【正文】 的要求存在差距，不能維護(hù)公正有效的市場秩序，不能提供充足有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，快速應(yīng)變的能力較弱。在這方面，新公共管理理論為我們提供了借鑒。況且，加入世界貿(mào)易組織對我國政府行為的法治化和規(guī)范化提出了更加緊迫的要求。如果不考慮中國和外國在行政改革內(nèi)容上的差異，只是機(jī)械地借鑒和簡單地套用新公共管理理論，在缺乏有效法治化的前提下，“讓管理者來管理”就會成為政府管理行為任意性、甚至非法性的借口，干擾政府改革法治化的社會主義方向。新公共管理理論要解決的問題是，在過度規(guī)范化、法制化和過多控制的情形下，如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效。中國政府所面臨的自身行為非規(guī)范化、低法治化和管理能力、管理績效的不理想狀況，將成為我們批判地吸收傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的基本立足點(diǎn)。這既為中國公共部門尤其是政府的改革與發(fā)展提供了新的巨大空間，對公共管理理論與方法的研究提出了更高的要求， 也為該學(xué)科的發(fā)展提供了前所未有的歷史機(jī)遇。因此，必須根據(jù)轉(zhuǎn)型期中國公共管理的實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要， 選擇更具有戰(zhàn)略性和針對性的理論與實(shí)踐課題進(jìn)行研究， 切實(shí)幫助黨和政府處理與解決復(fù)雜的公共管理和公共政策問題。 關(guān)鍵詞　公共管理　政府改革　治理　公共政策　公共組織 公共管理是一個涉及眾多學(xué)科的重大理論與實(shí)踐領(lǐng)域，而我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需公共管理特別是政府管理或治理的創(chuàng)新研究。在我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展過程中，公共部門管理尤其是政府治理產(chǎn)生了大量急需解決的重大問題。因此， 必須立足于轉(zhuǎn)型期中國公共管理實(shí)踐，加強(qiáng)公共管理的基礎(chǔ)理論研究以及知識創(chuàng)新， 以滿足轉(zhuǎn)型期中國公共管理發(fā)展的實(shí)踐需要。經(jīng)過了二十余年的發(fā)展，在公共管理與公共政策的學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)和知識應(yīng)用方面取得了顯著進(jìn)展，逐步成長為一個獨(dú)立的研究領(lǐng)域。 《宏觀管理與政策學(xué)科“十一五”發(fā)展戰(zhàn)略與優(yōu)先資助研究報告》課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，21 %的專家認(rèn)為我國宏觀管理與政策學(xué)科(即公共管理及公共政策學(xué)科) 在基礎(chǔ)理論研究上比較薄弱， 缺乏系統(tǒng)性、原創(chuàng)性和理論前瞻性， 在研究方法上與國際通用的規(guī)范方法相脫節(jié)； 同時， 我國公共管理學(xué)科正處于創(chuàng)始和形成期，存在大量的理論空白需要填補(bǔ)。這些問題的解決，需要公共管理與公共政策尤其是政府管理或治理的創(chuàng)新研究。溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上的《政府工作報告》也提出了今年和今后一段時期政府自身改革和建設(shè)必須做好的主要工作。 公共管理的基本理論與方法是宏觀管理與政策研究的基礎(chǔ)，其研究進(jìn)展是學(xué)科成熟程度和研究規(guī)范水平的重要標(biāo)志； 加強(qiáng)公共管理基本理論和方法的系統(tǒng)研究， 構(gòu)建符合中國國情的公共管理理論體系和方法體系， 可以為整個宏觀管理與政策學(xué)科的開拓創(chuàng)新、與國際接軌積聚實(shí)力、助長后勁。 因此， 必須根據(jù)我國公共管理的實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，選擇更具有戰(zhàn)略性和針對性的理論與實(shí)踐課題進(jìn)行研究， 以推動公共管理學(xué)的基礎(chǔ)理論研究以及知識創(chuàng)新， 以適應(yīng)迅速變化著的我國公共管理的實(shí)踐要求。 一、政府改革與治理的研究 20 世紀(jì)最后的二十余年， 為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財政困境和提高政府效率，西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮。這場改革使支配了20 世紀(jì)大部分時光的傳統(tǒng)的公共行政模式向”管理主義“或”新公共管理“模式轉(zhuǎn)變， 即形成政府治理的新模式?？梢哉f， 治理或公共治理的概念正日益受到學(xué)界和政界的重視，并成為政府改革的一個目標(biāo)模式。它所仰賴的管理機(jī)制不只是單純的政府權(quán)威，而更多的是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。