【正文】 者；②減少政府直接經(jīng)濟(jì)管理職能，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)在一切可發(fā)揮作用的地方扮演積極角色。弗里德里克古典學(xué)派關(guān)注焦點(diǎn)是“效率”和“經(jīng)濟(jì)”。（二）行為學(xué)派理論。（三）決策學(xué)派理論。西蒙（Herbert A. Simon）為開端。決策在管理的各個(gè)層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出漸進(jìn)決策理論。系統(tǒng)學(xué)派以切斯特20世紀(jì)670年代，系統(tǒng)學(xué)派發(fā)展出兩大理論，生態(tài)理論，權(quán)變理論，（五）新管理主義理論。還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個(gè)方面。企業(yè)再造：指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。：把不同地區(qū)現(xiàn)存資源迅速組合成一種沒有圍墻、超越時(shí)空約束的企業(yè)模式，是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實(shí)體。：通過培養(yǎng)彌漫整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛建立符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（一）公共選擇理論（Public choice theory ）產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 40 年代末，到 60 年代末形成學(xué)術(shù)思潮。布坎南（James. M. Buchanan）是代表人物。公共選擇理論：基本假設(shè)：人是一個(gè)自利的、理性的、追求效用最大化得人。試圖把人的行為的這兩個(gè)方面納入統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和基本假設(shè)統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，即人們通過貨幣選票、民主選票尋求自己效用的最大化。公共選擇的規(guī)定性，是非市場(chǎng)的集體決策理論：①集體性；②規(guī)則性；③非市場(chǎng)性。②市場(chǎng)交易是在單個(gè)人和單個(gè)廠商間進(jìn)行；政治市場(chǎng)交易是在集團(tuán)、政黨間交易；③經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易是自愿平等等價(jià)交易；政治市場(chǎng)交易非自愿性、不平等性、強(qiáng)制性。（二）政府失敗論（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場(chǎng)缺陷時(shí)涉及的主題，是公共選擇理論的核心論題?！罢≌摗笔菍?duì)政府干預(yù)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”的原因及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷的回答。公共決策失誤的原因：（1）社會(huì)實(shí)際上不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。（3）決策信息的不完全性。（5）選民的“理性而無知”。低效率原因：①缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力②沒有降低成本的激勵(lì)機(jī)制③缺乏監(jiān)督信息。政府內(nèi)部性（internalities）指公共機(jī)構(gòu)尤其政府部門及其官員追求自身利益或組織自身目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利的特性。4. 政府的尋租活動(dòng)。當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租活動(dòng)特點(diǎn)：利用各種合法或非法手段獲得擁有租金的特權(quán)。尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”的原因：①尋租導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或是資源無效配置的根源；②尋租作為非生產(chǎn)性活動(dòng)，它不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；③尋租導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府聲譽(yù)，增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。（三）代理理論和交易費(fèi)用理論委托—代理理論和交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)重要組成部分，對(duì)公共管理學(xué)影響是巨大。在專業(yè)分工條件下，每個(gè)人不可能自給自足，就產(chǎn)生“委托代理”關(guān)系，作為一種契約，一個(gè)或多個(gè)行為主體指定或雇傭另一些行為主體為其提供服務(wù)，授予后者一定決策權(quán)力，并依據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)報(bào)酬?；炯俣ǎ禾幱谖写黻P(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對(duì)稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍現(xiàn)象。關(guān)注三個(gè)主要問題：①代理人的選擇和對(duì)代理人的激勵(lì)；②減少“代理成本”或由代理引起的資源耗費(fèi)；③簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，交易費(fèi)用：指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。科斯（Ronal H. Coase）觀點(diǎn)：于1937年提出交易費(fèi)用概念：運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場(chǎng)上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用。企業(yè)出現(xiàn)后，依靠價(jià)格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被“內(nèi)部化”。從這個(gè)角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價(jià)格機(jī)制的替代物。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。第二節(jié) 公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程①公共管理作為獨(dú)立學(xué)科歷史不長。1887年后公共管理研究進(jìn)入學(xué)科前期：行政學(xué)階段。休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級(jí)分期，再用其他標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共行政時(shí)期作二級(jí)分期。③公共行政時(shí)期，據(jù)學(xué)科研究焦點(diǎn)方法不同，分為：⑴傳統(tǒng)公共行政階段⑵新公共行政階段。一、公共行政時(shí)期（1887－20世紀(jì)70年代末）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）：處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型階段，行政或管理在整個(gè)國家或社會(huì)管理中地位日漸上升。，這一時(shí)期前后有變化。（二）新公共行政時(shí)期（1960－1980），行政活動(dòng)中的價(jià)值傾向受到更多關(guān)注。