【正文】 一、國家公共行政管理的基礎(chǔ) ?? 國家公共行政管理的基礎(chǔ)實際上是指作為國家公共權(quán)機構(gòu)一部分的國家行政機關(guān)，以國家名義進(jìn)行的政府公共行政管理的基礎(chǔ)。 ?? 其二，政府在名義上享有、在實際上行使的國家公共行政權(quán)力。 從名義享有公共行政權(quán)力和具體行使公共行政權(quán)力的角度分析，國家行政管理的主體又可以分為四種： ?? 1．政府 ?? 2．政府行政機關(guān) ?? 3．行政首長 ?? 4．政府普通公務(wù)員。 ?? 行政立法是行政國家興起以后比較常見的一種行政現(xiàn)象。委任立法是行政職能擴展的主要標(biāo)志之一；二是管轄立法，主要指依據(jù)政府職權(quán)而訂立的規(guī)章制度。 ?? 行政管理法規(guī)簡稱行政法規(guī)，是國家行政機關(guān)依法制定的具有行政法規(guī)范性的文件的總稱。三種情況都不得與憲法和法律相抵觸。 ?? 所謂行政決策，是指行政行為主體即政府運用行政權(quán)力，發(fā)揮行政管理的職能，為解決行政管轄范圍內(nèi)諸種公共事務(wù)而做出的價值選擇或行動對策。 ?? 行政政策是政治政策的對稱，主要指政府從當(dāng)時當(dāng)?shù)氐纳鐣h(huán)境出發(fā)，為實現(xiàn)一定歷史時期的基本任務(wù)或解決一定的行政管理問題而具體規(guī)定的行動準(zhǔn)則或方案。 ?? 行政領(lǐng)導(dǎo)是國家行政機關(guān)中的行政行為主體、主要是領(lǐng)導(dǎo)者，依法履行政府職能、行使國家公共行政權(quán)力，組織和管理公共行政事務(wù)所進(jìn)行的各種行政活動的通稱。 ?? 行政引導(dǎo)是指政府通過改變國家政策來對社會行為主體施加影響，促使他們的價值取向和行為趨勢朝著有利于國家行政目標(biāo)實現(xiàn)的方向改變。 ?? 行政規(guī)劃亦稱行政企劃，是政府對未來較長一個歷史時期的行政目標(biāo)、實現(xiàn)目標(biāo)的方式和手段以及就其它行政事項所做出的預(yù)測性總體構(gòu)想。 ?? 行政計劃又稱行政設(shè)計，是行政機關(guān)依據(jù)職權(quán)范圍，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，審時度勢，預(yù)先擬定的自身的工作目標(biāo)、工作程序和方法，以作為下一步工作的根據(jù)。 、行政溝通、行政平衡。 ?? 行政溝通是國家行政組織內(nèi)外的相關(guān)人員或團(tuán)體之間在觀念、意見、信息、感情方面相互了解和相互認(rèn)同的活動和過程。 、行政檢查、行政制裁。 ?? 行政檢查又叫行政性檢查，主要是行政執(zhí)法的形式，在某些條件下則具有一定的司法行政性質(zhì)，是行政機關(guān)依法對社會組織或公民就有關(guān)法定標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)定所進(jìn)行的檢驗、對照和評定，并對達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)者和違反規(guī)定者予以制裁或處罰。其行為對象是犯有輕微違法行為、尚不夠刑事處分的社會行為主體或違反內(nèi)務(wù)紀(jì)律的政府人員。 ?? 行政扶助又稱行政支持，主要指政府依據(jù)一定的價值判斷，例如，社會公平、促進(jìn)發(fā)展等，通過財政、稅收、信貸、政策宣示等公共政策形式，對社會特定的階層、群體、行業(yè)等給予某種支持。作為一種政府公共行政管理方式，亦表現(xiàn)為社會特定的階層或群體等給予某種支持。為國民服務(wù)本是政府的宗旨，也是政府的基本職能之一。 第二章 行政職能 第一節(jié) 現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與發(fā)展 一、羅斯?！靶抡薄F(xiàn)代政府行政職能問題的由來 1929年10月24日，美國爆發(fā)了席卷整個資本主義世界的、也是資本主義歷史上昀慘烈的一次經(jīng)濟大危機。隨著與凱恩斯主義經(jīng)濟理論相關(guān)的、以國家干預(yù)為核心的富蘭克林 .羅斯?？偨y(tǒng)啟動了應(yīng)對危機的三R革命：改革（Reform）、復(fù)興 （Recovery）和救濟（Relief）?！?.羅斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大強化了政府的職能： .。 .。 .?！?.羅斯福新政使美國“避免了一場革命”，開創(chuàng)了國家強力干預(yù)社會經(jīng)濟的先例，并因此結(jié)束了強烈放任自由的資本主義時代，羅斯福本人也因此成為了那一個時期美國人的共同的領(lǐng)袖。 .人們至少已經(jīng)認(rèn)識到，在諸如財產(chǎn)權(quán)和資源，壟斷、外部效應(yīng)、共用品、社會性收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟一類問題上，政府的干預(yù)是不可缺少的與對政府的職能再認(rèn)識相關(guān)，在政府與經(jīng)濟、國家與社會的相互關(guān)系方面，60年代以來西方國家先后出現(xiàn)了“混合經(jīng)濟”、“福利國家”以及“行政國家”的現(xiàn)象。