治理理念所關(guān)注的主要問題是， “如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益”， 如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會的公共需求。黨的十六屆三中全會提出“堅(jiān)持以人為本， 樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。黨的十六屆四中全會又明確提出“要適應(yīng)我國社會的深刻變化，把和諧社會建設(shè)擺在重要位置， 注重激發(fā)社會活力， 促進(jìn)社會公平和正義。尤其值得注意的是， 2003 年“非典”事件之后， 政府的社會管理和公共服務(wù)職能逐漸引起了廣泛的關(guān)注?！睖丶覍毧偫碓诮衲? 月召開的十屆全國人大五次會議上的《政府工作報告》則將“加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能， 增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力， 著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的問題”當(dāng)作今年政府自身改革和建設(shè)的三項(xiàng)主要工作之一。 與此同時， 隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，社會的階層、結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式乃至觀念都產(chǎn)生了深刻的變化， 客觀上需要我國構(gòu)建新型的公共治理體系， 以適應(yīng)社會發(fā)展變遷的需要。 這種情況擴(kuò)展了社會的多元需求， 激化了政府財政資源稀缺的壓力，客觀上要求政府加強(qiáng)公共治理體系的建設(shè)， 通過不同治理結(jié)構(gòu)和特定管理自主權(quán)的結(jié)合， 使政府提供的公共服務(wù)更好地滿足公眾的需要， 更具有回應(yīng)性， 并為民眾提供參與公共決策過程的機(jī)會。研究全球范圍內(nèi)公共治理體系變革的背景、現(xiàn)狀和趨勢， 進(jìn)行公共治理理論和實(shí)踐的國際比較；基于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和市場體制的不斷完善， 研究如何建設(shè)一個行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府； 研究轉(zhuǎn)型期我國政府治理結(jié)構(gòu)的變革、我國公共管理體系的基本架構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及其改革、政府內(nèi)部的權(quán)力配置及運(yùn)行機(jī)制、政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系(包括縱向的管理層級與管理幅度的關(guān)系、橫向的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系) ；研究政府治理的組織結(jié)構(gòu)形式， 尤其是分析和評價傳統(tǒng)的“官僚制”(“科層制”) 的作用和局限性， 并探索新的治理結(jié)構(gòu)形式； 研究服務(wù)型政府的組織結(jié)構(gòu)、制度和變革方向， 國家統(tǒng)一管理和地方治理結(jié)構(gòu)多元化之間的協(xié)調(diào)關(guān)系， 黨和政府與各種社會主體(企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、中介組織、社區(qū)和公民個人等) 之間的多元、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，實(shí)施公共治理的理論、模型、方法與工具等方面的問題。政府行政的角色定位以及職能的轉(zhuǎn)換是深化我國行政管理體制改革的一個重要任務(wù)。黨中央和國務(wù)院已經(jīng)明確指出， 行政體制改革的當(dāng)務(wù)之急， 就是要政府明確自身的角色定位；并將現(xiàn)階段我國的政府職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個基本方面。 3. 第三部門的發(fā)展與管理。非營利組織的興起，源自于來自公民個人、政府以外各種機(jī)構(gòu)以及政府本身的一系列壓力。有國內(nèi)學(xué)者預(yù)言， 在未來， 非營利組織的規(guī)模和重要性將不斷增長， 許多在過去幾十年間由政府承擔(dān)的義務(wù)， 將被社區(qū)組織非營利組織取代。 4. 政府間關(guān)系。改革開放以來， 我國地方政府的獨(dú)立性和自主權(quán)迅速擴(kuò)大， 已經(jīng)成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)社會利益和獨(dú)立發(fā)展目標(biāo)的利益主體。