【正文】 以廣泛地聽取各方面的意見，集中集體智慧進(jìn)行決策，提高決策質(zhì)量和可行性?！　?③互相監(jiān)督，權(quán)力制衡，可以防止專斷獨(dú)行、家長制和營私舞弊。行動(dòng)遲緩，容易貽誤時(shí)機(jī)?！　?③互相推諉，責(zé)任不明確?！　?四、層級(jí)制與機(jī)能制 　?。ㄒ唬蛹?jí)制　　層級(jí)制又分級(jí)制，是指公共組織在縱向上按照等級(jí)劃分為不同的上下節(jié)制的層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，不同等級(jí)的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級(jí)降低而逐漸變小的組織類型?！　?②責(zé)任明確，有利于監(jiān)督。　　 ④有利于推行決策。　　 ②節(jié)制嚴(yán)格，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性。　?。ǘC(jī)能制　　機(jī)能制又稱職能制，是指公共組織在橫向上按照不同職能目標(biāo)劃分為不同職能部門的組織類型?！　?②專業(yè)分工，有利于專業(yè)化管理，提高效率?！　C(jī)能制的缺陷是： 　　 ①職能分化過多，會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)過多，因而會(huì)造成對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)干涉過多，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的后果。第三節(jié) 公共組織結(jié)構(gòu) 　　公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的模式?！　∫话銇碚f，公共組織結(jié)構(gòu)方式具有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。這是一種層層節(jié)制，上下一體，目標(biāo)一致的組織結(jié)構(gòu)?！　」步M織的橫向結(jié)構(gòu)亦稱分部化或部門化?！　」步M織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)相結(jié)合，有人稱之為復(fù)式結(jié)構(gòu)，它是當(dāng)代公共組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)之一?！　?一、公共組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu)　　公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，亦即層級(jí)化。組織設(shè)計(jì)的等級(jí)原則要求職位、職權(quán)和職責(zé)等級(jí)垂直分布，形成等級(jí)結(jié)構(gòu)。每一層級(jí)都有其自己的管轄范圍，有其自己職責(zé)和權(quán)力。層級(jí)化要求下級(jí)必須服從上級(jí)，聽從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮與命令。無論公共組織的層級(jí)多么低，一般都具備上級(jí)公共組織的管理職能，其行政目標(biāo)必須與上級(jí)行政目標(biāo)保持一致。它是指行政同級(jí)部門之間平衡分工的構(gòu)成形式。這種劃分既是對(duì)行政職能目標(biāo)的分解，也是擴(kuò)大公共行政管理的職能并進(jìn)行行政分權(quán)。每個(gè)行政部門之間的地位是平等的，沒有上下級(jí)的隸屬關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。　　 按地區(qū)劃分行政部門。　　 按公共行政管理的不同環(huán)節(jié)來劃分公共行政管理部門。這是公共組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題。任何國家的政府組織都是按照層級(jí)化原則設(shè)計(jì)的，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家都是如此。管理層次過少，則會(huì)造成分工不明確，職責(zé)和權(quán)力不清，管理過于僵化，權(quán)力過于集中，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性，不利于提高行政效率?！　」芾矸仁侵割I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。它的目的是管理專業(yè)化和規(guī)范化，擴(kuò)大管理職能，使管理更加有效率。甚至?xí)霈F(xiàn)本位主義，各自為政，部門利益，機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力交叉，互相牽制，責(zé)任不清等問題。 　　管理層次與管理幅度必須適當(dāng)。但管理幅度與管理層次之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，是由許多相關(guān)因素決定的。 　　 第四節(jié) 公共組織理論 　　 一、傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論　　傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論，也叫科學(xué)管理時(shí)期的組織理論。它是現(xiàn)代組織理論發(fā)展的第一個(gè)里程碑?！　鹘y(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論提出了統(tǒng)一命令、統(tǒng)一指揮、例外原則、職權(quán)相符、管理幅度與管理層次相適應(yīng)，層級(jí)節(jié)制，職業(yè)化和法制化等對(duì)行政管理都有重大的影響。這些基本原則是以效率為中心的權(quán)威主義行政的基礎(chǔ)。行為主義學(xué)者把組織看作封閉的社會(huì)性模式，把人當(dāng)作社會(huì)人，重視人的社會(huì)心理需要，發(fā)展了科學(xué)管理時(shí)期的組織理論。 　　梅奧提出了三項(xiàng)組織理論：（1）社會(huì)人理論；（2）非正式組織理論；（3）新型領(lǐng)導(dǎo)能力理論。　　行為科學(xué)時(shí)期的組織理論是以人為中心的組織理論，它彌補(bǔ)了科學(xué)管理時(shí)期的組織理論過分地強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度而不重視人的不足。 　　 三、新公共行政時(shí)期的組織理論　　新公共行政認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政有依附于效率原則的技術(shù)主義傾向，甚至把效率原則當(dāng)作基本價(jià)值觀。公平包括了平等感和正義感，具體地說，公平的重點(diǎn)就是糾正社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值分配的不公正。一是主張公民參與。從這個(gè)意義上來說，新公共行政具有民主行政的價(jià)值取向。因此主張用企業(yè)管理方法和市場(chǎng)機(jī)制改造政府，主張建立能夠精打細(xì)算的、具有遠(yuǎn)大眼光又富于冒險(xiǎn)精神的企業(yè)家精神政府。因此，必須進(jìn)行分權(quán)，組織結(jié)構(gòu)呈扁平化?！　