政府通過制定經(jīng)濟計劃和產(chǎn)業(yè)政策、實行金融和價格管理、確定外資外貿(mào)體系等方法，形成了“官、產(chǎn)、學(xué)”高度協(xié)同的一體化的經(jīng)濟發(fā)展和運行體制，進(jìn)而促成了社會經(jīng)濟的超常規(guī)的高速發(fā)展，創(chuàng)造了舉世矚目的“東亞經(jīng)濟奇跡”。 .它們的經(jīng)驗還證明，經(jīng)濟現(xiàn)代化的過程不可能是純經(jīng)濟的過程，而只能是特定的政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸方面因素互動的過程。 三、“東亞金融危機”——后發(fā)展國家政府行政職能問題的修正 .東亞金融危機反映出，實現(xiàn)和初步實現(xiàn)了現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的東亞國家和地區(qū)，其社會內(nèi)蘊著的“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代化”的矛盾較之啟動現(xiàn)代化的時期更為嚴(yán)重和深刻，反映出在當(dāng)代人類社會發(fā)展進(jìn)步的主流特征急劇發(fā)生質(zhì)量變換—工業(yè)化社會向信息化社會轉(zhuǎn)換、工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)換、區(qū)域經(jīng)濟向全球經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的歷史性過程中，東亞國家和地區(qū)對新的、正在形成的主流經(jīng)濟顯然認(rèn)識、準(zhǔn)備和參與不足。 后發(fā)展國家政府行政職能問題修正 .東亞國家和地區(qū)政府在新的歷史條件下的社會職能可以表述為： .通過制定和執(zhí)行社會發(fā)展政策，從主要維護(hù)社會秩序轉(zhuǎn)向維護(hù)社會正義與公平、實現(xiàn)社會均衡發(fā)展，包括適時制定和執(zhí)行退休養(yǎng)老政策、醫(yī)療保健政策、安全和保險政策、環(huán)境和資源保護(hù)政策、住房政策、物價政策、教育政策以及道德重塑等。 第二節(jié) 行政職能的涵義 一、行政職能的涵義 .職能，是一個與公共權(quán)力、公共責(zé)任緊密相關(guān)的概念。在擴展的意義上，職能問題還與履行職能的方式、能力、時效性等問題直接相關(guān)。 二、行政職能的擴展 .在現(xiàn)代國家中，政府的行政功能較之傳統(tǒng)行政得到了大大的擴展。 .政府行政職能的擴展是一種世界現(xiàn)象，也是一種歷史的必然。 第三節(jié) 行政職能的構(gòu)成 .按照臺灣張金鑒教授對許多研究成果的總結(jié)，在一般的意義上，行政職能大體可以分為維持、保衛(wèi)、扶助、管制、服務(wù)、發(fā)展6個范疇。 .按照20世紀(jì)60年代以來革新行政學(xué)的觀點，政府的職能有一些新的、不同的理論觀點。 第四節(jié) 關(guān)于政府職能的爭論 一、國家與社會的關(guān)系 這種關(guān)系主要涉及政府的政治職能。事實是，資產(chǎn)階級成功地取得國家政權(quán)以來，政府的公共權(quán)力在一直在加強，政府的公共職能始終在增加。布坎南稱之為自行其事、“擁有獨立利益的巨物”。這可以從兩個方面來看： （一）精英政治盛行。其基本的涵義在積極的意義上是指，由于人類社會發(fā)展的局限性，社會的極少數(shù)卓越分子及其組合的集團(tuán)，承擔(dān)起了領(lǐng)導(dǎo)社會前進(jìn)的責(zé)任，并因此實際享有和運用廣泛的國家權(quán)利；在消極的意義上則是指所謂精英統(tǒng)治，即社會的極少數(shù)人及其組合的集團(tuán)，實際控制甚至壟斷了國家權(quán)利，國民實際政治權(quán)利因此受到限制、侵害甚至被剝奪。 1.“瓦格納定律” .德國經(jīng)濟學(xué)家阿道夫這一預(yù)言在一百多年來許多國家的實踐中一再得到驗證。 恩格爾系數(shù)是根據(jù)恩格爾定律得出的比例數(shù)，是表示生活水平高低的一個指標(biāo)。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困， 50%—59%為溫飽，40%—50%為小康，30%—40%為富裕，低于30%為昀富裕。其結(jié)果，由于公共產(chǎn)品不屬于生活必須物品，而社會對公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求又將逐步提高，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品的擴張，且日益擠占消費結(jié)構(gòu)中私人產(chǎn)品的相對份額。 自由意志論 .