【正文】 往往需要相對(duì)方的積極協(xié)作和支持才能實(shí)現(xiàn)調(diào)控的目標(biāo)，如政府的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、鼓勵(lì)投資、刺激市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)、投資導(dǎo)向、消費(fèi)導(dǎo)向以及政府采購(gòu)措施等等都需要相對(duì)方的參與和協(xié)作。（注：轉(zhuǎn)引自陳?。骸墩c市場(chǎng)——美、英、法、德、日市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1995年版，第173頁(yè)。第七，行為目的的公共性?！保ㄗⅲ菏澜玢y行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告》，蔡秋生等譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第22 頁(yè)。而普通的經(jīng)濟(jì)管理行為有些是為了促進(jìn)維護(hù)或保護(hù)具體的市場(chǎng)主體包括公民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，有的雖然也具有公共性但都是為了維護(hù)較低層次的公共利益。前者是指調(diào)控主體把宏觀(guān)調(diào)控的規(guī)則制定成具有普遍約束力，可以反復(fù)適用并具有法律上的強(qiáng)制性的規(guī)范性文件的行為，為相對(duì)方提供指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)其經(jīng)營(yíng)管理行為的依據(jù)；后者是指調(diào)控主體直接就宏觀(guān)調(diào)控的特定事項(xiàng)作出決定，采取措施，實(shí)施調(diào)節(jié)和控制的行為。前者如調(diào)整利率、稅率、控制貨幣、信貸規(guī)模、實(shí)施外匯管制，制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策等；后者如市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批，大型投資項(xiàng)目的審批，外匯購(gòu)買(mǎi)的審批，對(duì)違反利率、匯率、動(dòng)用國(guó)有企業(yè)資金進(jìn)入證券市場(chǎng)從事證券買(mǎi)賣(mài)的處罰，以及對(duì)大型國(guó)有企業(yè)的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等高級(jí)管理人員的任免，對(duì)鋼鐵、煤炭、糧食、棉花等特定行業(yè)或企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的限制等。前者如貨幣、信貸規(guī)模的控制，利率、稅率、匯率以及各種審批行為，國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的限制，重大經(jīng)濟(jì)違法的處罰行為等，該種行為一旦作出，相對(duì)方必須服從和執(zhí)行，否則將招致法律上的強(qiáng)制性后果。第四，依宏觀(guān)調(diào)控行為作出的時(shí)間階段不同，可分為事前調(diào)控、事中調(diào)控和事后調(diào)控。事后調(diào)控包括對(duì)重大經(jīng)濟(jì)違法行為的行政處罰，出口退稅，失業(yè)救助等?！　∪?、宏觀(guān)調(diào)控法律關(guān)系的性質(zhì)、特征　　宏觀(guān)調(diào)控法律關(guān)系是指由經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的因調(diào)控主體與相對(duì)方之間對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控而產(chǎn)生的具有經(jīng)濟(jì)法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系。）這一概念大致包括三個(gè)層面的含義：第一，它是一種“法律關(guān)系?！?參見(jiàn)張文顯著：《法學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第160頁(yè)?！保ㄗⅲ簭埼娘@：《法學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第163頁(yè)。（注：楊紫煊：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1997年版，第 52頁(yè)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于作為相對(duì)方的公民、法人和其它社會(huì)組織已成為具有“自主性、自覺(jué)性、自為性、自律性和某種主導(dǎo)主動(dòng)的地位”的市場(chǎng)主體，（注：張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第169頁(yè)。　　由于政府的宏觀(guān)調(diào)控行為是政府在公共行政管理中的一種特殊的行為，經(jīng)過(guò)初步考察，本文認(rèn)為，宏觀(guān)調(diào)控行為引起的法律關(guān)系具有六個(gè)方面的特征：　　（一）與普通經(jīng)濟(jì)管理行為不同，“宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理被普遍認(rèn)為是中央政府的職能。）