【正文】 第三，關(guān)于“顧客”觀念的價值導(dǎo)向。市場化實(shí)際上是在政府公共服務(wù)處于困境的時候，利用社會力量和民間資源提高公共服務(wù)供給水平的有益嘗試。因此，清醒地認(rèn)識到這一點(diǎn)，積極地參與政治過程和政策制定，是對公共管理者提出的更高要求，即公共管理者既要能夠參政和行政，還要有能力在政治環(huán)境下從事公共管理。傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為，政治過多地介入管理事務(wù)，是政府腐敗和行政無能的根源，因而主張政治與行政相分離，將政治從管理事務(wù)中剝離出去。新公共管理作為成功的改革典范，有許多地方值得借鑒。因此，改革的著眼點(diǎn)是設(shè)計恰當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，保證公共管理人員擁有充分合理的權(quán)威，并且賦予他們以企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。繁冗的程序規(guī)則惡化管理環(huán)境，壓抑管理者情緒，導(dǎo)致低劣的政府績效。公共管理人員與市場中的理性經(jīng)濟(jì)人一樣，具有自我利益最大化、逃避責(zé)任、機(jī)會主義、自我服務(wù)、欺詐及導(dǎo)致道德風(fēng)險的內(nèi)在傾向。其次，將私營部門的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用于公共部門，打破公私管理之間的界限。競爭和私營部門管理是市場取向中兩個帶普遍性的問題。因此，管理需要“自由化”，管理者應(yīng)該擁有合理充分的權(quán)力，做到“讓管理者來管理”。公共管理人員是高度專業(yè)化的、通曉管理和掌握信息的個人。在加強(qiáng)政府內(nèi)部管理的同時，公共管理者必須有能力積極參與政策制訂，正確處理與不同部門、組織、大眾媒介和公眾的關(guān)系，樹立“顧客”意識，以政治眼光對待公共管理與外部環(huán)境的交互作用。 在具體內(nèi)涵上，新公共管理理論包括： 第一，強(qiáng)調(diào)管理的政治性質(zhì)。良好的管理可以消除繁文縟節(jié)，高度激勵管理人員，促使機(jī)構(gòu)有效運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)和消除浪費(fèi)，將資源集中到關(guān)鍵領(lǐng)域，為國家復(fù)興提供鑰匙?！靶鹿补芾怼钡男艞l就是“讓管理者來管理”。因此，管理又是一項重要的組織功能。 在基本理念上，新公共管理理論認(rèn)為，管理是社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的關(guān)鍵因素。 三　觀點(diǎn) “新公共管理”理論產(chǎn)生于并指導(dǎo)著西方發(fā)達(dá)資本主義國家的政府改革，是將私營企業(yè)管理的一整套原理、技術(shù)和方法應(yīng)用于公共部門管理的結(jié)晶。公共管理人員因此成為“被制度束縛的人”。 與傳統(tǒng)公共行政理論強(qiáng)調(diào)利用程序和規(guī)則控制公共管理者不同，新公共管理理論認(rèn)為，公共管理者是專業(yè)人士。政府部門的低效率和不盡人意的行政水平，在本質(zhì)上是一個低劣的管理問題。英國的撤切爾夫人執(zhí)政時期組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動”時發(fā)現(xiàn)，有關(guān)“公務(wù)員招募、解雇、晉升、薪酬、工作時間、安置、分類、工作組織以及IT（信息技術(shù)）的使用等，都不為多數(shù)管理者所控制”[5]。它首先將政府困境定義為低劣的管理，認(rèn)為政府部門由于特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理環(huán)境，面臨著積重難返的管理困境。在這樣一種相互糾葛的情形下，傳統(tǒng)公共行政從理論到實(shí)踐都無法超越自身。沿襲傳統(tǒng)的思路和策略進(jìn)行政府改革，只能采取更多的等級控制、更細(xì)的規(guī)則約束，從而陷入“僵死循環(huán)”，最終導(dǎo)致政府功能失調(diào)。官僚制理論強(qiáng)調(diào)，在組織結(jié)構(gòu)上，實(shí)行政府部門的權(quán)限和任務(wù)的專門化，以協(xié)調(diào)“層級”組織和等級控制；在行為程序上，通過技術(shù)的或法律的規(guī)則來控制職務(wù)行為和約束行政行為。傳統(tǒng)公共行政建立在兩大理論基礎(chǔ)之上，即政治與行政兩分思想和官僚制理論。這些改革的重要特征就是，發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，積極借鑒私營管理的技術(shù)和方法，提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。 在這場改革運(yùn)動中，英國是先行者。私營企業(yè)優(yōu)良的管理績效和先進(jìn)的管理方法，自然地成為政府進(jìn)行管理創(chuàng)新的改革選擇。