【正文】 SEC 公告下階段擬采取的改進(jìn) 404條款的 4項(xiàng)措施，即：①開發(fā)管理層進(jìn)行內(nèi)控評(píng)估的指南，以適應(yīng) 404(a)的要求。 （ 9） 2020年 7月 11 日， SEC 批準(zhǔn)發(fā)布了 COSO委員會(huì)開發(fā)的《小企業(yè) COSO 內(nèi)部控制框架》。 （ 11） 2020 年 8月 9日， SEC 發(fā)布公告，規(guī)定：已上市外國公司中的大型公司出具管理層內(nèi)控評(píng)估報(bào)告的時(shí)間不變，但審計(jì)師出具審計(jì)報(bào)告的時(shí)間推遲到 2020年 7 月 15日，即推遲 1年。對(duì)于已發(fā)行外國公司中的小型公司應(yīng)在截止或于 2020 年 12 月 15 日以后的年度報(bào)告中出具管理層內(nèi)部控制評(píng)估報(bào)告，審計(jì)師在 2020 年 12 月 15日以后的報(bào)告中出具審計(jì)報(bào)告。 （ 13） 2020 年 12 月 19 日， SEC 發(fā)布 PCAOB 提交的審計(jì)準(zhǔn)則 2號(hào)修改稿的征求意見稿（即審計(jì)準(zhǔn)則 5 號(hào)征求意見稿），提議采用新的審計(jì)準(zhǔn)則 —— 《與財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)相整合的財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制審計(jì)》—— 取代 AS2 號(hào)。 （ 14） 2020年 12 月 20 日， SEC 發(fā)布《管理層內(nèi)部控制評(píng)價(jià)解釋性指南（征求意見稿）》。 （ 15） 2020年 6 月 12 日， SEC 正式批準(zhǔn) PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則 5號(hào)，以取代審計(jì)準(zhǔn)則 2 號(hào)。 —— 實(shí)施 404條款的時(shí)間變更非常頻繁，主要是推遲小公司（美國和外國）、外國大公司的實(shí)施時(shí)間。其中第 5 次和第 6 次公告 僅僅相隔 4個(gè)月。 這反映了 SEC對(duì)于不同文化背景、不同規(guī)模的企業(yè)推行內(nèi)部控制的考慮。 —— SEC 相繼 出臺(tái)了一系列技術(shù)層面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，形成了實(shí)施薩班斯法案 404 條款較為完備的技術(shù)規(guī)范體系，這是 404 條款順利實(shí)施的關(guān)鍵因素。 —— 提高審計(jì)師審計(jì)和管理層評(píng)估的效率并降低成本一直是SEC、 PCAOB、企業(yè)和審計(jì)師共同關(guān)心的問題。 SEC的主要做法是用審計(jì)準(zhǔn)則 5號(hào)取代審計(jì)準(zhǔn)則 2 號(hào)，并發(fā)布管理層內(nèi)部控制評(píng)估概念公告和解釋性指南，強(qiáng)調(diào)?自上而下、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?的審計(jì) /評(píng)估方法； PCAOB 開展?敦促審計(jì)師提高效率并符合審計(jì)準(zhǔn)則?的評(píng)估項(xiàng)目，同時(shí) SEC對(duì) PCAOB的評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，以評(píng)價(jià)審計(jì)師效率和 PCAOB的工作。通過對(duì)薩班斯法案 404條款各方評(píng)論和實(shí)施進(jìn)展的研究，結(jié)合我國開展內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的現(xiàn)狀，我們可以得到以下啟示和政策建議。 從薩班斯法案實(shí)施的情況來看，反對(duì)的焦點(diǎn)不是 404 條款本身，而是實(shí)施的執(zhí)行成本過高和監(jiān)管過度。這些呼聲都不能作為不建立健全內(nèi)部控制的借口。這對(duì)于增強(qiáng)大型國有企業(yè)集團(tuán)的國際競爭力和提高上市公司質(zhì)量具有不可 替代的強(qiáng)基固本的作用。在上市公司中推行強(qiáng)制的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)是建立公開透明資本市場的需要，體現(xiàn)了上市公司信息披露從財(cái)務(wù)信息擴(kuò)展到財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息，從注重結(jié)果到結(jié)果與過程并重的趨勢，不可因?yàn)樽枇Χ艞墶? 如何降低成本、提高效率呢？一方面要從內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和合理性上做文章，降低直接成本 ；另一方面，要正確認(rèn)識(shí)長遠(yuǎn)利益和短期利益的平衡。 在技術(shù)層面，提高效率的路徑在于：針對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)、內(nèi)部控制評(píng)估和內(nèi)部控制審計(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)，在開發(fā)和制定技術(shù)規(guī)范時(shí)，要充分吸收和引進(jìn)先進(jìn)的方法論，并考慮我國內(nèi)部控制環(huán)境的特點(diǎn)，做到簡潔、高效、實(shí)用和可操作。 