那么，在上述背景下，人民的政治權(quán)利，尤其是作為個人的公民政治權(quán)利——政治支配權(quán)、政治決定權(quán)、政治參與權(quán)、政治表達(dá)權(quán)等，應(yīng)當(dāng)怎樣得到保護(hù)、得到體現(xiàn)呢？ .基于這樣一種擔(dān)憂，本世紀(jì)60—70年代以約翰 .羅爾斯的理論反映了20世紀(jì)60年代美國社會發(fā)展起來的對公民權(quán)利的訴求，在理論上結(jié)束了功利主義在歐美政治哲學(xué)中的主導(dǎo)地位，并代之以以個人權(quán)利為核心的自由主義以及支撐這種自由主義的社會分配學(xué)說。 .批評者認(rèn)為，羅爾斯過度強調(diào)了權(quán)利的先驗性，忽視了權(quán)利與 “善”，尤其是社會的“善”、人類的“善”的關(guān)系。哈耶克（Friedrich Hayek）、米爾頓 .以喬治 .由于人類代議制民主發(fā)展階段的特征，圍繞著公共權(quán)威與民主的價值首要性問題上，關(guān)于國家與社會的關(guān)系的爭論還將繼續(xù)下去。 .通常，人們使用“市場失靈”（Market failures）與“政府失靈”（Government failures）來概括凱恩斯經(jīng)濟理論之后關(guān)于政府與市場關(guān)系爭論過程中兩種幾乎是截然相反的價值取向。 政府與市場關(guān)系爭論 .關(guān)于政府經(jīng)濟職能的主張早在500年前資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽時期的重商主義經(jīng)濟學(xué)就開始了。斯密以理性“經(jīng)濟人”假定為理論基礎(chǔ)，提出“自私的動機、私有的企業(yè)、競爭的市場”是自由經(jīng)濟制度的三要素，認(rèn)為不斷增加國民財富的昀佳途徑就是給予經(jīng)濟活動完全的自由，由一只“看不見的手”支配市場，概括地說，政府職能規(guī)范的基本價值標(biāo)準(zhǔn)，就在于成為一個好的“守夜人”。 .20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟大危機引發(fā)了西方經(jīng)濟學(xué)說在20世紀(jì)的第一次革命，即“凱恩斯革命”。斯密經(jīng)濟理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)的、新古典的經(jīng)濟學(xué)說因此讓位于以約翰 . “凱恩斯革命”之后不久，另一場與凱恩斯經(jīng)濟思想和“羅斯福新政”的價值取向相互印證的“管理革命”逐步興起。錢德勒(Alfred Chandler) 以三部曲式的經(jīng)典之作，即《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)——美國工業(yè)企業(yè)成長的若干篇章》(1962)、《看得見的手——美國企業(yè)的管理革命》(1977)和《企業(yè)的規(guī)模與范圍——工業(yè)資本主義的原動力》(1990)為理論形式，在美國工商管理領(lǐng)域掀起了一場“美國企業(yè)界的管理革命”，也有人稱之為新“科學(xué)管理”運動，或者稱之為“錢德勒革命”。 .在這樣的歷史條件下，出現(xiàn)了對凱恩斯主義的否定?？材希‥dwin Cannan）、萊昂內(nèi)爾拉弗（Arthur Laffer）、馬丁孟德爾（Robert Mundell）為代表的供給學(xué)派 . ——以約翰盧卡斯（Robert Lucas）、尼圖洛克（Gordon Tullock）、鄧肯 .進(jìn)入80年代以后，西方國家再次普遍出現(xiàn)了失業(yè)率猛增且居高不下、國內(nèi)生產(chǎn)總值下降、經(jīng)濟增長停滯、政府財政狀況惡化等一系列的問題。但好景不長，新凱恩斯主義的昀終還是被“新經(jīng)濟”的浪潮所淹沒?，F(xiàn)在看來，這種爭論還將繼續(xù)下去。 三、公平與效率的關(guān)系 這種關(guān)系主要涉及政府的社會職能。 .公平，通常是指社會成員機會或收入的均等化。 .效率，按照經(jīng)濟學(xué)家格列高里“換句話說，效率是指經(jīng)濟蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕?！?公平與效率的爭論 .關(guān)于公平與效率的爭論三類觀點： . ——“效率優(yōu)先論” .效率反映真正的公平，政府不能通過干預(yù)實現(xiàn)“結(jié)果均等”，因為這會損壞社會發(fā)展的機制，昀終導(dǎo)致“公平”的虛無化。 . ——“效率與公平平衡論” .美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟公平與效率作為兩種價值取向存在一種此消彼長的替代關(guān)系，在同一時間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。 第三章 行政權(quán)力 第一節(jié)行政權(quán)力概述 一、行政權(quán)力的涵義 行政權(quán)力這一定義，包括以下五個方面的主要內(nèi)容：第一，行政權(quán)力的主體必須是國家行政機關(guān)及其工作人員。