【正文】 遇上動(dòng)蕩時(shí)期 ， 如戰(zhàn)爭(zhēng) 、 經(jīng)濟(jì)危機(jī)及別的社會(huì)災(zāi)難 ， 這時(shí)財(cái)政開支會(huì)出現(xiàn)急劇增加的需求 ， 于是政府只能被迫提高稅率或新增稅種 ， 而公眾在動(dòng)蕩時(shí)期也會(huì)易于接受提高了的稅率和新增的稅種 。 這是因?yàn)樯鐣?huì)動(dòng)蕩后又賦予政府新的 、 持續(xù)的任務(wù) ， 如戰(zhàn)爭(zhēng)帶來的撫恤金 ， 債息和賠款的支付等 ， 另外社會(huì)動(dòng)蕩也會(huì)改變公眾的社會(huì)觀念 ， 使政府有了新的職能 ， 導(dǎo)致財(cái)政支出的上升 。 ? 特別是馬斯格雷夫教授對(duì)不同的發(fā)展階段各類財(cái)政支出的增長(zhǎng)變化作了詳盡的闡述 。 ? A、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期 ? 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期公共積累支出應(yīng)占較高的比重 。 因此 ，政府必須加大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度 ， 創(chuàng)造良好的生產(chǎn)經(jīng)營和投資環(huán)境 ， 加速經(jīng)濟(jì) “ 起飛 ” 。 因此 ， 公共積累支出的增長(zhǎng)率會(huì)暫時(shí)放慢 ， 在社會(huì)總積累支出中的比重也會(huì)有所下降 。 因?yàn)樵谶@一時(shí)期 ， 人均收入水平很高 ， 人們對(duì)生活的質(zhì)與量提出更高的要求 ， 需要更新經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施 ， 加大社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本的投資 。我國財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革后的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)都是有著重要的支持作用的。 27 財(cái)政支出的效益原則（教材 P66財(cái)政性原則 ） ? （ 1）由于國家財(cái)政的職能主要是用無償性稅收來滿足社會(huì)公共需要的，而且各支出項(xiàng)目在性質(zhì)上又千差萬別，所以，財(cái)政支出效益的考核，“所費(fèi)”是有據(jù)可查的，而“所得”不僅要分析直接的有形的“所得”，而且要考慮間接的無形的“所得”，即 所謂宏觀社會(huì)效益。 ? 財(cái)政性原則分為經(jīng)濟(jì)節(jié)省原則和收支均衡原則。 28 ? 舉例說明； ? 有一些項(xiàng)目，如電站等產(chǎn)業(yè)投資之類，其效益是可以用貨幣計(jì)算的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)這類支出的效益可以 采用“成本一效益”分析法 來考核。 29 ? 還有些支出，如屬于公共設(shè)施的公路、電訊投資以及屬于社會(huì)公益性的文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)等支出，也是成本費(fèi)用可以計(jì)量而效益不易精確計(jì)量，但由這些支出提供的商品或勞務(wù)可以按政府定價(jià)或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全部或部分地進(jìn)人市場(chǎng)；可以全部收回成本費(fèi)用的，則視同投資類支出考核其效益，可以部分收回成本費(fèi)用的，成本費(fèi)用扣除回收部分可視為凈成本費(fèi)用，在堅(jiān)持政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，也要求 凈成本最低化，服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化。就當(dāng)期預(yù)算安排來說， 當(dāng)收入規(guī)模既定時(shí)，以收定支不失為可行的原則。 ? 首先，“量入為出”的“入”顯然是指經(jīng)常性收入，“量入為出”是排除政府借款的必要性和可能性。 ? 其次，“量入為出”意味著收人規(guī)?？梢圆皇車衣毮芎头沙绦虻闹萍s，多收是它的主導(dǎo)方面，支出管理屬于次要地位，至于提高支出效益的意識(shí)更是淡薄了。 34 社會(huì)性原則（公平原則 教材 P66） ? 社會(huì)性原則要求財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)平等、普遍的社會(huì)公平目標(biāo)。 并依據(jù)受益能力原則，實(shí)行同等情況同等待遇，不同情況不同對(duì)待的做法，通過適量的轉(zhuǎn)移性支出 (補(bǔ)助性支出 )，縮小社會(huì)財(cái)富分配不均的差距。 36 國民經(jīng)濟(jì)性原則（教材 P66） ? 