【正文】 這叫經(jīng)常性工作突擊做、突擊性工作經(jīng)常做，走入了低水平循環(huán)往復(fù)的怪圈。五是行政執(zhí)法手段單一、缺少強(qiáng)制措施。而法院在具體行政行為處于復(fù)議期間和行政訴訟期間，一般不予強(qiáng)制執(zhí)行，這個(gè)期間大多是幾個(gè)月，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面對這種違法行為往往束手無策。在此期間，周圍的群眾意見很大，如何平衡？此外還存在法律規(guī)定滯后于實(shí)際以致缺乏可操作性、行政執(zhí)法相對人越發(fā)復(fù)雜、行政執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足等等問題，可謂是問題一籮筐。 [2]在法律原則、制度和規(guī)則尚處在“整體性”缺失的階段的情況下，如果有一支高素質(zhì)的執(zhí)行隊(duì)伍，善意的執(zhí)法守法，即使制度不完善、規(guī)范之間存在沖突等缺陷，也可以在執(zhí)行中得到糾正、彌補(bǔ)和完善。但仍然存在諸多問題，任意執(zhí)法、惡意執(zhí)法、違法執(zhí)法等現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重，不僅不能通過執(zhí)法克服和減少法律沖突，而且進(jìn)一步擴(kuò)大、激化了這種沖突。（二）城管執(zhí)法產(chǎn)生的背景新中國成立后，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口迅速膨脹，鄉(xiāng)村的農(nóng)民變成了城郊居民，城郊居民又變成了城市市民，但他們的生活方式與現(xiàn)代城市文明的要求還有很大差距。針對這些現(xiàn)象，我國在體制和設(shè)置等方面進(jìn)行了諸多有益的試點(diǎn)和嘗試。1980年起，城市的環(huán)境工作改由城市建設(shè)系統(tǒng)管理。但當(dāng)時(shí)的政府相關(guān)部門執(zhí)法權(quán)力重疊，職責(zé)邊界不清，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)處罰與執(zhí)法疲軟的弊病?！吨腥A人民共和國行政處罰法》關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定消除了達(dá)成這個(gè)目標(biāo)的法律障礙。之后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國相繼成立城管部門。我們必須客觀的承認(rèn)，由于執(zhí)法力量的集中，增強(qiáng)了執(zhí)法威力，市民投訴和媒體關(guān)注的很多老大難問題得到了幾十解決，市容市貌日新月異。經(jīng)過近幾年的摸索和大膽實(shí)踐，城管執(zhí)法工作取得了巨大的成果和顯著的成就，整個(gè)市容環(huán)境有了巨大的改變，人文素質(zhì)也有了相應(yīng)的提高，初步得到市民的認(rèn)可，但是存在的問題仍很多，并且亟待解決。為解決這一問題，經(jīng)宣武區(qū)政府申請，北京市政府上報(bào)，國務(wù)院法制局批復(fù)，宣武區(qū)于1997年5月23日率先在全國開展了“相對集中行政處罰權(quán)”的試點(diǎn)工作。城管執(zhí)法組織最初承擔(dān)著五項(xiàng)基本職能，分別是：工商行政、城市規(guī)劃、園林綠化、交通管理和市容環(huán)境衛(wèi)生的全部或部分職能。自2002年以來，城管執(zhí)法的職責(zé)不斷增加，目前已擴(kuò)充到了13個(gè)方面292個(gè)案由。在不增加人員的基礎(chǔ)上，城管執(zhí)法職責(zé)的擴(kuò)充，給城管執(zhí)法工作帶來了巨大壓力。近年來，為進(jìn)一步理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一管理，市政府組建了北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局，負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)，以及監(jiān)督考核等工作，部分區(qū)、縣城管大隊(duì)也對所轄城管分隊(duì)實(shí)行了垂直管理，即由區(qū)城管大隊(duì)統(tǒng)一行使城管分隊(duì)的人事任免權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)。