一般來(lái)說(shuō)，宏觀(guān)調(diào)控行為的主體主要是一個(gè)國(guó)家的中央經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)，具有高層次性、專(zhuān)業(yè)性。（注：陳?。骸墩c市場(chǎng)——美、英、法、德、日市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1995年版，第31～33 頁(yè)，第213～217頁(yè)、第258～261頁(yè)。可見(jiàn)宏觀(guān)調(diào)控主體主要是從事經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)稅、貨幣、內(nèi)外貿(mào)易和工商管理等國(guó)家核心經(jīng)濟(jì)事務(wù)的中央行政機(jī)構(gòu)及組織，普通的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)在國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控中起著輔助的作用，地方的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)或組織主要起著執(zhí)行中央宏觀(guān)調(diào)控政策、措施和決定的作用。這與普通的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系不同，普通的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系普遍具有經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)與相對(duì)方的對(duì)應(yīng)性。由此，我們可以說(shuō)宏觀(guān)調(diào)控行為一般是指宏觀(guān)調(diào)控主體就某一項(xiàng)宏觀(guān)調(diào)控事務(wù)對(duì)不特定的相對(duì)人實(shí)施的具有宏觀(guān)性、概括性的經(jīng)濟(jì)管理行為?！　。ㄈ┖暧^(guān)調(diào)控法律關(guān)系的客體是公共利益。其目標(biāo)是物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)和國(guó)際收支的平衡，而一般經(jīng)濟(jì)管理法律關(guān)系的客體往往是具體的相對(duì)人的“物質(zhì)財(cái)富、行為和精神財(cái)富”上的權(quán)利義務(wù)。）或者說(shuō)宏觀(guān)調(diào)控“強(qiáng)調(diào)的是總量平衡的法律效果，而不是個(gè)別民（商）事主體權(quán)利的保護(hù)”（注：王保樹(shù)：《論經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)》，載于《清華法律評(píng)論》（第二輯），第67頁(yè)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為政府宏觀(guān)調(diào)控行為相對(duì)方的公民、法人都是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體，有廣泛的自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，加上宏觀(guān)調(diào)控行為本身主要是針對(duì)不特定的多數(shù)相對(duì)人進(jìn)行的，所以經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)所制訂的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，消費(fèi)引導(dǎo)及投資引導(dǎo)等宏觀(guān)調(diào)控行為必須轉(zhuǎn)化為具體的公民、法人的自覺(jué)意志，即只有在具體的法人和公民的協(xié)助下，才能實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。　?。ㄎ澹┱{(diào)控主體的調(diào)控權(quán)是最大的行政自由裁量權(quán)（Discretion）。調(diào)控機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化狀況，不僅可以審批重大投資項(xiàng)目，調(diào)整利率、稅率、匯率，實(shí)施外匯管制，增加或減少政府投資，貨幣發(fā)放，還可以動(dòng)用國(guó)庫(kù)資金收購(gòu)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品以穩(wěn)定生產(chǎn)，動(dòng)用國(guó)家掌握的重要物資以平抑市場(chǎng)物價(jià)，限制或控制生產(chǎn)規(guī)模，進(jìn)出口貿(mào)易管制，市場(chǎng)準(zhǔn)入上的管制，甚至貿(mào)易報(bào)復(fù)等經(jīng)濟(jì)的或法律的措施及手段，這些手段或措施是否實(shí)施，如何實(shí)施，完全由經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)變遷狀況自由裁量，靈活把握，在緊急或重大情況下，甚至越過(guò)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，直接根據(jù)憲法采取緊急措施?！　。┯珊暧^(guān)調(diào)控法律關(guān)系引起的爭(zhēng)議在多數(shù)情況下主要通過(guò)政治途徑解決，而不是通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟等法律途徑來(lái)解決。