【正文】 的范圍之外的。威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學研究后來的發(fā)展從研究對象上勾畫出一個初步框架。特別強調：行政學研究不能僅限于“純粹技術細節(jié)的那種單調內容之上”，而應對行政管理的各個方面開展研究，使行政學理論既有深度，又有廣度，形成較高深的理論。即：用什么方式、什么方法進行管理，才能提高效率，完成任務。這就是威爾遜所謂“為什么當今的行政工作必須是如此認真而又系統(tǒng)地加以調整，使之適合于小心試驗過的政策標準；為什么我們現在正產生一種前所未有的行政科學”的根本原因?？傊?，行政研究提上議事日程，是時代生活提出的要求，因為到19世紀末20世紀初，隨著國家經濟與社會事務的發(fā)展以及政府職能的擴大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。（2）指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴大化、復雜化、困難化的結果社會經濟發(fā)展、社會公共事務增多，政府職能不斷擴大，更復雜、更困難：“沒有任何一種政府職責而今不是變得復雜起來，盡管它當初曾經很簡單，政府曾經僅僅由少數人主宰，現在卻由大批人主宰”。（1）解釋之前為何行政研究不受重視行政被看成是具體的細枝末節(jié)，具體辦事，細節(jié)，容易處理；之前的麻煩多集中在政府結構上，很少或根本沒有行政管理方面的問題?？傊毫D通過加強國家力量來控制壟斷，而先前適應于早期簡單社會生活的政府體制卻越來越不適應這一要求，因此必須進行改革。威爾遜新學說：加強行政權力、明確責任、向選民負責；競選新澤西州州長時聲稱其上臺后將擔負行政事務責任，準備做一個違憲的州長。反對政治勾結與政治腐敗，要求改革政府體制，擴大選舉權，擴大政府行政職能；主張國家應成為社會和經濟進步的工具。19世紀70年代的新民主運動： 一場力圖通過加強國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運動。 規(guī)定了行政研究的任務，建構了行政研究體系任務： 了解一國國民在特定歷史時代的“外界實在”，也即“社會文化的實在”的進展活動；研究如何依靠國家權力來提高這種外界實在并使這一提高成為國家人格的自覺意識；行政研究體系的三個部分：行政組織：行政機關的發(fā)展、結構；行政行為：其自身的獨特規(guī)律；行政法規(guī)：“合法”的行政權、對行政裁判、行政訴訟加以探討。u第一講：威爾遜的行政學說生平與著述美國人，1856年生，政治學家、行政學家、教育家、改革家、政治家；哲學博士，主要研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：18861902：政治學教授，教學、研究；19021910：普林斯頓大學校長；19101913：新澤西州州長；19131917：美國總統(tǒng)（曾倡導國聯，沒獲國會通過而失?。?924：去世一、思想淵源與生產背景思想淵源：受德國行政研究思想的影響：行政研究在德國很受重視（與當時德國的‘高度集權’、‘開明專制’的要求相適應）；德國行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上對政治與行政的劃分：政治——憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；行政：是國家主體的依據意志的活動；憲政與行政的關系：憲政規(guī)定行政活動的輪廓，予行政以權力。 如：科學管理思想，行為科學理論在當代仍然具有廣泛的影響。 有些學者或代表人物具有跨時代性，其行政思想是承前啟后的，如：美國著名的管理學者赫伯特?西蒙，在三四十年代是行為主義學派的代表人物，他把美國社會科學界的行為主義介紹和應用于行政學的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學、系統(tǒng)理論、運籌學、計算機等學科的內容吸引和應用于行政決策，是決策理論學派的魁首。 正確認識西方行政管理思想發(fā)展階段性（1）發(fā)展的‘交叉性’：此時期行政學研究的主要內容：對本學科的歷史發(fā)展進行回顧和反思；企業(yè)家政府理論的興起；政策科學的繁榮；并成為政治學與行政學研究的主流之一；公共選擇理論影響深遠；公眾參與、政府間關系（尤其是中央與地方關系）、行政文化 和行政環(huán)境等方面的研究也進一步為理論界所重視。主要代表人物：弗雷德里克森：美新公共行政學者，對傳統(tǒng)公共行政學理論進行全面反思與批判，用新方法、新視角研究公共行政；美管理學家菲德勒：將權變管理理論應用于領導科學領域并提出著名的權變領導模式；美學者德魯克：提出目標管理理論。此時行政學更加注重政府行政的社會和政治意義。挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期：20世紀70年代挑戰(zhàn)：70年代，眾多的社會政治問題使公眾喪失對政府的信心，現實對行政學理論提出挑戰(zhàn)。B、行政生態(tài)學的興起和發(fā)展。表現在：A、應用學科‘政策分析’的興起。