【正文】 不足。當(dāng)務(wù)之急就是要加快制定、完善行政角色規(guī)范制度，落實到行政實踐中。同時要充分發(fā)揮社會輿論、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)的強大監(jiān)督作用。（三）加強行政人員個體德性的培養(yǎng)政府行政角色美德是通過行政人員的個體德性行為表達出來的，孔子曰：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之。對行政人員個體德性的培養(yǎng)和提升，是一項長期可持續(xù)的工程。通過自我評價和社會評價兩種途徑，對行政人員的角色行為進行道德評價和輿論監(jiān)督，對違反行政角色美德規(guī)則的行為進行曝光、懲戒，對履行行政角色美德的行為，加以肯定和獎勵，選擇真實、典型、感人的行政角色美德榜樣供人們效仿。其次，要針對行政人員的角色美德進行專門培訓(xùn)，政府可以借助倫理研究會、倫理咨詢中心，通過高等院校的專家學(xué)者舉行角色美德專題討論會，集中對行政人員進行教育培訓(xùn)。第二，要加強行政人員的角色情感培養(yǎng)，角色情感調(diào)節(jié)角色責(zé)任意識。第三，要強化行政人員的角色自律，行政人員角色美德的履行并非一件易事，它時常受到各方面的影響或干擾。第四，要培養(yǎng)良好的行政角色美德行為習(xí)慣。在對行政人員的個體德性培養(yǎng)中，要注意這幾個方面相互影響、綜合作用，與時俱進，從而使行政人員的角色美德不斷地升華。無論是企業(yè)單位還是事業(yè)單位，員工多元化的價值追求，工作中的壓力釋放，情感的溝通和交流，在管理中，以正式組織為實體的溝通方式已越來越不能滿足人們的需要，而非正式的溝通方式卻越來越受到人們的重視。一、非正式組織的含義和特點非正式組織，俗稱“小團體”、“小圈子”，是組織成員在共同工作的過程中，由于懷有共同的社會感情而形成的非正式團體。參與該實驗的梅奧由此提出“非正式群體”的概念，認為在正式的組織中存在著自發(fā)形成的非正式組織，這種組織有自己的特殊規(guī)范，對人們的行為起著調(diào)節(jié)和控制作用，同時加強了內(nèi)部的協(xié)作關(guān)系。然而，不可否認非正式組織有時會與正式組織的目標(biāo)產(chǎn)生沖突，會對正式組織的工作產(chǎn)生極為不利的影響。管理心理學(xué)的研究表明：在人際交往中，人們彼此之間有的“情投意合”，有的具有共同的興趣愛好，存在著互相結(jié)合的需求，這種需求如果不能從正式組織或領(lǐng)導(dǎo)措施上獲得滿足，那么非正式的組織就會自發(fā)產(chǎn)生。非正式組織有其自身鮮明的特點，主要表現(xiàn)在：。這些團體成員在某些方面具有共同點或相似性，有共同的利益，有共同的興趣愛好，有類似的價值傾向，有類似的生活背景，有相似的人生經(jīng)歷，往往同聲響應(yīng)、結(jié)群活動，情緒共振，感情融洽，行為協(xié)調(diào)，歸屬感強。非正式組織大都以滿足成員個人需要為目標(biāo)，以相互之間的感情為紐帶，一般不帶政治色彩，但是有很強的團體意識，有不成文的團體規(guī)范，具有較強的凝聚力，有明顯的自衛(wèi)性和排外性，他們之間相互往來、相互幫助、相互提攜，有時甚至出現(xiàn)不講公共原則的現(xiàn)象。盡管未經(jīng)選舉和任命，但成員往往自然而然地承認他的權(quán)威，服從他的支配，接受他代表團體作出的決定。成員一般自覺按團體規(guī)范行事，否則就會受到冷遇、排斥。從人員構(gòu)成的角度，非正式組織可分為地緣型、業(yè)緣型、趣緣型和情感型。一位員工可能同時處在一個或多個非正式組織中，這樣，一個單位會形成錯綜復(fù)雜的非正式組織網(wǎng)絡(luò)。積極型，是指非正式組織的行為特征符合單位的發(fā)展目標(biāo)要求，從而對正式組織的有效運行具有積極的推動作用。消極型，是指非正式組織沒有明確的目標(biāo)和穩(wěn)定的行為特征。因此，要慎重對待和處理。因此，管理者必須正視現(xiàn)實，對非正式組織既不能放任自流，又要以人為本，根據(jù)具體情況，或扶優(yōu)揚長，或因勢利導(dǎo)，或抑弊避短，從而促進組織目標(biāo)的實現(xiàn)。非正式組織的存在也是如此。其次，它的某些利益需求是合理的，管理者在決策時，應(yīng)通盤考慮，盡量維護非正式組織的合法利益，盡可能地發(fā)揮其“潤滑劑”的作用，保障單位工作運行的暢通。