（注：所謂國(guó)家行為：“通常的標(biāo)準(zhǔn)是直接以國(guó)家名義實(shí)施，涉及國(guó)家主權(quán)或重大國(guó)家利益，政治性很強(qiáng)等。）從理論上講，其排除司法審查的主要理由可能有：“（1）國(guó)家行為具有緊急性，訴諸法院可能造成時(shí)間耽擱，導(dǎo)致國(guó)家利益的重大損失； （2）國(guó)家行為往往出于政治和策略上的考慮，而非單純依據(jù)法律所為；（3）國(guó)家行為影響的往往不是某一個(gè)或某幾個(gè)相對(duì)人的利益，而是一定地區(qū)、一定領(lǐng)域、一定行業(yè)多數(shù)相對(duì)人或全體相對(duì)人的利益。）對(duì)于排除司法審查的宏觀(guān)調(diào)控爭(zhēng)議主要由議會(huì)或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)政治途徑解決，包括對(duì)政府的宏觀(guān)調(diào)控政策、法規(guī)或措施提出質(zhì)詢(xún)，進(jìn)行調(diào)查；對(duì)政府提出的宏觀(guān)調(diào)控計(jì)劃和財(cái)政安排以及重大投資項(xiàng)目進(jìn)行審查，直至提出不信任案等。歸納起來(lái)主要包括經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段?！　。ㄒ唬┲贫ê暧^(guān)調(diào)控的政策法規(guī)?！薄胺ㄒ?guī)可以通過(guò)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新以及預(yù)防濫用壟斷權(quán)力而使市場(chǎng)的運(yùn)行更具有效率。）現(xiàn)任世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家和負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)工作的資深副行長(zhǎng)斯蒂格利茨指出：“調(diào)控力更欣賞法規(guī)制度而不是罰款，畢竟，如果僅僅簡(jiǎn)單地公布一項(xiàng)罰款，那么怎能知道會(huì)導(dǎo)致多少污染呢？”（注：［美］斯蒂格利茨：《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》，中國(guó)物資出版社1999年版，第64頁(yè)。他在1933年3月4日就任總統(tǒng)之后，就立即要求美國(guó)國(guó)會(huì)授予他頒布“新政”法令的一切權(quán)力，加緊推行“新政”措施。（注：陳鍵：《政府與市場(chǎng)——美、英、法、德、日市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1995年版，第54頁(yè)。這在“二戰(zhàn)”以前的世界上是絕無(wú)僅有的?！　。ǘ┲贫ń?jīng)濟(jì)計(jì)劃?！保ㄗⅲ?Schlesinger，The Coming of the New Deal p101.）這里所說(shuō)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃是指宏觀(guān)調(diào)控主體制定的預(yù)期將來(lái)要實(shí)現(xiàn)的宏觀(guān)調(diào)控目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的方針和各項(xiàng)基本措施的總稱(chēng)，是行政計(jì)劃的一種（注：日本行政法學(xué)者室井力在其主編的《日本現(xiàn)代行政法》（吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年出版）一書(shū)中對(duì)行政計(jì)劃有過(guò)兩種解釋?zhuān)旱谝环N解釋認(rèn)為“所謂計(jì)劃是指為謀求行政計(jì)劃化，規(guī)定應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)的順序以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所表示的必要手段的行政方針行為的總稱(chēng)?！保▍⒁?jiàn)該書(shū)第55頁(yè)、第517頁(yè)）本文認(rèn)為：第一種意義上的行政計(jì)劃是指一個(gè)行為過(guò)程，指的是制定行政計(jì)劃本身，只有第2種解釋才是真正意義上的或?qū)嵸|(zhì)意義上的行政計(jì)劃。經(jīng)濟(jì)計(jì)劃作為調(diào)控主體宏觀(guān)調(diào)控行為的方式之一，具有各種經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的作用，對(duì)市場(chǎng)主體的影響和誘導(dǎo)效果極大，因而被許多國(guó)家所采用。（注：經(jīng)濟(jì)計(jì)劃一般分為兩種：一種是與市場(chǎng)相對(duì)立的計(jì)劃，具有指令性、約束性和官僚主義的性質(zhì)，是經(jīng)濟(jì)集中化的手段；另一種是市場(chǎng)中的計(jì)劃，具有指導(dǎo)性、預(yù)測(cè)性和引導(dǎo)性的性質(zhì)，是經(jīng)濟(jì)非集中化的手段。）經(jīng)濟(jì)計(jì)劃在我國(guó)的重要作用更不用說(shuō)了。產(chǎn)業(yè)政策是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下宏觀(guān)調(diào)控的一項(xiàng)頗為有效的措施，我國(guó)在近10年里先后制定了以第三產(chǎn)業(yè)政策為典型代表的一系列產(chǎn)業(yè)政策。明確的產(chǎn)業(yè)政策能夠?yàn)槭袌?chǎng)主體的投資和經(jīng)營(yíng)提供良好的指導(dǎo)，起到調(diào)節(jié)控制宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用。