社會要求政府“花費(fèi)更少、做得更好”，更有效地使用公共財政資源。在現(xiàn)代國家，政府扮演著雙重角色，即“社會福利的提供者”與“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長的主舵手”。公共企業(yè)的私營化、公共服務(wù)的市場化、公共部門之間的競爭、公共部門與私人部門之間的競爭，廣泛進(jìn)入西方國家的政府改革策略。只有讓市場進(jìn)行資源的最佳配置，讓消費(fèi)者和生產(chǎn)者決定福利的供給和需求，才能促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的繁榮。它認(rèn)為國家和政府作為非市場力量，會扭曲社會資源的有效配置。 在意識形態(tài)上崛起的“新右派”思想，主要來源于自由經(jīng)濟(jì)思想、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)。上世紀(jì)六七十年代以來，經(jīng)濟(jì)滯脹、政府?dāng)U大支出產(chǎn)生高稅收、政府公共服務(wù)無效率，造成社會普遍不滿，最終導(dǎo)致意識形態(tài)變革。它們運(yùn)用凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)國家的經(jīng)濟(jì)活動，試圖依靠政府的作用來彌補(bǔ)市場的不足。這就是新公共管理理論。胡德（Christopher Hood）把西方國家的政府改革所體現(xiàn)出來的政府管理新模式稱作新公共管理典范[4]。而巴扎雷（Michael Barzelay）說，摒棄官僚制的時代已經(jīng)到來，公共管理由重視“效率”轉(zhuǎn)而重視服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，由自上而下的控制轉(zhuǎn)向爭取成員的認(rèn)同和爭取對組織使命和工作績效的認(rèn)同[2]。人們普遍認(rèn)為，區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政典范的、新的公共管理模式正在出現(xiàn)。25 / 26新公共管理理論及其借鑒意義20世紀(jì)70年代末以來，西方發(fā)達(dá)資本主義國家實(shí)行的政府改革，引起了極大的社會反響。“重塑政府運(yùn)動”、“企業(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場化政府”、“代 理政府”、“國家市場化”、“國家中空化”等，只是對這場改革的不同稱謂。赫克謝爾（）指出，政府改革打破了單向的等級指揮關(guān)系，建立了互動交流和導(dǎo)向管理，并開始向“后官僚組織”變遷[1]?！爸厮苷边\(yùn)動的積極倡導(dǎo)者奧斯本和蓋布勒總結(jié)美國改革地方政府和聯(lián)邦政府的經(jīng)驗(yàn)，宣揚(yáng)政府管理的新范式[3]?！靶鹿补芾怼睂?shí)踐催生出不同于傳統(tǒng)公共行政理論的理論新范式。 一　背景 自上世紀(jì)中葉開始，西方發(fā)達(dá)資本主義國家普遍實(shí)行“福利國家”制度。然而過了多年，“福利國家”制度并未取得如愿的經(jīng)濟(jì)增長和社會滿意度。人們開始從政治上批判“福利國家”的政策基礎(chǔ)，主張以自由市場、個人責(zé)任、個人主義來重塑國家和社會。它強(qiáng)調(diào)自由市場的價值，批評政府干預(yù)的弊端，主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會資源并且做出相應(yīng)的制度安排。高稅收將資源從“創(chuàng)造財富”的私營部門轉(zhuǎn)移到“消費(fèi)財富”的公共部門，妨礙經(jīng)濟(jì)增長和削減社會福利。于是，市場化成為政府改革的必然選擇。 市場化改革，從一定意義上講，是在為政府減負(fù)，同時也意味著政府放權(quán)。政府在社會保障、社會公平、教育平等、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)等方面依然承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，仍然支配著巨大的社會資源。對此，政府必須積極從內(nèi)部管理上挖潛，尋找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。西方國家的政府改革鼓吹市場化和效法私營企業(yè)管理，最終導(dǎo)致新公共管理典范的誕生而不同于傳統(tǒng)的政府管理模式。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規(guī)模和進(jìn)行“財政管理創(chuàng)新”為中心的改革，其后的梅杰政府（“公民憲章運(yùn)動”）、布萊爾政府（“第三條道路”）繼續(xù)推進(jìn)政府改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場化作用；新西蘭則在1988年開始以“政府部門法案”為藍(lán)本的改革；加拿大在1989年成立“管理發(fā)展中心”，并于次年發(fā)表題為“加拿大公共服務(wù)2000”的政府改革指導(dǎo)性綱領(lǐng)；美國于 1993年成立“國家績效評估委員會”，用來指導(dǎo)政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國家伙伴委員會”（National Partnership for Reinventing Government）。