其中高雅的興趣、健康的活動、高尚的情感與單位的正式組織的價值取向是一致的，目標(biāo)追求是相同的，兩者的和諧相處增強了員工的向心力和凝聚力。如對愛好讀書的員工形成的小團體，管理者可以出資建立閱覽室，讓這些成員參與圖書購置，管理圖書借閱，組織讀書活動，交流讀書心得，利用其成員之間協(xié)調(diào)性好的特點，帶動更多的員工加入到讀書的行列中來，建設(shè)健康向上的學(xué)習(xí)型組織。，促使非正式組織向積極方向轉(zhuǎn)化對無害型非正式組織，管理者應(yīng)認識到其潛在的變化趨勢，即有向積極的方向發(fā)展的可能，也有向消極的方向發(fā)展的可能。如喜歡打牌的員工形成的小團體，業(yè)余時間的娛樂，并不影響工作，但卻存在著變成賭博的可能，管理者若聽之任之，放任自流，則會影響員工感情，危害單位的發(fā)展，若能積極引導(dǎo)，制定規(guī)則，組織比賽，則能豐富職工的業(yè)余生活，消除工作的壓力，融洽員工的關(guān)系，增強單位的凝聚力，使這一活動變?yōu)榉e極型團隊活動。非正式組織的負面效應(yīng)就會凸顯出來，阻礙正式組織正常工作，影響組織目標(biāo)的達成。為此，管理者可以采取以下措施，抑弊避短，降低消極影響。制度中存在的漏洞，制度之間的矛盾，往往都被小團體所利用，阻礙正式組織的發(fā)展。每當(dāng)一項新政策、新制度出臺，特別是與員工切身利益相關(guān)的業(yè)績考核與獎懲制度的出臺，會引起員工的熱議。管理者有必要在制定政策之前征求各方面的意見和建議，制度的制定要盡可能全面而細致，表述要清晰而準(zhǔn)確，避免誤讀誤解。所以應(yīng)當(dāng)加強管理，嚴格落實制度，從而使小團體失去滋生消極影響的土壤。三是管理者深入到非正式組織中，與他們進行交流溝通，聽取他們的意見，施展個人影響。正式組織與非正式組織最理想的結(jié)合是占有統(tǒng)治地位的正式系統(tǒng)伴隨著健康發(fā)展的非正式系統(tǒng)。換句話說，非正式組織可以強大到起支持作用，但絕不能強大到占主導(dǎo)地位。管理者既不可能靠行政命令粗暴干涉，強行讓它解散，也不能聽之任之放任自流，而應(yīng)該因勢利導(dǎo)，扶優(yōu)抑弊，盡可能使非正式組織的行為與正式組織的管理目標(biāo)達成一致，實現(xiàn)利益雙贏，形成和諧穩(wěn)定共同發(fā)展的局面政府行政角色美德審視在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中，政府行政角色美德的重要性日益凸顯。一、政府行政角色美德的內(nèi)涵角色是社會結(jié)構(gòu)中的最小單位，簡單的說，角色是指與行為主體的某種社會地位、身份相一致的一整套權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范與行為模式，它是人們對具有特定身份的人或行為主體的行為期望，是構(gòu)成社會群體或組織的基礎(chǔ)。角色美德具有時代性，與社會的發(fā)展協(xié)調(diào)一致，它通過對角色之間和角色與社會整體之間的利益關(guān)系調(diào)整,在堅持社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上,體現(xiàn)自身的倫理價值。一般來講，行政主體由政府和行使行政權(quán)力的行政人員組成。政府作為行政主體的角色美德始終貫穿于它所制定執(zhí)行的政策、法規(guī)中，并通過行政人員的行政角色行為表現(xiàn)出來?！翱陀^責(zé)任”是政府基于整體的倫理精神而制定的公務(wù)員角色權(quán)利 義務(wù)規(guī)范機制；“主觀責(zé)任”是公務(wù)員的倫理觀念及其操守。他認為，當(dāng)行政人員在行政實踐中面臨著角色責(zé)任沖突時，“保持高度的客觀責(zé)任是重要的，它不僅有利于整體感、自尊心和認同感的培養(yǎng)，也有利于履行我們的客觀責(zé)任”。行政人員集“客觀責(zé)任”和“主觀責(zé)任”于一身，就具備了以其角色職責(zé)為根據(jù)來進行道德判斷的行政角色美德。在社會轉(zhuǎn)型時期，政府和行政人員任何一方的角色美德出了問題，都會對整個社會合作體系產(chǎn)生重大影響，并直接關(guān)系到每一個社會成員的倫理趨向。