【正文】 法定再保險的條件下，真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，沒有政策上的支持，大多數(shù)地區(qū)不敢貿(mào)然行事，大多是等待觀望。(六)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系和農(nóng)業(yè)保險再保險機制的缺失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受巨災(zāi)風(fēng)險事故的襲擊，大面積旱災(zāi)、水災(zāi)在我國各地的發(fā)生頻率都很高。對此。而2009年初我國北方主要冬麥區(qū)所遭受的罕見的旱災(zāi)再次暴露了我國巨災(zāi)風(fēng)險分散體制的“缺位”。在十多個遭受旱災(zāi)的省(市、區(qū))中，只有安徽省明確將旱災(zāi)列為政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責(zé)任。同時，部分試驗的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。(七)目前政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼方式存在諸多隱患目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險在實際的執(zhí)行過程中，形成了一種“政府財政補貼+保險公司商業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶自愿參?！钡闹贫劝才?。雖然更需要政策性農(nóng)業(yè)保險，但限于財力可能會導(dǎo)致上級財政補貼的不到位或到位不及時，產(chǎn)生明顯的補貼累退效應(yīng)。[編輯] 加快發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的對策建議(一)加快農(nóng)業(yè)保險立法進程由于農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。原本計劃在2007年底出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。(二)進一步加大政策扶持力度發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險離不開政府扶持，世界上40多個推行政策性農(nóng)業(yè)保險的國家根據(jù)本國實際都相應(yīng)采取了不同的政策扶持方式。也是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。1，制定稅收優(yōu)惠政策。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農(nóng)業(yè)保險免征一切稅收。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，我們應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在服務(wù)“三農(nóng)”中的應(yīng)有作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。一是免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務(wù)的所得稅，對其他涉農(nóng)保險的營業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當(dāng)減稅，以利于經(jīng)營主體增加準(zhǔn)備金積累，降低保險費率，提高農(nóng)民的保費支付能力；三是允許經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準(zhǔn)備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營主體的資金實力。一是提供經(jīng)營管理費用補貼和再保險費補貼，以激勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，增加農(nóng)業(yè)保險的供給。二是對參保農(nóng)民實行的保費補貼方式，建立保費補貼的長效機制。(三)構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有高度關(guān)聯(lián)性和巨大的不確定性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失在空間上很難分散，結(jié)合發(fā)達國家經(jīng)驗來看如果在農(nóng)險設(shè)計上沒有一個完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，一旦農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失發(fā)生，單獨的商業(yè)性保險公司很難獨立承擔(dān)與消化。筆者認為我國可通過以下三條途徑建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。在不斷增加試點地區(qū)的同時，努力提高試點地區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的參保率。國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至?xí)霈F(xiàn)低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場萎縮。在政府大量補貼的情況下，農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強制措施后，才使農(nóng)業(yè)保險的參與率提高到80%左右。2，建立農(nóng)業(yè)保險再保險機制。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間范圍內(nèi)分散風(fēng)險、分攤損失。其職能主要有兩個：一是通過再保險機制，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在全國的范圍內(nèi)得以最大程度的分散：二是補貼各省、市、區(qū)農(nóng)業(yè)保險的虧損，這種補貼不同于一般的民政救濟。這種差額杠桿撬動機制既可以保證農(nóng)民以可以接受的相對較低的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機構(gòu)以不少于社會市場利潤率的水平來承保農(nóng)業(yè)風(fēng)險，充分調(diào)動了被保險人、保險人雙方的積極性。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有高度關(guān)聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在時間和空間上難以分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失。因此需要建立政府主導(dǎo)下的全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補償。巨災(zāi)風(fēng)險基金的籌集應(yīng)以國家為主、地方為輔。另外，還可由政策性保險機構(gòu)在資本市場上發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險基金債券，提高巨災(zāi)風(fēng)險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現(xiàn)實情況，筆者認為此種方法應(yīng)慎用。農(nóng)民的保險意識非常淺薄，對農(nóng)業(yè)保險的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應(yīng)交錢讓社會來保護自己。