第三，行政權(quán)力的作用方式主要是強制性地推行政令。第五，行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會上少數(shù)人行使的管理權(quán)力。孟德斯鳩（Charles Montesquieu） （三）政治與行政二分法——喬漢威爾遜；馬克斯 （五）議行合一學(xué)說——馬克思主義的觀點，認(rèn)為行政權(quán)力與立法權(quán)力是統(tǒng)一的。 （六）組織權(quán)力學(xué)說——組織權(quán)力普遍存在，其重要功能在于建立和維持社會秩序。作為一種國家權(quán)力，行政權(quán)力本來就屬于公共權(quán)力，公共性自然是其主要特征。 2．手段性。行政權(quán)力要實現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，而是來自于行政權(quán)力之外。 3．自主性。 4．一元性。 5．時效性。所以，時間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的坐標(biāo)，效率也才成為行政權(quán)力所追求的直接目的。 6．膨脹性。這種特性表現(xiàn)為兩種情況：一種是行政權(quán)力的自然增長，由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定，屬正常狀態(tài)；另一種是行政權(quán)力的惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣，屬異常現(xiàn)象。 2．行政權(quán)力和司法權(quán)力——同屬國家權(quán)力；區(qū)別在權(quán)力運行方向、主體在權(quán)力體系中的獨立性、權(quán)力的作用和功能和權(quán)力的價值原則。 五、行政國家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的 獨特現(xiàn)象 20世紀(jì)的行政權(quán)力已不再僅僅是擔(dān)負(fù)“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。 在行政制度充分發(fā)展的國家，行政事務(wù)、政府職能、官員制度都相當(dāng)發(fā)達(dá)，以自由裁量權(quán)、委任立法權(quán)和行政司法權(quán)為主要內(nèi)涵的行政權(quán)力擴張，使得國家活動幾乎遍及社會生活的各個方面。 如何認(rèn)識“行政國家”現(xiàn)象呢？ .首先，行政國家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。 .最后，必須強調(diào)指出，行政權(quán)力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣e極干預(yù)者身份的過程中，其本質(zhì)特征并沒有發(fā)生根本改變。行政權(quán)力扁平化實質(zhì)上是一種動態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)，其影響力更多來自知識、信息、人格和社會資本。 （三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化 .行政權(quán)力共享化首先是一種包容意識，即對社會多樣性的兼容；行政權(quán)力共享化更是一種伙伴關(guān)系，即政府、民營部門和民間社會的有機結(jié)合；行政權(quán)力共享化還體現(xiàn)為參與施政，即公民對于公共管理活動的直接參與。在豐富的內(nèi)涵當(dāng)中，行政權(quán)力共享化的核心內(nèi)容是國家治理過程中的伙伴關(guān)系。行政權(quán)力透明化本質(zhì)上是一種制度設(shè)計，它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開化。 （五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化 .約束行政權(quán)力的根本出路在于法治化。這就要求限制行政權(quán)力，用憲政制度和法治原則對行政權(quán)力的發(fā)生、配置、行使、監(jiān)督等方面進(jìn)行全方位的制約。 （六）趨向之六：權(quán)力價值的合意化 . 以人為本的行政權(quán)力就是合情化、合理化、合法化有機統(tǒng)一的行政權(quán)力，簡言之就是合意化的行政權(quán)力。 第二節(jié)行政權(quán)力的分配 一、行政權(quán)力分配的方式與途徑 （一）行政權(quán)力的分配方式 1．結(jié)構(gòu)性分配。 2．功能性分配。 （二）行政權(quán)力分配的途徑 1. 逐級授權(quán)。 2. 權(quán)力下放。 3. 權(quán)力“外放”。 （三）行政權(quán)力的再分配 1. 外源型行政權(quán)力再分配 ——隨著整個社會利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力再分配。 第 8 頁 共 56