∑浯?，打破政府壟斷公共服務(wù)的現(xiàn)象，采取民營化措施，彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)能力的不足。 第五節(jié) 西方行政組織理論的新發(fā)展　　 一、非營利組織（NPO）　　 非營利組織的含義與特點(diǎn)　　非營利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營不是以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實(shí)行自我管理的、獨(dú)立的、公共或民間性質(zhì)的組織團(tuán)體。非營利組織有正式的組織機(jī)構(gòu)，有明確的規(guī)章制度，有固定的工作人員?！　?②非政府性?！　?③非營利性?！　?④自治性。同時(shí)，有獨(dú)立的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。非營利組織的成員必須有一批志愿者，他們不是強(qiáng)迫參加服務(wù)的，而是志愿的。聯(lián)合國分為三大類：教育、健康與社會(huì)工作和其他社會(huì)與個(gè)人服務(wù)活動(dòng)。　　 非營利組織在提供公共服務(wù)中的作用　　①在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用；②監(jiān)督市場(chǎng)；③中介作用；④維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值；⑤監(jiān)督政府?！　、俜菭I利組織是公共行政與公共管理的外延與擴(kuò)大，它可以彌補(bǔ)政府管理能力的不足；　?、诜菭I利組織重視公共價(jià)值，尤其是公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價(jià)值；　?、鬯鼜?qiáng)調(diào)公共服務(wù)，而不像傳統(tǒng)的公共組織強(qiáng)調(diào)管理與管制；　　④它的組織更民主、更開放?！　?政府對(duì)非營利組織的作用?！　《?、學(xué)習(xí)型組織　?。ㄒ唬W(xué)習(xí)組織的含義與特點(diǎn)　　學(xué)習(xí)型組織是指組織通過個(gè)體學(xué)習(xí)、團(tuán)體學(xué)習(xí)和組織學(xué)習(xí)，結(jié)合工作不斷學(xué)習(xí)、不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過程?！　〉诙M織成員有共同愿景?！　〉谌朴诓粩鄬W(xué)習(xí)。　　第四，自主管理。　　第五，組織的邊界將重新界定?！　。ǘW(xué)習(xí)型組織的五項(xiàng)核心修煉　　①自我超越；②改善心智模式；③建立共同愿景；④團(tuán)體學(xué)習(xí) ⑤系統(tǒng)思考。創(chuàng)新應(yīng)該成為組織流程，并能產(chǎn)生持續(xù)的新價(jià)值。創(chuàng)新型組織的特點(diǎn)：第一， 組織學(xué)習(xí)是為了組織創(chuàng)新，學(xué)習(xí)本身不是目的，創(chuàng)新才是學(xué)習(xí)目的。它是組織的一種功能。第四， 從“框”到“線”的有機(jī)思考模式。（二） 創(chuàng)新型組織的六項(xiàng)核心修煉第一項(xiàng)修煉：活化學(xué)習(xí)在十倍速時(shí)代，一個(gè)組織要想成功就得具有創(chuàng)意、創(chuàng)新和冒風(fēng)險(xiǎn)的精神。創(chuàng)新就是將人才變天才，容許組織成員犯錯(cuò)誤，從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)才能創(chuàng)新，而學(xué)習(xí)必須有熱心和開放的觀點(diǎn)，合作常常會(huì)發(fā)現(xiàn)新的創(chuàng)意。第三項(xiàng)修煉：模式這里所講的模式是指組織運(yùn)作、組織成員之間的溝通方式。第四項(xiàng)修煉：自由自由是領(lǐng)導(dǎo)者分工合作決策，因此組織活力與表現(xiàn)倍增，讓組織成員同時(shí)“釋放能量”，帶來更多的新機(jī)會(huì)。第六項(xiàng)修煉：觀念創(chuàng)新在信息時(shí)代，人們的聯(lián)系更加緊密，人人都能掌握信息，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)給每個(gè)人都造成了壓力。也就是說，要集體溝通、交流創(chuàng)新的點(diǎn)子。行政領(lǐng)導(dǎo)為公共行政提供基本推動(dòng)力。本章主要介紹行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)和作用；行政領(lǐng)導(dǎo)者的類型與產(chǎn)生方式；行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力與責(zé)任；行政領(lǐng)導(dǎo)理論；行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)與能力?！　±斫忸I(lǐng)導(dǎo)的含義，需把握兩點(diǎn)：　　第一，領(lǐng)導(dǎo)只能產(chǎn)生于一定的組織，又服務(wù)于一定的組織，沒有組織便無領(lǐng)導(dǎo)?！　〉诙?，領(lǐng)導(dǎo)是一種統(tǒng)御和指引被領(lǐng)導(dǎo)者的行為過程?！　☆I(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別在于：　　第一，領(lǐng)導(dǎo)是一種管理行為和管理過程。從這個(gè)角度來講，領(lǐng)導(dǎo)者可以是一個(gè)組織，也可以是一個(gè)人，是有權(quán)威和影響力的，兩者都是領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)的有效性取決于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)究竟在多大程度符合行政環(huán)境與領(lǐng)導(dǎo)客體?！　〉谌?，領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是人與人之間的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是否有較強(qiáng)的影響力，這要看它在多大程度上能夠影響被領(lǐng)導(dǎo)者跟著領(lǐng)導(dǎo)者去達(dá)成管理目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)是有具體目標(biāo)的導(dǎo)向活動(dòng)。沒有管理目標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是沒有效果的?！　⌒姓I(lǐng)導(dǎo)者是指在行政系統(tǒng)中有正式權(quán)威和正式職位的集體或個(gè)人?！　⌒姓I(lǐng)導(dǎo)者不僅是指政府的各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)部門和職能部門，也包括政府各種部門的行政首長或負(fù)責(zé)人。　　二、行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)　　行政領(lǐng)導(dǎo)是國家公共行政活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，