二　認(rèn)知 西方發(fā)達(dá)資本主義國家的政府選擇新公共管理，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)公共行政已經(jīng)走入理論困境。政治與行政兩分思想認(rèn)為，政治是國家決策，而行政是執(zhí)行國家決策，兩者必須嚴(yán)格區(qū)分。 傳統(tǒng)公共行政理論及其塑造的傳統(tǒng)政府管理模式，在實(shí)踐中屢遭挫折：按照官僚制組織起來的政府部門效率低下，行政人員固守陳規(guī)；政府履行決策的行政裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，政府運(yùn)行成本居高不下；公共服務(wù)質(zhì)量低劣，缺乏創(chuàng)新精神?？梢?，傳統(tǒng)公共行政既是問題本身，又是問題根源。 新公共管理理論在解釋政府困境時表現(xiàn)出優(yōu)越性。根據(jù)民主憲政原則建立起來的官僚制政府體系中，政治官員掌控著財政預(yù)算、人事管理等重要權(quán)力，真正履行管理職能的管理者要受制于細(xì)節(jié)詳盡的預(yù)算規(guī)程、人事規(guī)則、采購制度、審計制度，不能面對變化的環(huán)境或者顧客的需求做出靈活的回應(yīng)。政治官員不關(guān)心或者不懂得管理，而大多數(shù)管理者處于命令鏈的下端，管理權(quán)威與管理事項嚴(yán)重脫節(jié)。政府改革要解決這一問題，就必須合理授權(quán)給管理者，同時在財政、預(yù)算、人事、采購和審計等方面解除不必要的規(guī)制和控制，以實(shí)現(xiàn)管理者的解放。政府部門的不良績效是由于“壞制度”、不必要的規(guī)則和規(guī)制嚴(yán)重地制約他們的管理權(quán)威和管理能力。在這種情況下，改革策略的設(shè)計必須讓管理者從政府的繁文縟節(jié)中解放出來，放手讓管理者來管理。它表明管理理論正在超越公共部門和私人部門的界限，成為普遍適用于公私領(lǐng)域的管理哲學(xué)。運(yùn)用復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)的商品生產(chǎn)技術(shù)來有效地管理勞動力要素，是社會生產(chǎn)力進(jìn)步的保證。管理者必須擁有合理的“權(quán)限”。這是良好管理的基本準(zhǔn)則。通過引進(jìn)私營部門成功的商業(yè)實(shí)踐，可以在公共部門實(shí)現(xiàn)良好的管理。公共管理者應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)政府管理模式下政治與行政嚴(yán)格分離的教條，正視政府管理中大量存在的政策性行為及其特定的政治環(huán)境。 第二，推崇自由化的管理。政府管理的不良績效不是因?yàn)楣芾碚呷狈δ芰筒宦男新氊?zé)，而是過多的程序和規(guī)則束縛了管理者的權(quán)威和靈活性。 第三，崇尚市場取向的管理。首先，在公共部門內(nèi)部創(chuàng)立市場競爭機(jī)制，通過競爭實(shí)現(xiàn)高效率和低成本，以改進(jìn)政府績效。 第四，倡導(dǎo)企業(yè)家型的領(lǐng)導(dǎo)者。私營管理人員與公共管理人員在管理績效上的優(yōu)劣之別，原因不在于自利的人性，而在于管理環(huán)境的不同。相反，私營管理能夠有效利用管理人員的自利、機(jī)會和風(fēng)險的意識，使他們適應(yīng)激烈變化的外部環(huán)境，容易創(chuàng)造良好的管理績效。四　啟示 新公共管理理論指導(dǎo)下的西方發(fā)達(dá)資本主義國家的政府改革取得了巨大成效：政府規(guī)模縮小，財政危機(jī)緩解，信任危機(jī)改善，政府管理和公共服務(wù)的能力普遍提升。 第一，關(guān)于管理的政治性質(zhì)。但是，政治因素具有不可剝離的特征，公共管理者總是在特定的政治環(huán)境中從事管理活動。 第二，關(guān)于公共服務(wù)的市場化。作為一種比較成熟的公共服務(wù)供給機(jī)制，它在我國也得到了廣泛應(yīng)用。顧客的滿意度是評價政府績效的一個重要指標(biāo)。 第四，關(guān)于企業(yè)家型的領(lǐng)導(dǎo)者。新公共管理理論認(rèn)為，企業(yè)家所處的寬松環(huán)境能夠激發(fā)其風(fēng)險意識和創(chuàng)新動力，提高資源的使用效益。 新公共管理理論提倡“讓管理者來管理”，要求提高管理者的權(quán)威、權(quán)能和靈活性，意味著對管理者的能力和動機(jī)給予更多的信任而非施加更多的行為控制。因此，政府改革是一場管理改革。這是新公共管理理論所蘊(yùn)含的西方問題意識，也是我們評價和借鑒新公共管理理論的主要之點(diǎn)。這些國家的公共管理問題（在很大程度上源于行政的過度法治化）主要集中于低劣的管理績效。政府管理效能與社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展