(五)設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)目前，我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理主要由中國保險監(jiān)督管理委員會來實施，但政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管在監(jiān)管性質(zhì)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)管理比商業(yè)保險業(yè)務(wù)管理要復(fù)雜得多，它不僅在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營管理層面上復(fù)雜，還涉及到農(nóng)業(yè)、氣象、金融、投資、財政、稅務(wù)等若干領(lǐng)域，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部際協(xié)調(diào)上。農(nóng)業(yè)保險的管理機構(gòu)需要履行的職責(zé)應(yīng)該包括：一是根據(jù)中央政府和省政府授權(quán)，制定和執(zhí)行有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險的政策；二是組織全國或全省進行農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃分和費率分區(qū)工作；三是研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險和風(fēng)險管理，精算費率，設(shè)計政策性農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)準(zhǔn)(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災(zāi)準(zhǔn)備基金：五是協(xié)調(diào)各地、各個參與農(nóng)業(yè)保險的主體之間的關(guān)系：六是根據(jù)中央政府或省政府的授權(quán)，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補貼資金。2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法修正案》46條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。2009年10月施行的新《保險法》186條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大的影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。對農(nóng)業(yè)保險政策性質(zhì)的認識是影響其立法進程的關(guān)鍵因素，很多人認為農(nóng)業(yè)保險和普通商業(yè)保險沒什么不同，有規(guī)范商業(yè)性保險的《保險法》即可，從而否認制定單行的農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)范性文件的意義和價值，事實上這種認識是錯誤的。目前，我國有關(guān)“三農(nóng)”的立法雖然也在逐步完善，但各項法律制度還不太健全。在整個“三農(nóng)”立法滯后的時代背景下，開展農(nóng)業(yè)保險立法是大勢所趨。從國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的歷史視角和農(nóng)業(yè)保險制度變遷考察，農(nóng)業(yè)保險立法的意義比一般的商業(yè)性保險立法的意義更為深遠。通過以上幾方面對我國政策性農(nóng)業(yè)保險的立法缺失及原因分析，我們不難得出這樣一個結(jié)論，即在我們進行立法構(gòu)建的過程中，必須首先明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性及其在國家農(nóng)業(yè)保護制度中的主體地位，同時還要切實提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險意識和正確的法制觀念，這樣才能為我們的農(nóng)業(yè)保險立法奠定初步的基礎(chǔ)。本文結(jié)合我國的現(xiàn)實國情及農(nóng)業(yè)保險對法律保障的需求，初步設(shè)計了農(nóng)業(yè)保險法的主要內(nèi)容。(一)立法目的和原則。農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)遵循的基本原則，筆者歸納出如下三點：。在立法中，需建立和運用商業(yè)保險機制、國有保險機制和互助合作保險機制，并使其相互配合，協(xié)同發(fā)展。三者利益在根本上一致，但又有其相對獨立的利益。(二)建構(gòu)農(nóng)業(yè)保險的組織經(jīng)營體系。各部應(yīng)各司其職，并相互支持和配合，建立協(xié)調(diào)溝通機制，內(nèi)在的統(tǒng)一于組織管理體系之中。(三)法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)。農(nóng)業(yè)保險是政府支持農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性政策工具，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需要政府在法律等多方面的支持。同時政府作為股東，在農(nóng)業(yè)保險中由國資管理或經(jīng)營部門承擔(dān)出資人職能，及作為給付補貼者審核保單的職能，包括審核補貼標(biāo)準(zhǔn)和補貼使用情況等。保險人權(quán)利：經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)性保險公司有權(quán)得到政府的稅收優(yōu)惠和補貼，在特大災(zāi)害發(fā)生時有權(quán)得到特別救助。在引進新技術(shù)、新品種或享受政府補貼等方面進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，獲得政府補貼貸款時須購買農(nóng)業(yè)保險。(四)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理。由國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)、國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門、國務(wù)院財政部門和各級人民政府各司其職、負責(zé)有關(guān)農(nóng)業(yè)保險活動的監(jiān)督管理工作，相互配合支持，建立協(xié)調(diào)溝通機制。政策性農(nóng)業(yè)保險的順利推行離不開完善的法律責(zé)任制度。經(jīng)濟法責(zé)任主要包括資格罰、精神罰、財產(chǎn)罰和行為責(zé)任，援用法律責(zé)任包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。政策性農(nóng)業(yè)保險制度亟需建立，作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護制度，其對相關(guān)法律法規(guī)的依賴程度很強，其運行很大程度上取決于法律的完善。筆者建議有關(guān)部門在立法思路上可以采用漸進的方式，加快農(nóng)業(yè)保險立法進程，以期能夠促進我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的不斷完善，從而更好的實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展