當(dāng)一個社會的政府行政領(lǐng)域的權(quán)力腐敗現(xiàn)象被熟視無睹，社會公眾對這種現(xiàn)象由痛恨轉(zhuǎn)向麻木、羨慕，甚至最終借助權(quán)力腐敗為自己謀利時，說明這個社會的意識同一性失落，“意識同一性是指社會在存在統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，擁有一種能夠統(tǒng)攝人心、整合社會、具有普遍意義的價值觀念。三、行政角色美德的建構(gòu)路徑（一）培植統(tǒng)攝人心的公正精神氣質(zhì)精神氣質(zhì)是一個國家、一個民族的靈魂。馬克斯指出資本主義現(xiàn)代化的過程是由資本主義理性精神所推動、并由資本主義理性精神的主體所創(chuàng)造的過程。新教倫理的“天職”精神“把工作賺錢看作是人人都必須追求的自身目的，看作是一項職業(yè)?！盵6](P46)對于新型的工人勞動者來說，勞動是一種“天職”，他們有高度的責(zé)任心，忠于職守。正是新型的資本主義企業(yè)家和工人勞動者煥然一新的精神氣質(zhì)和思想觀念，為資本主義社會的誕生和發(fā)展提供了重要條件。韋伯從文化的層面揭示了資本主義理性精神對于資本主義社會興起的基礎(chǔ)性意義。亞里士多德斷言“:公正不是德性的一部分，而是整個德性；不公正也不是邪惡的一部分，而是整個邪惡。抓公正原則的教育，最容易得到人們的心理認同,一旦見效又能促進其他品性的養(yǎng)成,全面提高人的道德水準(zhǔn)。在一個新的生活世界里，培植公正精神氣質(zhì)不僅可以為社會公眾提供一個精神支撐點，更重要的是為行政角色美德的勃興塑造一個適宜的外部環(huán)境。[2](P356)這或許是尼采宣布“上帝死了”卻又瘋狂的到處尋找上帝的緣由所在。行政角色職責(zé)的履行需要制度保障，沒有制度保障，行政角色美德就會慢慢被腐蝕進而變質(zhì)。[9](P333)因此，必須完善行政立法，加強法律對政府權(quán)力運行的監(jiān)督制約，制定切實可行的行政角色美德規(guī)范制度體系。1989 年的道德改革法(The Ethics ReformAct of 1989)又禁止聯(lián)邦政府的所有工作人員,包括所有的法官,接受任何和他們有公務(wù)往來的人的禮物。這也就是說, 要達成行政公正,必須訴求于法律,讓政府為民施政方略在人民的監(jiān)督中真正實現(xiàn), 這是行政角色美德建構(gòu)的內(nèi)在要求。同時，對政府行政主體的角色職責(zé)也缺乏明確界定。一是通過頒布實施政府公務(wù)員法、公務(wù)員行為細則、財產(chǎn)申報制度等法律法規(guī)，明確界定政府和行政人員的角色職責(zé)；二是通過制定和完善行政主體法、行政行為法、行政程序法等行政法規(guī)，對政府機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、編制加以嚴格限定，對行政主體的權(quán)限范圍、行為手段、行政程序等予以公示；三是針對當(dāng)前各級人大、紀(jì)委對政府行政主體監(jiān)督不力的情況，盡快頒布施行《監(jiān)督法》，構(gòu)建自上而下和自下而上交叉監(jiān)督的運行體系。通過完善國家法律對政府行為的制約、監(jiān)督，制定適應(yīng)時代發(fā)展的行政角色規(guī)范制度，使行政人員時刻感受52二、政府行政角色美德的缺失伴隨著現(xiàn)代化的進程，中國的社會結(jié)構(gòu)急劇變動。對此，一些有識之士嚴肅指出，“當(dāng)代中國在現(xiàn)代化進程中所面臨的最緊迫問題之一就是角色美德的缺失”。“說到底，政府的任何行動都被看作是公民自身通過他們的代表所進行的行動。[3](P264)中國作為一個具有兩千多年封建統(tǒng)治的大國，集權(quán)、專制的官僚統(tǒng)治模式根深蒂固，所謂“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的傳統(tǒng)統(tǒng)治理念已成為一種深沉的行政文化積淀。政府行政主體有著無比優(yōu)越的社會地位，它要求社會公眾一致服從政府的統(tǒng)治，一切以政府的意志為轉(zhuǎn)移，只對上級負責(zé)，而不對下級和普通社會公眾負責(zé)。但是，在行政實踐中，某些地方政府和行政人員的角色美德理念相對滯后，依然以“自我為中心”進行價值選擇，強迫社會公眾適應(yīng)和服從政府，而不是使自己適應(yīng)社會公眾的需求，“為公民服務(wù)”在形式上倒錯為“為自己服務(wù)”，“百姓的公仆”在事實上成為百姓的“主人”，這種行政角色職責(zé)的轉(zhuǎn)變不徹底，是行政角色美德缺失的現(xiàn)實基礎(chǔ)。