行政學擺脫了對政治學的過分依賴，由純理論研究轉向應用研究，成為一門融合多學科理論方法于一體的綜合性學科，學科地位得到進一步鞏固。主要代表人物和觀點：美巴納德：最早運用系統(tǒng)觀點對行政組織進行全面深入分析并建立了一套系統(tǒng)的行政組織學說；美西蒙：對正統(tǒng)行政學的行政原則進行猛烈抨擊，率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系；美行政學者沃爾多：對行政學的歷史發(fā)展和內容范圍進行了全面探討并對西方行政學的發(fā)展作出了重要貢獻；美行政理論家帕金森：對官僚組織的弊病進行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；美麥格雷戈：對人事管理的傳統(tǒng)觀點 — X 理論進行了總結與批評并提出了與之相對應的新觀點— Y 理論；美林德布羅姆：以漸進調適的觀點對行政決策的過程、方法進行了全面分析，建立了漸進決策模式。代表人物、著作與觀點：德社科學家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉；美行政學家懷特：撰寫第一本行政學教科書〈行政學導論〉；美古利克：從分工與整合、全體與部分關系入手提出了分工的局限性和工作協調的重要性，對公共行政作綜合研究；英厄威爾：對行政管理的原則進行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學論文集〉；美國女政治哲學家福萊特：創(chuàng)立了動態(tài)管理理論，為正統(tǒng)行政學向行為主義行政學的過渡架設了橋梁。 行政學理論體系得以形成。（自此行政學作為一個新的、獨立的研究領域得以確立。西方行政學說史導論：西方行政學的產生與發(fā)展歷程一、西方行政學的產生中西早期行政管理思想（非系統(tǒng)非學科化）1845年法科學家M?A?安培“建立管理國家之科學”的設想；186568德學者斯坦因七卷本《行政學》最早提出“行政學”一詞（指行政法）；1887年美學者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學研究》一文，主張政治與行政分離，將行政管理作為一門獨立的學科加以研究。1900年美學者古德諾出版發(fā)表〈政治與行政〉一書，進一步明確指出政治與行政的區(qū)分。）1926懷特《行政學導論》、1927威洛比《公共行政原理》，對其內容進行系統(tǒng)研究和闡述。（產生背景）二、西方行政學的發(fā)展歷程多種分段方法：A、丹尼爾?雷恩（管理思想）：科學管理時期（19世末20世初）、社會人時期（20世紀20年代）、當前時期（二戰(zhàn)后）；B、臺灣學者（行政學）：傳統(tǒng)理論時期（X*：190030）、行為科學時期（Y*：193060）、系統(tǒng)理論時期（Z*，1960后）；C、夏書章：形成階段（19世末到20世紀20年代）、成長階段—科學管理時期（20年代后）、科學化時期（40年代始）；D、 教材觀點丁煌《西方行政學說史》（參照眾多美國學者之方法），六階段： 西方行政學的提出與創(chuàng)立時期（18871918年）；u 西方行政學的正統(tǒng)時期（19191941年）；u 西方行政學的批評與轉變時期（19411959年）；u 西方行政學的發(fā)展與應用時期（20世紀60年代）；u 西方行政學 的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期（20世紀70年代）；u 西方行政學的總結與探索時期（20世紀80年代）u提出與創(chuàng)立時期：18871918代表人物著作及觀點：威爾遜：行政學創(chuàng)始人，《行政學研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨立的行政學科；古德諾：美行政學家，《政治與行政》，對政治與行政的分離理論作了進一步發(fā)揮；泰勒：美管理學者，《科學管理原理》，倡導科學管理；法約爾：法管理學者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原則）西方行政學的正統(tǒng)時期：19191941年這一時期的行政學家繼承了早期行政學的基本信念，認為“真正的民主與真正的效率是統(tǒng)一的”，經濟和效率是行政管理的基本準則。此時期將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點，力圖通過對行政現象的科學分析，發(fā)現行政管理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學確立一個基本的理論模式和學科體系。轉變與批評時期：19411959二戰(zhàn)及以后各國行政管理（體制、權力、職能）隨社會、經濟等變革而發(fā)生了根本變化，正統(tǒng)行政學的理論原則和基本觀點無法適應變革，受到懷疑和批評。應用與發(fā)展時期：20世紀60年代這一時期技術的發(fā)展對行政科學注入了新的活力。這一時期行政學研究在深度和廣度上都得到了長足的發(fā)展。（以幫助政府解決如何改進政策制定質量和怎樣提高政策執(zhí)行效果等實際政策問題為宗旨）。