國民經(jīng)濟(jì)性原則要求財(cái)政支出應(yīng)能促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 。 ? （ 注意上述四大目標(biāo) ） 37 三、財(cái)政支出的分類 ? 我國政府的公共支出主要有兩大類： ? 第一類主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷或者說對(duì)市場(chǎng)失敗領(lǐng)域的支出， 如滿足社會(huì)對(duì)國防安全、社會(huì)秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面的需要；滿足社會(huì)對(duì)社會(huì)公益事業(yè)如社會(huì)基礎(chǔ)性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)及社會(huì)保障等的需要；滿足社會(huì)對(duì)社會(huì)公共設(shè)施如道路、橋梁、郵電通訊、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的需要，等等。 38 東南大學(xué)遠(yuǎn)程教育 財(cái) 政 稅 收 主講教師：吳 斌 第 11講 39 （一）按政府的職能進(jìn)行分類 ? 教材 P67 ? 按 政府職能 進(jìn)行分類，可分為國防支出、外交支出、行政支出、司法支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、債務(wù)支出和社會(huì)福利支出等。 ? 采用這種分類方法把財(cái)政支出同國家職能聯(lián)系起來，使得國家財(cái)政支出的責(zé)任明確，也可以反映出國家政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全貌和各個(gè)時(shí)期國家職能與活動(dòng)范圍的變化情況。 ? 遵循市場(chǎng)交易規(guī)則。對(duì)生產(chǎn)、就業(yè)和 社會(huì)總需求有著直接的影響，但對(duì)國民收入分配的影響是間接的。 ? 狹義的轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府的財(cái)政收入轉(zhuǎn)做下級(jí)政府的收入來源以支付本級(jí)支出； ? 廣義的轉(zhuǎn)移支付不僅包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的收入轉(zhuǎn)移，也包括下級(jí)政府的收入向上級(jí)的轉(zhuǎn)移。 ? 目前，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額在一些西方國家的中央（聯(lián)邦）財(cái)政支出中占有相當(dāng)大的比重，如日本的轉(zhuǎn)移支付支出約占全國財(cái)力的一半，美國為 20％。 42 購買性支出 ? 購買性支出是指政府在市場(chǎng)上購買履行各種職能所需的商品和勞務(wù)的支出，包括購買日常行政活動(dòng)所需的商品和勞務(wù)的支出，以及購買用于國家投資所需的商品和勞務(wù)的支出。 在我國對(duì)大宗的財(cái)政支出實(shí)行由政府集中統(tǒng)一采購的辦法 ， 引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制 ， 建立政府采購制度意義重大 。 近些年來 ， 用于政府采購的資金每年增長(zhǎng)幅度很大 ， 發(fā)展勢(shì)頭良好 ， 資金節(jié)約率達(dá)到１１ ％ －１３ ％ 。 其次為工程類采購和服務(wù)類采購 。去年全國政府采購汽車３ ． ９５萬輛 ， 計(jì)算機(jī)２１ ． ２萬臺(tái) ， 兩項(xiàng)采購金額約占總規(guī)模的２０ ％ 。 （ 新華社 20201025） 44 （ 2）機(jī)構(gòu)改革 ? 機(jī)構(gòu)改革的目的是進(jìn)一步控制人員經(jīng)費(fèi)支出。這就是說 ,今天 1000個(gè)中國人里有 6 4個(gè)官員 ,25個(gè)吃財(cái)政飯的人 。50年代 1000個(gè)人里只有 0 4個(gè)官員 ,1 67個(gè)吃財(cái)政飯的人。 ? 據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì) ,全國近一半的縣財(cái)政為 “吃飯”財(cái)政 ,政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。 45 國外的做法： ? 克林頓政府近年來大幅度成功裁員 (裁了 28萬人 )的作法 ,給我們以很大啟示。鼓勵(lì)提前退休 ,對(duì)一些年齡較大、業(yè)績(jī)平平且工作年滿 30年的公務(wù)員 ,允許其提前退休 。對(duì)裁減下來的公務(wù)員 ,政府為他們提供培訓(xùn)和咨詢 ,促其盡快重新就業(yè)等。 