，公共行政更多受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。二、公共管理時(shí)期（1980年至今）與公共行政時(shí)期區(qū)別：①關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動(dòng)及其與外部環(huán)境的關(guān)系；②關(guān)注政治與行政關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)理論及工商管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。第三節(jié) 新公共管理（New Public Management，NPM）：指20世紀(jì)80年代以來在美國等國出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式，主要來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，及對(duì)近20年來經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理核心思想：把私人部門管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)中，目標(biāo)是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。主要特點(diǎn)：⑴視民眾為顧客，強(qiáng)調(diào)顧客選擇權(quán)。⑵創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。⑶①擴(kuò)大個(gè)人及私部門活動(dòng)范圍，使個(gè)人自力更生，自愿性團(tuán)體扮演更積極角色；②增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)將注意力放在原先忽視的，但是民眾真正需要的服務(wù)上。⑸對(duì)公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約方式加以控制。部門內(nèi)，管理者對(duì)資源支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，對(duì)部門績效評(píng)判，取決于顧客滿意度。即由實(shí)際市場(chǎng)和績效水平?jīng)Q定薪酬，使薪酬待遇成為激勵(lì)工具。90年代克林頓時(shí)期。⑵鼓勵(lì)民間部門參與公共物品生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與公共方案設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)決策過程分權(quán)化。⑷在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、信息技術(shù)等新和管理方法。1. 澳大利亞和新西蘭：新西蘭新公共管理9項(xiàng)原則：①政府只在非政府機(jī)構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體）無效率和無效能時(shí)才涉入其活動(dòng)。③必須盡可能明確和清楚界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。⑤內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責(zé)要明確，部長對(duì)選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長在最少干預(yù)下，對(duì)方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。⑦制度設(shè)計(jì)必須使公共服務(wù)提供者獲利最小化。⑨行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。（四）各國新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)，各國行政改革內(nèi)容大都包括私有化或帶有私有化傾向的改革措施。，政府部門引入了市場(chǎng)理念和私營部門管理技能。這樣可使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生一個(gè)認(rèn)同：要想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字和瑣事的困擾，就應(yīng)將政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。雖在實(shí)踐上仍更偏向政府，但更多市場(chǎng)，更小而有效的政府已成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識(shí)，成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。雖在削減社會(huì)福利支出方面沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，有的國家甚至有回潮；但在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場(chǎng)等方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90 年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)改革原有工作程序、組織等結(jié)構(gòu)問題。新公共管理思潮影響下，強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)改革，重新塑造政治（政策）與行政（執(zhí)行）間的關(guān)系。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比，“新公共管理“范式的創(chuàng)新：①為公共部門管理尤其政府管理研究奠定更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；②開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；③建立更全面、綜合的知識(shí)框架；④提供當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。20世紀(jì)80年代始，西方國家逐漸顯現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的回歸，90年代世界范圍出現(xiàn)政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻?；诳萍几锩?、新產(chǎn)業(yè)革命及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)這種新的關(guān)系格局，并推動(dòng)其向縱深發(fā)展。政府與市場(chǎng)關(guān)系新格局的形成，是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。表現(xiàn)為政府公共政策化和公共管理社會(huì)化。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政府職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移：將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。具體表現(xiàn)：①廣泛采用私營部門成功的管理手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。③由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。⑤放松嚴(yán)格行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明績效目標(biāo)控制。⑦重視公共人力資源管理。公共部門和私人組織、公共管理和私人管理的差異是根本性質(zhì)的，很難回避。⑵新公共管理面臨的主要批評(píng)：是其沉溺于市場(chǎng)基本教義（Market fundamentalism）。