從中外宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的實(shí)際情況來(lái)看，最普遍同時(shí)也是最直接最有效的方式就是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行調(diào)控。第一，財(cái)稅杠桿。通過(guò)增稅以解決財(cái)政赤字或者緊縮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；通過(guò)減稅以刺激投資或消費(fèi)，發(fā)展生產(chǎn)，擴(kuò)大銷(xiāo)售，活躍市場(chǎng)；通過(guò)調(diào)整不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)的稅率，引導(dǎo)市場(chǎng)主體向國(guó)家希望的產(chǎn)業(yè)方向投資，抑制重復(fù)投資，減少投資浪費(fèi)，提高投資效率。這一杠桿的核心宗旨在于通過(guò)增加或減少政府財(cái)政支出，人為地?cái)U(kuò)大或抑制市場(chǎng)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或控制通貨膨脹。在凱恩斯的理論中，其基礎(chǔ)和核心是有效需求原理?！保ㄗⅲ簞P恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，商務(wù)印書(shū)館1963年版，第84頁(yè)。1992年，克林頓上任時(shí)。）到1999年已消除財(cái)政赤字并結(jié)余600多億美元。行政機(jī)關(guān)通過(guò)增加或壓縮貨幣供應(yīng)量，提高或降低貨幣信貸利率，調(diào)整銀行的再貼現(xiàn)率和法定準(zhǔn)備金率，通過(guò)調(diào)整匯率和外匯儲(chǔ)備總量以穩(wěn)定貨幣和資本市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)宏觀(guān)調(diào)控目標(biāo)。英國(guó)前首相撒切爾夫人從一上臺(tái)即宣稱(chēng)要以貨幣主義取代凱恩斯主義，并起用一批貨幣主義者擔(dān)任要職，組成一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，全面推行貨幣主義政策。）　?。ㄎ澹┓磳?duì)和控制市場(chǎng)壟斷、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)?！皦艛嗟淖饔镁褪鞘鼓承┫M(fèi)者通過(guò)轉(zhuǎn)向比壟斷物品花費(fèi)更多社會(huì)成本才能生產(chǎn)的物品而滿(mǎn)足其要求，其增加的成本對(duì)社會(huì)而言是一種浪費(fèi)。A）為了既維護(hù)一定的壟斷，又保護(hù)一定的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)1890年頒布的《謝爾曼反托拉斯法》以及1938年羅斯福批準(zhǔn)頒布的《國(guó)家工業(yè)復(fù)興法》中規(guī)定反對(duì)不公平競(jìng)爭(zhēng)和強(qiáng)制卡特爾化，就是為了反對(duì)單極壟斷，建立一定的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。我國(guó)于1993年頒布了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，1998年又推行國(guó)務(wù)院各有關(guān)部委政企分開(kāi)，企業(yè)與其主管部門(mén)脫鉤政策，特別是諸如中國(guó)電信行業(yè)的改革等，為反對(duì)壟斷，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序作出了很大的努力。在對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政主導(dǎo)較強(qiáng)的國(guó)家基本都建立有經(jīng)濟(jì)管理的審批制度?！保ㄗⅲ海鄣拢萘_爾夫）審批實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)方在某些產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、項(xiàng)目或工程的市場(chǎng)準(zhǔn)入上的控制。審批和許可制度的目的在于控制市場(chǎng)規(guī)模，維護(hù)市場(chǎng)秩序，防止不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，有效利用自然資源和社會(huì)資源。（注：參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第6條和第9條之規(guī)定?！　。ㄆ撸┩顿Y公共工程和社會(huì)福利。近十年來(lái)，我國(guó)把大量的財(cái)政資金投向能源、電力、水利、鐵路和公路交通運(yùn)輸、港口、郵電通訊以及教育、科研等公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，為實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)調(diào)控提供了極其重要的外部條件和后備條件。法國(guó)從1919年建立第一批行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)的混合經(jīng)濟(jì)公司——“國(guó)營(yíng)公司”為形式的國(guó)家工商企業(yè)，然后又先后實(shí)