3．建立完備、行之有效的技術(shù)規(guī)范體系是順利推進(jìn)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)保障。一是薩班斯法案本身，它是旨在投資者保護(hù)的法律，也是內(nèi)部控制建設(shè)、評(píng)價(jià)和審計(jì)的法律基礎(chǔ)；二是企業(yè)內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn) —— SEC 推薦使用 COSO 內(nèi)部控制框架，同時(shí)針對(duì)小企業(yè)專門開發(fā)了《小企業(yè) COSO內(nèi)部控制框架》，這是進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的指引，也是后期進(jìn)行評(píng)價(jià)和審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)；三是 PCAOB審 計(jì) 2號(hào)準(zhǔn)則和 5號(hào)準(zhǔn)則，這是審計(jì)師進(jìn)行審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了審計(jì)的方法和程序；四是 SEC發(fā)布的管理層內(nèi)部控制自我評(píng)估概念公告和解釋性指南，這是企業(yè)管理層進(jìn)行內(nèi)部控制自我評(píng)估的指南。 針對(duì)我國現(xiàn)存的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范和具體規(guī)范》和 《 企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范 —— 基本規(guī)范》和 17 項(xiàng)具體規(guī)范（征求意見稿） 、《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》、《上海證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引》、《深圳證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引》、《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》、《證券公司內(nèi)部控制指引》、《關(guān)于加強(qiáng)期貨經(jīng)紀(jì)公司內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》等規(guī)范來看，我們需要在不同層次和不同環(huán)節(jié)建立完整的內(nèi)部控制規(guī)范體系，主要包括： 15 —— 法律法規(guī)層面，應(yīng)頒布內(nèi)部控制強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)立法。 —— 內(nèi)部控制理論框架層面，應(yīng)針對(duì)我國企業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和企業(yè)特點(diǎn)，研究類似 COSO 框架的我國內(nèi)部控制理論框架模型。 —— 技術(shù)規(guī)范層面，包括制定企業(yè)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的規(guī)范和制定審計(jì)師進(jìn)行內(nèi)部控制審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則。 從前述的研究可以看出， SEC 的做法充分照顧了小公司和外國公司的利益，從而使得 404 條款的推行得以循序漸進(jìn)，有效實(shí)施。 5．建立長期、互動(dòng)、高效的內(nèi)部控制研究、實(shí)施、監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，充分聽取各方意見，是我國開展內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)可以借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)。這些做法使得薩班斯法案的實(shí)施得到了社會(huì)各界的高度重視，從而使該法案的推行有了廣泛的群眾基礎(chǔ)。 17 附錄 1 本文涉及的相關(guān)概念介紹 ? 美國證券交易委員會(huì)（ SEC） 1934 年，為了推動(dòng)資本市場的穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)投資者的利益，順利實(shí)施《證券法（ 1933）》和《證券交易法（ 1934）》，美國國會(huì)批準(zhǔn)建立了證券交易委 員會(huì)（ Securities and Exchange Commission, SEC）。 ? 反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)發(fā)起委員會(huì)（ COSO） 1985 年，由美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（ AICPA）、美國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)（ AAA）、財(cái)務(wù)經(jīng)理協(xié)會(huì)（ FEI）、國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（ IIA）、管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（ IMA）聯(lián)合創(chuàng)建了反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)（也被稱為 Treadway 委員會(huì) ） 。