但是，由于這種財(cái)力再分配行為不是各地區(qū)政府之間的自發(fā)的授受關(guān)系，而是表現(xiàn)為國家意志，所以沒有任何一個(gè)國家的政府轉(zhuǎn)移支付制度采取單一的各地區(qū)政府之間財(cái)力的平行轉(zhuǎn)移。 47 （ 2） 以縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式 ? 即對(duì)于政府間的轉(zhuǎn)移支付，中央不僅統(tǒng)一立法，并且直接通過特定手段進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，但同時(shí)又負(fù)責(zé)組織地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移支付。 ? 實(shí)際上， 我國長(zhǎng)期以來就是通過 單一的自上而下的縱向模式 實(shí)施政府間轉(zhuǎn)移支付的。 48 （ 3）我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo) ? 轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間的橫向不平衡 、 縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距 ， 促進(jìn)區(qū)域間的均衡發(fā)展 。 在均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上應(yīng)分三步走： ? 初始階段 ， 除了國防費(fèi)用 、 行政經(jīng)費(fèi) 、 教育經(jīng)費(fèi)等少數(shù)項(xiàng)目達(dá)到均等化標(biāo)準(zhǔn)之外 ， 其他公共服務(wù)開支均應(yīng)達(dá)到較低標(biāo)準(zhǔn)； ? 第二階段 ， 將公共服務(wù)開支均等化的項(xiàng)目逐漸擴(kuò)大到科技 、 衛(wèi)生 、 社會(huì)保障等開支； ? 第三階段 ， 實(shí)現(xiàn)全部公共開支項(xiàng)目達(dá)到全國的均等標(biāo)準(zhǔn) 。 ? 預(yù)防性支出 ? 預(yù)防性支出是指用于維護(hù)社會(huì)秩序安定和保衛(wèi)國家安全的支出 ， 主要包括國防 、 警察 、 法院 、 監(jiān)獄與政府行政部門的支出 。 按財(cái)政支出的目的性進(jìn)行分類有助于對(duì)財(cái)政支出的去向及在經(jīng)濟(jì)生活中的作用進(jìn)行分析和研究 。 ? 國家預(yù)算支出科目一般分為政府公共支出與國有資產(chǎn)經(jīng)營支出兩大部分。 ? 國有資產(chǎn)經(jīng)營支出 通常包括基本建設(shè)國家資本金支出，企業(yè)挖潛改造國家資本金支出，科技三項(xiàng)費(fèi)用，增撥企業(yè)流動(dòng)資金，地質(zhì)勘探費(fèi)，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)支出，支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金，商業(yè)部門簡(jiǎn)易建筑支出和國內(nèi)、國外債務(wù)還本付息支出等。 51 第二節(jié) 財(cái)政支出的增長(zhǎng)與控制 ? 一、財(cái)政支出增長(zhǎng)的成因分析 ? 國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定水平，客觀上要求社會(huì)必須提供與之適應(yīng)的一定比例的資源，用于提供社會(huì)公共事務(wù)，以滿足一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的社會(huì)共同需要。 ? 在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，政府財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)的原因可從兩個(gè)方面進(jìn)行分析， ? 一是財(cái)政支出需要方面的原因； ? 二是財(cái)政資源供應(yīng)方面的原因。 國防費(fèi)用的絕對(duì)量不斷增長(zhǎng)是世界各國的共同趨勢(shì) ， 軍費(fèi)增加主要是因?yàn)楝F(xiàn)代武器裝備高科技含量越來越高 ， 其價(jià)格日趨昂貴 ， 以及各國為爭(zhēng)奪與反爭(zhēng)奪政治經(jīng)濟(jì)利益而競(jìng)相擴(kuò)充軍備所致 。 ? （ 在我國 ， 行政經(jīng)費(fèi)的增加使得財(cái)政支出具有 吃飯財(cái)政 的稱謂 ） 54 3．政府公共投資的增長(zhǎng) 隨著國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展 ， 政府對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的干預(yù)能力逐漸增強(qiáng) 。 4． 社會(huì)福利事業(yè)的擴(kuò)增 政府對(duì)社會(huì)福利的支出在國家財(cái)政支出中的地位日趨重要 ， 在某些國家 ， 社會(huì)福利支出已成為最大的一項(xiàng)支出 。 