（三）城管執(zhí)法的主要模式我國城管制度是上世紀(jì)90年代末設(shè)立的，設(shè)立之初，職能定位是“相對集中處罰權(quán)”，職能主要集中在市政市容管理相關(guān)的領(lǐng)域，如市容環(huán)境、管理游商和無照經(jīng)營等，行使的職能多是發(fā)生在市鎮(zhèn)街面上，不僅簡單易見，而且易于取證，相對來說操作性強(qiáng)。隨著職能數(shù)量增加、范圍擴(kuò)大，勢必降低了職能之間的相關(guān)度，同時(shí)，隨著行政管理專業(yè)化程度不斷提高，讓一個(gè)機(jī)構(gòu)行使彼此關(guān)聯(lián)性并不強(qiáng)的近300項(xiàng)職能，熟悉上百項(xiàng)相應(yīng)的法律規(guī)范，城管的執(zhí)法難度可想而知。我國至今沒有一部《城市管理法》來規(guī)范城管執(zhí)法，不能實(shí)現(xiàn)職權(quán)法定，由此導(dǎo)致城管執(zhí)法機(jī)制不順。沒有翔實(shí)的實(shí)體法和程序法作支撐，只有禁止條款，沒有處罰條款和具體的行政強(qiáng)制措施及有效的行政執(zhí)法手段。沒有法律保障，導(dǎo)致城市管理和執(zhí)法無法順利實(shí)施，城市管理流于形式，治標(biāo)不治本。目前我國憲法和行政組織法根本沒有對城管部門的地位加以確認(rèn)。組織上的混亂直接導(dǎo)致監(jiān)管和救濟(jì)方面的困難，可能會滋生暴力性的執(zhí)法方式。（四）城管執(zhí)法的目的和理念隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，廣大市民在享受優(yōu)美的環(huán)境、優(yōu)良的秩序、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、優(yōu)化的管理的同時(shí)，也感知了占道經(jīng)營、出店經(jīng)營、亂扔垃圾、亂潑污水，亂搭亂建等違法違章行為給城市帶來的“臟”“亂”“差”“吵”，這就要求我們在城市管理行政執(zhí)法工作中對城市中人的因素和物的因素實(shí)行綜合管理，并進(jìn)行導(dǎo)引、規(guī)范、治理、經(jīng)營和服務(wù)，為廣大市民提供一個(gè)宜居宜業(yè)的環(huán)境。所以，應(yīng)該將暴力型執(zhí)法理念向以人為本的人性化執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。 人性化的執(zhí)法理念主要表現(xiàn)在“以人為本”構(gòu)建和諧社會的發(fā)展觀念上，但因?yàn)閳?zhí)法對象大都是由農(nóng)村涌入城市的農(nóng)民和城市里的下崗職工所組成的弱勢群體，他們的活動(dòng)大都是為了維持生計(jì)，因此，政府的管理人員更應(yīng)該做的是優(yōu)先考慮窮人和弱勢群體的利益，適度降低行業(yè)管理的門檻，建立一批攤位費(fèi)便宜或不收攤位費(fèi)的公益性市場，實(shí)行分梯級管理，將為弱勢群體提供公共服務(wù)作為政績的重要標(biāo)準(zhǔn)來對待。早期城市就是人們在城墻內(nèi)進(jìn)行物物、貨物交易的場所。從古至今中國城市的發(fā)展經(jīng)歷了約6000年的滄桑洗禮，它已成為社會文明進(jìn)步的標(biāo)志。城市也就這樣一步一步融資了帶動(dòng)社會發(fā)展的各項(xiàng)因素，無論是知識、信息、技術(shù)各個(gè)方面的水平它都是獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。中國現(xiàn)在有660多個(gè)城市，目前擁有34個(gè)主要城市，外部大量人口流入城市與城市化進(jìn)程的加快期給現(xiàn)有城市環(huán)境進(jìn)入正規(guī)化管理過程中的一些社會矛盾愈加凸顯出來，那就需要一批城市管理者勇挑歷史發(fā)展的重?fù)?dān)，著眼小事，心系大國，用科學(xué)的方法分析問題解決問題。