兩年后，該委 員會(huì)提出了很多有價(jià)值的建議。 COSO （ Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, COSO）從屬于反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)，是自愿性私人組織，致力于通過強(qiáng)化商業(yè)道德、建立完善有效的內(nèi)部控制和法人治理結(jié)構(gòu)來提高財(cái)務(wù)報(bào)告的質(zhì)量。2020 年 9 月， COSO 又簽署了《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理 總體框架》 。 ? 美國上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（ PCAOB） 美國上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（ Public Company Accounting Oversight Board， PCAOB）是根據(jù) 2020 年 7 月 30 日美國總統(tǒng)喬治其宗旨在于通過促進(jìn)獨(dú)立、準(zhǔn)確的審計(jì)報(bào)告來保護(hù)投資者的利益，進(jìn)一步保護(hù)公眾的利益。聯(lián)邦法律還要求 PCAOB 每年向 SEC和美國國會(huì)中 主管 PCAOB 的委員會(huì)同時(shí)提交報(bào)告。本準(zhǔn)則為審計(jì)師進(jìn)行上市公司財(cái)務(wù)報(bào)表和財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)內(nèi)部控制有效性審計(jì)提供指引。主要提出了采用?自上而下、風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)?的方法，對(duì)管理層財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制評(píng)價(jià)過程、評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)記錄進(jìn)行了規(guī)范。這項(xiàng)新準(zhǔn)則將取代 PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則 第 2 號(hào)。 19 附錄 2 40 位代表人物對(duì)薩班斯法案 404 條款的評(píng)論及分類 觀點(diǎn)類型 姓名 職位 所在組織 發(fā)言日 期 資料來源 評(píng)論概述 反對(duì) 法案不能解決防止欺詐和舞弊，而只是去發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤；這一方面降低了紐約的金融市場活力和地位，同時(shí)也是對(duì)企業(yè)經(jīng)營的束縛，使其不注重發(fā)現(xiàn)市場機(jī)會(huì)和創(chuàng)新，從而削弱企業(yè)競爭力，對(duì)法案基本否定 彭博 市長 紐約市政府 2020年 11月 1日 批評(píng)紐約金融市場監(jiān)管過度（主要針對(duì)薩班斯法案 404 條款）等原因，將令紐約交易所失去在國際金融市場的領(lǐng)先地位；在新股上市方面，紐約的地位已受到香港和倫敦的威脅。奧汀 高級(jí)副董事長 威爾士國家銀行 2020年 4月 25日 ess/4511/ 法案 404 條款所做的就是創(chuàng)造了大量的重復(fù)工作，并且對(duì)預(yù)防重大的財(cái)務(wù)欺詐毫無意義。凱爾 執(zhí)行副董事、首席財(cái)務(wù)官 美國高通公司 2020年 4月 27日 ess/4511/ 現(xiàn)行的指引不能識(shí)別和預(yù)防財(cái)務(wù)欺詐和會(huì)計(jì)操縱的發(fā)生；更多的資源用于發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤而不是避免財(cái)政舞弊、公司治理的錯(cuò)誤和對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的有意圖的操縱。 喬恩 ? 西蒙 首席財(cái)務(wù)官 阿斯利康 2020 年 12 月 28日 希望把時(shí)間花在規(guī)劃和策略上，而不是花在查看公司內(nèi)部的雜事上。賽恩 首席執(zhí)行官 紐約證券交易所 2020年 3月 13日 由于該法的嚴(yán)苛管理，許多海外上市企業(yè)對(duì)美國證券交易所望而卻步，其直接后果是，在去年全球 25個(gè)最大 IPO（新股上市）案例中，只有兩個(gè)選擇了到美國上市。格林斯潘 主席 美國聯(lián)邦儲(chǔ)備局 2020年 le2/0,1895,2020510,?kc=EWWHNEMNL092806EOAD 2020年 4月 12日指出其中所要求的監(jiān)督、監(jiān)管力度及報(bào)告提交問題可能已經(jīng)超過了必要的水平； 2020 年 9 月 25 日再次指出SOX 404 法案除了要求首席執(zhí)行官對(duì)其提供的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行保證之外沒有好處； 2020年 11月 9 日，格林斯潘再次表示嚴(yán)格的監(jiān)管成為近來許多美國公司選擇在海外上市的重要原因。 弗 雷 德 里克 執(zhí)行 404條款的成本過高，無法忍受 大衛(wèi) 尼爾 美國