(guī)避和消減農(nóng)業(yè)風(fēng)險的功能。（二）衍生功能政策性農(nóng)業(yè)保險的衍生功能，也即是由其基本功能所派生的功能，是指政策性農(nóng)業(yè)保險在發(fā)揮其基本功能的基礎(chǔ)上，對外部所產(chǎn)生的間接的有利功效（圖1中內(nèi)、外環(huán)虛線框之間區(qū)域所示）。政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者，通過收取保險費(fèi)而積聚大量保險基金資金，并通過對保險基金的合理運(yùn)用，以促進(jìn)農(nóng)村閑散資金轉(zhuǎn)化為投資，在提高資金使用效率的同時，有利于分散金融風(fēng)險，推動農(nóng)村資本流動，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融資源的優(yōu)化配置。尤其是在我國，通過大力發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，不僅可以有效改善農(nóng)村居民傳統(tǒng)上所形成的以儲蓄作為單一投資的理財方式，進(jìn)而分散農(nóng)村居民儲蓄過于集中銀行所形成的金融風(fēng)險，而且還有利于優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置，提高金融資源配置效率。政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)通常都是具有“高損失、高賠付、高費(fèi)率”等典型特征的農(nóng)業(yè)保險險種，因此在完全市場經(jīng)濟(jì)條件下，以經(jīng)濟(jì)利益最大化為經(jīng)營目標(biāo)的商業(yè)保險公司不愿經(jīng)營此類業(yè)務(wù)，由此造成此類險種不能單獨(dú)依靠市場機(jī)制而完成市場交易，存在嚴(yán)重的市場失靈。政府通過建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，一方面通過轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險承擔(dān)主體多元化，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的風(fēng)險，為農(nóng)業(yè)提供更高的風(fēng)險保障，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展；另一方面，可以利用保險運(yùn)作機(jī)制，通過對政策性農(nóng)業(yè)保險承保險種、風(fēng)險責(zé)任、實(shí)施范圍、保險費(fèi)數(shù)額和繳納比例、保險費(fèi)與保險基金管理方式等方面的設(shè)計與管理，保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持與扶持。同時也增強(qiáng)了社會應(yīng)急能力，減輕了政府對受災(zāi)群體進(jìn)行救濟(jì)的財政壓力。三、政策性農(nóng)業(yè)保險的作用及其路徑政策性農(nóng)業(yè)保險的作用是指政策性農(nóng)業(yè)保險在發(fā)揮其功能過程中，對經(jīng)濟(jì)社會等方面所產(chǎn)生的有利溢出效應(yīng)。（一）促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入，誘導(dǎo)農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度對農(nóng)業(yè)發(fā)展的有利影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是通過降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險預(yù)期，可以有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入的增加。這不僅會促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素尤其是高級生產(chǎn)要素的合理投入，而且還會刺激與吸引社會對農(nóng)業(yè)的投資，非常有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)資本的形成，加速發(fā)展以高效、生態(tài)和精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)而保障國家糧食安全和提升農(nóng)業(yè)在國際市場的競爭力。政府通過設(shè)計特定目的性的政策性農(nóng)業(yè)保險的險種、風(fēng)險責(zé)任、實(shí)施范圍、優(yōu)惠政策等內(nèi)容，可以有效誘導(dǎo)某一地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的形成。（二）穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險在為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供風(fēng)險保障的同時，也為穩(wěn)定農(nóng)民收入奠定了基礎(chǔ)。但同時，農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失發(fā)生后的保險賠償也減少了因損失發(fā)生而引起的收入大幅度減少的可能性。更為重要的是，政府建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度后，一方面可以在世貿(mào)組織規(guī)則允許的范圍內(nèi)，通過實(shí)行低費(fèi)率、高補(bǔ)貼政策或再保險機(jī)制等規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險尤其是農(nóng)業(yè)臣災(zāi)風(fēng)險對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的影響，改變“一次重災(zāi)，即刻致貧”的困境；另一方面，通過對險種的創(chuàng)新設(shè)計，還可以使政策性農(nóng)業(yè)保險成為補(bǔ)貼農(nóng)民與扶持農(nóng)業(yè)的有效工具，進(jìn)而成為保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的有效載體。如此反復(fù)就會促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民收入增長進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展之中。農(nóng)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)增長，不僅會直接帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，還會促進(jìn)農(nóng)民對工業(yè)品、服務(wù)等產(chǎn)品消費(fèi)需求的增加，進(jìn)而驅(qū)動國民經(jīng)濟(jì)的快速增長。同時也表明了農(nóng)業(yè)保險對整個國民經(jīng)濟(jì)的增長具有積極的乘數(shù)效應(yīng)。（四）提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與信用地位，促進(jìn)農(nóng)村金融體系高效有序發(fā)展在商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者受收入低微與農(nóng)業(yè)保險的高費(fèi)率等因素制約而無力購買農(nóng)業(yè)保險。這不僅使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入低下而且也無保障，甚至?xí)?dǎo)致原有貸款因無力償還而拖欠或產(chǎn)生新的債務(wù)。同時，農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)將因農(nóng)民的違約遭受損失或因農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與信用地位低下而縮小信貸規(guī)模，降低對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度。（五）提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的水平與能力，減少社會損失，減輕政府救災(zāi)救濟(jì)財政壓力農(nóng)業(yè)風(fēng)險的多樣性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性等特征決定了農(nóng)業(yè)的脆弱性與損失的嚴(yán)重性。一旦農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失發(fā)生，只能通過農(nóng)民動用儲蓄自救、社會救助、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險賠償和政府救濟(jì)等方式渡過難關(guān)。通過開展政策性農(nóng)業(yè)保險，政府將部分災(zāi)后救助資金轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皡⒈ＹY助或保險投入補(bǔ)貼，不但可以調(diào)動中央和地方政府、保險公司和農(nóng)戶等多方主體直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險管理，提高各主體尤其是農(nóng)民的風(fēng)險管理意識，引導(dǎo)其科學(xué)管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險；而且還可以動員和集結(jié)多方力量提升農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，有效提高抗災(zāi)救濟(jì)資源的配置效率，并有利于風(fēng)險防范措施制度化，從而減輕政府農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)的財政壓力。首先，政府無論是通過對投保人進(jìn)行保險費(fèi)補(bǔ)貼的方式，還是通過對保險人進(jìn)行補(bǔ)貼或給予優(yōu)惠政策等方式實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險，都將使一部分國民收入傳遞給農(nóng)民。根據(jù)其測算，在該期間農(nóng)民平均支付1美元的保險費(fèi)。其次，政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體通過對受損被保險人農(nóng)業(yè)損失的賠償，不僅實(shí)現(xiàn)了在所有被保險人之間的收入再分配，而且通過介入災(zāi)害事故的緊急處理，履行了社會管理職能，有效減少了社會摩擦，從而保障了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。由此使其與其他農(nóng)業(yè)保險相比，不但呈現(xiàn)出了其獨(dú)有的特征，而且也賦有了更多的功能。二是政策性農(nóng)業(yè)保險的功能可以分解為基本功能與衍生功能。三是政策性農(nóng)業(yè)保險的作用是指政策性農(nóng)業(yè)保險在發(fā)揮其功能過程中，對經(jīng)濟(jì)社會等方面所產(chǎn)生的有利溢出效應(yīng)。