提高全民族的文化素質(zhì)和健康水平 ， 提高貧困和殘疾公民的生活待遇是政府面臨的日益緊迫的任務(wù) ， 因而社會(huì)福利的支出也呈上升趨勢(shì) 。 隨著人口的增加 ， 人們對(duì)文化 、 教育 、 就業(yè)訓(xùn)練 、 醫(yī)藥衛(wèi)生 、 社會(huì)福利等方面的需求也不斷增加 ， 政府行政管理和社會(huì)管理所需的費(fèi)用也增加較多 ， 這些都會(huì)造成財(cái)政支出的擴(kuò)大 。 由于物價(jià)上漲 ， 使政府購買商品和勞務(wù)的總價(jià)格上升 ， 政府債務(wù)管理費(fèi)用和還本付息支出增加 ， 從而導(dǎo)致政府財(cái)政支出增長(zhǎng) 。隨著社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提高 ， 國民收入也會(huì)相應(yīng)增加 ， 政府財(cái)政收入的根本來源也就不斷擴(kuò)大 ， 進(jìn)而為擴(kuò)大財(cái)政支出提供了保證 。 57 公債發(fā)行的增加 ? 隨著資本市場(chǎng) 、 證券市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展 ， 為政府發(fā)行公債提供了有利條件 。 財(cái)政性貨幣的增發(fā) ? 政府在遇到財(cái)政嚴(yán)重虧空的情況時(shí)常把增發(fā)紙幣作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段之一 。 58 二、財(cái)政支出的控制 (一 )財(cái)政支出控制的必要性 ? 研究表明，財(cái)政支出的增長(zhǎng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生正效應(yīng)，但過度的財(cái)政支出增長(zhǎng)則會(huì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)作用，其結(jié)果與政府的意愿相反。 ? 59 1．過度的政府財(cái)政支出會(huì)影響其他利益主體的經(jīng)濟(jì)選擇 其理由有三個(gè)方面： (1)政府提供過多的社會(huì)福利保障會(huì)導(dǎo)致公眾解除個(gè)人的預(yù)防動(dòng)機(jī) ， 不再考慮今后因失業(yè)或老弱病殘而喪失工作機(jī)會(huì)或能力時(shí)的困難 ， 進(jìn)而只偏重消費(fèi)而放棄儲(chǔ)蓄 ， 對(duì)未來的安排完全依賴于國家的福利保障 。 如政府提供的公共商品和服務(wù)不一定會(huì)受到市場(chǎng)歡迎 ， 而稅收卻可能抑制本來會(huì)購買的商品和勞務(wù) 。 60 2．產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”作用 ? 所謂“擠出效面’是指增加某一數(shù)量的財(cái)政支出，會(huì)減少相應(yīng)數(shù)量的私人投資，因而社會(huì)總需求保持不變，表明財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)沒有調(diào)節(jié)作用。 ? (2)如果政府財(cái)政支出的資金來自公債債權(quán)人認(rèn)購的錢款 ， 那么財(cái)政支出的增加也會(huì)擠掉社會(huì)其他利益主體的相應(yīng)支出額 。 62 3．過度的財(cái)政支出會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹 ? 伴隨著政府 財(cái)政支出的過度增加，就需要通過增發(fā)公債和增發(fā)紙幣方式來抵補(bǔ)因稅收等經(jīng)常收入的不足。而銀行承購過多的公債可能會(huì)形成銀行存款多倍擴(kuò)張，導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量增加，往往會(huì)造成通貨膨脹。 這會(huì)造成對(duì)本國貨幣的需求增加 ， 匯率提高 ， 導(dǎo)致進(jìn)口容易出口困難 ， 形成國際收支逆差 。由于財(cái)政支出的控制受國家立法、公共輿論和各方之間利益沖突等多方因素的影響，因此，必須選擇恰當(dāng)?shù)呢?cái)政支出控制形式。 有效的直接控制至少應(yīng) 具備三個(gè)前提條件： ? 一是中央控制機(jī)構(gòu)能夠事前全面 、 準(zhǔn)確 、 及時(shí)掌握有關(guān)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政支出投入產(chǎn)出效益等全部 真實(shí)信息 ； ? 二是由一批高素質(zhì) 、 精通各方面財(cái)政支出專業(yè)知識(shí)的專家為各項(xiàng)財(cái)政支出作出正確的決策并制定相應(yīng)的 計(jì)劃 ； ? 三是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和管理人員能不折不扣地 執(zhí)行計(jì)劃 。 同時(shí)