各司其職隱含著一個前提，即特定社會結(jié)構(gòu)角色體系的存在。這種沖突在行政人員身上表現(xiàn)得異常明顯。作為普通社會公眾的“父母官”，傳統(tǒng)的“官本位”思想可能導(dǎo)致他“民本”意識淡薄，官僚主義嚴重。這么一個復(fù)合的角色框架不僅包括行政人員對自己的角色定位，同時也包括親人、社會公眾的角色期望，如果行政人員對自身角色的定位無法與社會期望達到共識或者不能夠履行由這個角色所帶來的責(zé)任，那么角色的扮演就出現(xiàn)了故障，就會產(chǎn)生角色沖突，并且這種角色沖突在現(xiàn)實中受到社會轉(zhuǎn)型的強烈沖擊，造成角色扮演中的失調(diào)和錯位，使得行政人員處于一種有角色而少角色規(guī)范、有角色權(quán)利而少角色義務(wù)，角色責(zé)任定位不明確的狀態(tài)。（三）行政角色逐利傾向過度擴張市場經(jīng)濟的最顯著特征就是個體對經(jīng)濟利益最大化的追求，“逐利”是社會各領(lǐng)域廣泛認同的行為動機。政府是公共利益的代表者和維護者, 而不是社會利益的純收益者,政府利益應(yīng)從屬于公共利益。[4](P262)不可否認，在現(xiàn)實生活中，政府及其行政人員并非總是為公共目的存在，他們有著“自利性”的傾向。無論他自己的欲望是什么，如果某種活動將帶來懲罰，他必然會取消這種活動；如果能帶來較大利益，將會吸引他趨于這種活動?！盵3](P13)當(dāng)前，我國行政角色美德領(lǐng)域存在的問題是，一方面對行政人員的合理的“自利性”界定不清晰；另一方面對于政府和行政人員過度擴張的“逐利行為”又缺乏完善的制度、法律約束手段，甚至誤把追求經(jīng)濟效益作為政府行政的終極目的。（四）權(quán)力腐敗蔓延從角色理論的角度而言，所謂權(quán)力腐敗，是指由于行政角色無規(guī)范或規(guī)范不清，使得行政主體憑借自己特有的身份、地位和權(quán)力，直接損害他人或社會利益的越軌行為。政府及行政人員“一方面掌握著許多事實上的權(quán)力，‘權(quán)力本位’思想仍然根深蒂固，另一方面現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會的‘利本位’思想又可能誘使行政主體將手中的權(quán)力出租，謀取私利，一旦權(quán)力擁有者將手中的權(quán)力異化為一種商品，權(quán)力腐敗就應(yīng)運而生。（三）加強行政人員個體德性的培養(yǎng)政府行政角色美德是通過行政人員的個體德性行為表達出來的，孔子曰：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之。對行政人員個體德性的培養(yǎng)和提升，是一項長期可持續(xù)的工程。通過自我評價和社會評價兩種途徑，對行政人員的角色行為進行道德評價和輿論監(jiān)督，對違反行政角色美德規(guī)則的行為進行曝光、懲戒，對履行行政角色美德的行為，加以肯定和獎勵，選擇真實、典型、感人的行政角色美德榜樣供人們效仿。其次，要針對行政人員的角色美德進行專門培訓(xùn)，政府可以借助倫理研究會、倫理咨詢中心，通過高等院校的專家學(xué)者舉行角色美德專題討論會，集中對行政人員進行教育培訓(xùn)。第二，要加強行政人員的角色情感培養(yǎng)，角色情感調(diào)節(jié)角色責(zé)任意識。第三，要強化行政人員的角色自律，行政人員角色美德的履行并非一件易事，它時常受到各方面的影響或干擾。第四，要培養(yǎng)良好的行政角色美德行為習(xí)慣。在對行政人員的個體德性培養(yǎng)中，要注意這幾個方面相互影響、綜合作用，與時俱進，從而使行政人員的角色美德不斷地升華。其定義是,在已經(jīng)產(chǎn)生的、并且對認定的問題會帶來影響的政策方案中作出選擇。而建國以來中國戶籍制度半個多世紀(jì)的演變,實質(zhì)上表明,中國公共政策決策以漸進模式解釋更為合理。建國以來,戶籍制度的演變反映了中國政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境的變革發(fā)展,顯現(xiàn)了中國公共政策決策的特點。1. 1 形成階段建國后至1958年,我國實行的是戶口自由遷移政策,公民遷移非?；钴S。1958年1月9日,第一屆全國人民代表大會通過了我國第一個戶籍管理法規(guī))))《中華人民共和國戶口登記條例》。我國戶籍制度正式形成。195