走過10年的城管歷程，我們服務(wù)管理城市的同時(shí)解決了百姓身邊許多棘手的問題，現(xiàn)在也遇到了通過簡單執(zhí)法而無法解決就業(yè)現(xiàn)狀帶來的前所未有的難題與困惑。城市的發(fā)展，帶來的是與人生存發(fā)展息息相關(guān)的多方面社會問題 ，我們應(yīng)正視歷史，正視人在城市發(fā)展中的重要地位，讓城市管理者必須突破重重阻隔，依靠自己的聰明才智，協(xié)調(diào)帶動(dòng)社會發(fā)展的因素，不等不靠，投身于構(gòu)建繁榮、文明、和諧、宜居的首善之區(qū)建設(shè)中，用科學(xué)的眼光和決策提升城市的管理水平，展城市管理風(fēng)采。目前，我國城市管理執(zhí)法中運(yùn)用粗暴、野蠻手段以達(dá)到嚴(yán)格執(zhí)法目的屢見不鮮，不按規(guī)定執(zhí)法、徇私枉法現(xiàn)象層出不窮。法律是對人們各種行為正確與否的衡量標(biāo)尺，但并非要求使用暴力或不文明的手段來達(dá)到法律規(guī)定之要求，文明執(zhí)法才是其根本之體現(xiàn)。在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法、人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利等現(xiàn)象，一些執(zhí)法人員不亮證執(zhí)法；扣押物品不開具清單；個(gè)別人員仍然習(xí)慣于圖簡單，撕張罰款單了事，沒有填定預(yù)定格式的行政處罰決定書；極個(gè)別單位適用簡寫程序超過范圍；罰款不給收據(jù)或者以其它白條代替；不制作行政處罰決定書就扣證扣照；不告知當(dāng)事人享有申請聽證的權(quán)利等，也有個(gè)別單位不按規(guī)定辦事，擅自低價(jià)處理沒收財(cái)物，同時(shí)有的地方存在執(zhí)法不公正，沒有做到法律面前人人平等。（三）城市管理行政執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督在行政執(zhí)法中，就是行政執(zhí)法權(quán)在隨行政權(quán)擴(kuò)張后，其權(quán)力的行使者即行政執(zhí)法部門內(nèi)缺乏自我約束機(jī)制，而外部監(jiān)督又存在著約束不力的問題，導(dǎo)致整個(gè)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行失去應(yīng)有的效能。目前各地行政執(zhí)法中不同程度地存在重視突擊性的監(jiān)督忽視經(jīng)常性的監(jiān)督，重視出了問題的時(shí)候監(jiān)督，忽視預(yù)防性的事前事中監(jiān)督，重視對實(shí)體法執(zhí)行的監(jiān)督，忽視對程序法執(zhí)行的監(jiān)督，重視對行政執(zhí)法個(gè)人的監(jiān)督，忽視對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督現(xiàn)象。（四）執(zhí)法人員的安全保障措施較為薄弱，被管理對象的救濟(jì)途徑不夠暢通城市管理行政執(zhí)法是順應(yīng)市場要求的需要而進(jìn)行的，其最根本的目的是促進(jìn)城市的發(fā)展、保障人民群眾的根本利益，但由于人們的法律意識不夠高及其他原因，可能出現(xiàn)執(zhí)法人員受到厲言威脅、人身攻擊等現(xiàn)象。同時(shí)，對管理對象的救濟(jì)途徑也極度缺乏，在這些被管理者中絕大多數(shù)是生活無有保障的低收入人群，當(dāng)他們的行為被禁止時(shí)可能他們真的就沒有了其他的謀生方式，所以，我們應(yīng)該健全相應(yīng)的救濟(jì)措施，幫助他們找到合法、適合的謀生方式。人民群眾的生活水平也相應(yīng)地得到了提高，城市化的進(jìn)程也在不斷前進(jìn)，但由于城市中有一大批勞動(dòng)者是從農(nóng)村進(jìn)城打工謀生的農(nóng)民，他們的文化素養(yǎng)、法律意識不高，能夠從事的行業(yè)也非常狹窄，因此，即使當(dāng)他們觸犯了法律時(shí)他們自身也可能意識不到。四、城市管理行政執(zhí)法中存在問題的原因是多方面的城管執(zhí)法是直接面向老百姓的基層政府管理活動(dòng)，其行為方式直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價(jià)，而現(xiàn)階段城市管理的有些