代表性人物：以德羅爾：現代政策科學的創(chuàng)始人，推動政策科學突破性發(fā)展；美彼得：對官僚組織的特征作了進一步分析，提出“彼得原理”；美里格斯：借用生態(tài)學方法研究行政系統(tǒng)與其社會環(huán)境之間的相互關系，通過生態(tài)系統(tǒng)的模擬來研究行政生態(tài)系統(tǒng)。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統(tǒng)理論” （如：美青年學者：“新公共行政學”運動；英學者：提出重視行政道德規(guī)范和社會需要的“社區(qū)服務模式”）。創(chuàng)新：系統(tǒng)論、控制論等管理實踐中廣泛且成功的應用為西方行政學的進一步創(chuàng)新奠定了重要的方法論基礎；經驗主義學派、權變理論學派等新的管理學派相繼誕生，且目標管理理論、權變學說在政府行政管理實踐中得到直接應用，為創(chuàng)新提供現實可能性?？偨Y與探索時期：20世紀80年代80年代：西方行政學作為一門學科與專業(yè)的地位雖已完全得到鞏固，但仍缺乏一個公認的、明確的中心和體系。代表人物：美政策分析家奎羅：系統(tǒng)闡述政策分析的理論與方法；布坎南：以經濟學方法探討政府行政問題；美學者奧斯本/蓋布勒等：倡導用‘企業(yè)家精神’來克服政府官僚主義，為政府改革開出了十種藥方。 u（2）發(fā)展的回復性： 行政思想的發(fā)展不是絕對 的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消失。u 所以，對于階段劃分及代表人物的認識，不能過于機械。是對行政予以限度與秩序；行政的權力源于憲政，但行政的內容卻不是來自于憲政，若無行政的行動，則憲政的權力就缺而不備。 威爾遜行政思想產生的社會歷史背景源自對之前美國盛行的自由放任主義的一種反動，也即新民主運動：自由放任主義：限制政府權力，政府無為，結果是：金錢與政治的勾結，金錢力量至上，形成大資本在財富與政治的壟斷，立法權威直線下降：形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時期（19世紀80年代）。抨擊早期的民主主義要素：分權、制衡等；認為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權和私利的堡壘，危害了自由。功績制取代政黨分肥制，行政力量日益被民主運動視為一種有效的工具而得到重視。在《國會制政體》中批評國會制的無效與混亂，要求有一個更為負責任的政府：“任何事情，不論是政府的事情還是做買賣，都必須有一個人當家作主，權力和對行政權力嚴格負責，是構成好政府的要素”。在此種社會背景條件下，威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學。原因：當時社會生活簡單，政府職能也簡單；美國建國之初：只有國務院、財政部以及戰(zhàn)爭部等有限的幾個行政部門以及司法部長、郵政總長等，聯邦機構成員小于1000人1866年聯邦費用僅為4100萬美元，；。因此必須改進政府機關的組織機構與工作方法。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科學的理論予以指導，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強和純潔政府的組織機構，并使其各種職責都獲得盡責的美稱”。目標有二個：（1）弄清楚政府能夠適當且成功地承擔的是什么任務即：明確政府的職能和任務范圍，明確該管什么，不該管什么；強調“適當性”：凡公共事務該由政府管理，政府承擔其他社會組織所不能承擔的，即為“適當”；若政府承擔一切，或該管而不管，即為“不適當”（2）弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門任務。這應該是行政學各部門的具體研究內容。行政管理學的目的：總結行政管理經驗，加強其理論性——把行政方法從經驗實踐的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上。（1）行政管理是什么：— 行政管理是行動加的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府同樣悠久的歷史”。行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務由政治加以確定：政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马棥狈矫娴膰一顒?，是政治家的特殊活動范圍；行政管理則是“國家在個別和細微事項方面的活動，是技術性職員的事情”。（3）行政與憲政制度的關系：特殊手段與一般決策之間的關系行政在本質上不同于憲政制度；行政是對法律的執(zhí)行而不是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動，一般法律的每一個具體執(zhí)行的細節(jié)都是一種行政行為”。有關政府活動的大規(guī)模計劃并不屬于行政管理的范圍。二者是一般決策（憲政）與特殊手段（行政）之間