（四）新公共管理的借鑒意義（啟示）：，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品供給的局面；，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)力量改造政府，提高政府工作效率；，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系；（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。簡單說，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定人際關(guān)系三種要素構(gòu)成的特殊的人群體系。包括：政府、以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織。⑵精神要素：①目標(biāo)，組織產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)和原因，是組織存在的靈魂、前進(jìn)的方向，本質(zhì)上反應(yīng)組織的基本職能。②責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)，組織系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、工作單元及成員、職位間任務(wù)權(quán)力責(zé)任的從屬并列關(guān)系③人際關(guān)系，穩(wěn)定組織內(nèi)在要素，調(diào)動(dòng)成員主動(dòng)性、積極性。非公共組織：追求組織成員私人利益，為相關(guān)利益者服務(wù)；公共組織：追求全面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會(huì)成員整體利益，實(shí)現(xiàn)公共利益。非公共組織：從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)，向社會(huì)提供私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，購買和享用其產(chǎn)品；公共組織：為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。非公共組織：本組織成員，對(duì)本組織外社會(huì)成員的活動(dòng)無權(quán)干涉；公共組織：可以是整個(gè)社會(huì)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從。非公共組織：服從商品買賣的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。公共組織的基礎(chǔ)。政府權(quán)威突出特征。公共組織活動(dòng)依據(jù)和手段 ④系統(tǒng)性。⑤主動(dòng)性。三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層圖 31 層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系：①最高層次公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政總目標(biāo)、總方針、總政策和總實(shí)施方案，最高層次公共組織，是開放的公共組織。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。組織基本為封閉型，技術(shù)方法的選擇是公共組織內(nèi)部問題。缺點(diǎn)：①各層級(jí)行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；②容易形成地方的塊塊分割，不利各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；③容易形成地方主義，不利中央對(duì)地方的宏觀控制。評(píng)價(jià)（增）：優(yōu)點(diǎn)：①符合分工專業(yè)化的原則，提高管理效率。③體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。②分工過細(xì)，易造成部門林立。：按公共管理工作程序不同分別設(shè)置公共組織部門。評(píng)價(jià)（增）：優(yōu)點(diǎn)：①注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利提高管理人員專業(yè)技術(shù)知識(shí)；②從事某項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利節(jié)省人力、物力、財(cái)力；③使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。：按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行部門設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象類別實(shí)行分部管理。②群眾對(duì)公共組織職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點(diǎn)：①管理對(duì)象增多，導(dǎo)致部門林立，不利精簡節(jié)約。③容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙整體的利益。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式。特點(diǎn)：機(jī)構(gòu)簡單，職權(quán)明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，個(gè)人負(fù)責(zé)。缺點(diǎn)：等級(jí)森嚴(yán)，形式呆板，不利成員主動(dòng)性積極性的發(fā)揮。按專業(yè)分工設(shè)置職能部門，部門在自身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)行使職權(quán)。缺點(diǎn)：各職能部門都有指揮權(quán)，多頭領(lǐng)導(dǎo)不好協(xié)調(diào)。直線制為基礎(chǔ)，行政首長下設(shè)職能部門從事專業(yè)管理，并作該級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的參謀。被廣泛采用的原因：簡單有效。特點(diǎn)：縱橫聯(lián)系，適應(yīng)性強(qiáng)，機(jī)動(dòng)靈活。不能大規(guī)模運(yùn)用，發(fā)生雙重領(lǐng)導(dǎo)沖突。第二節(jié) 公共組織的類型與作用一、（一）政府：⑴國際法意義的政府是主權(quán)國家的要件，指某一國家或地區(qū)合法代表者，是主權(quán)國家代理者。一個(gè)無政府狀態(tài)的社會(huì)不是國家；④主權(quán)的政府。⑶政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)，是國家實(shí)體的一部分，是政治組織的核心組成部分。⑸社會(huì)學(xué)上的政府：是社會(huì)組織的一種，與一般的社會(huì)組織相比，有較強(qiáng)的政治性。廣義政府：指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國家立法、司法、行政機(jī)關(guān)。狹義政府：僅指國家行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。（二）政府的主要類型（現(xiàn)代國家政府形式）：：是以總統(tǒng)為政府首腦的政權(quán)組織形式，國家行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機(jī)關(guān)首腦。總統(tǒng)是國家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。：是在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制?？偫頁?dān)負(fù)實(shí)際行政責(zé)任，并握有行政實(shí)權(quán)。二、非營利組織（一）非營利組織的概念與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨(dú)立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社