本專題主要研究我國公共管理過程中的中央與地方關(guān)系的調(diào)整， 中央與地方權(quán)力(權(quán)利) 的劃分， “條”與“塊”、集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系尤其是研究如何在保證中央權(quán)威的前提下充分發(fā)揮地方的積極性問題；研究地方政府之間的關(guān)系，政府內(nèi)部不同層級的組織之間的授權(quán)和分權(quán)， 我國行政區(qū)劃調(diào)整， 地方政府層級以及區(qū)劃設(shè)置、區(qū)域公共管理的合作和競爭方式， 以及“網(wǎng)絡(luò)治理”和“復(fù)合行政”新模式等問題。與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)， 我國已初步建立起了公共財政體制，但仍然存在預(yù)算缺乏透明度、資源配置的效率低、資金濫用和浪費(fèi)嚴(yán)重、審計機(jī)制不夠健全等問題。特別是要研究如何在適當(dāng)?shù)墓藏斦蚣芟聵?gòu)建公共治理的結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計問題； 研究西方發(fā)達(dá)國家以政府預(yù)算和政府會計為重心的公共財政管理改革，研究如何以公共治理的理念責(zé)任(accountability) 、透明( t ransparency) 、預(yù)見(predictability) 和參與(participation) 來指導(dǎo)公共財政管理改革； 研究公共財政框架下我國政府治理結(jié)構(gòu)的變革； 研究我國政府事權(quán)、財權(quán)的協(xié)調(diào)和運(yùn)作關(guān)系等方面的問題。在美國學(xué)者尼古拉斯公共政策體現(xiàn)國家整體戰(zhàn)略和政治價值的需要， 也反映社會公共問題和公共管理技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，因而對一國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)和健康發(fā)展起著至為重要的作用。正是這種背景下，公共政策研究或政策科學(xué)作為一個全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性研究領(lǐng)域， 在二戰(zhàn)后的西方迅速發(fā)展起來， 成為20 世紀(jì)70 年代以后公共管理學(xué)發(fā)展的一個新方向。它是一門以實(shí)踐為取向的學(xué)科，是適應(yīng)人類利用已有知識和方法去改進(jìn)政策制定系統(tǒng)， 提高政策質(zhì)量的需要而產(chǎn)生的。因此， 公共政策不是純理論科學(xué)或基礎(chǔ)研究， 而是一門應(yīng)用性很強(qiáng)的學(xué)科， 可以說體現(xiàn)了理論與實(shí)踐的高度統(tǒng)一， 它既來源于實(shí)踐， 又在實(shí)踐中得以應(yīng)用和發(fā)展。 近年來我國公共政策的理論與實(shí)證研究也取得了重要的進(jìn)步，在引進(jìn)、消化和吸收國外政策分析的理論和方法成果， 跟蹤該領(lǐng)域的最新趨勢， 中國政策系統(tǒng)及其運(yùn)行、中國現(xiàn)實(shí)政策尤其是經(jīng)濟(jì)社會政策問題等方面的研究上取得了顯著的進(jìn)展。這就迫切需要我們強(qiáng)化公共政策的理論與實(shí)證研究，以我國的政策系統(tǒng)、政策過程以及政策實(shí)踐作為研究對象， 立足于我國現(xiàn)實(shí)的重大經(jīng)濟(jì)社會政策問題， 重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)型期新舊體制之間的摩擦、利益多元化、資源與環(huán)境限制等多重約束條件下我國公共政策的制定和執(zhí)行所面臨的挑戰(zhàn)，并對其進(jìn)行分析、評估和判斷； 研究我國在建設(shè)社會主義和諧社會和法治國家的過程中， 如何推進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化； 跟蹤西方公共政策分析的發(fā)展趨勢并與我國進(jìn)行比較分析，注意引進(jìn)、消化和吸收當(dāng)代國外的政策科學(xué)研究的積極成果， 處理好國際化與本土化的關(guān)系問題， 即一方面， 在公共政策的概念、理論、方法的表述上注意國際化和規(guī)范化；另一方面， 又要立足于我國政策實(shí)踐， 充分注意我國的政策系統(tǒng)和政策過程以及政治制度和意識形態(tài)的特點(diǎn)， 立足于我國現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐和政策問題的研究，形成有中國特色的政策科學(xué)的基本概念、理論和方法。與傳統(tǒng)的社會科學(xué)各學(xué)科相比， 政策科學(xué)具有更廣泛的學(xué)術(shù)框架，它提倡以問題為中心而不是以學(xué)科為中心的知識產(chǎn)生方式， 圍繞政策問題的解決而整合來自各學(xué)科的知識和方法， 如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、未來學(xué)和系統(tǒng)分析等。 2. 公共決策體制研究。在某種意義上說， 政策設(shè)計可以看作是政府機(jī)構(gòu)或體制的產(chǎn)出， 而不同的政府制度結(jié)構(gòu)和體制將產(chǎn)生非常不同的政策后果。當(dāng)前特別需要研究如何更好理順我國各種決策主體(尤其是黨、人大和政府) 的權(quán)力關(guān)系， 創(chuàng)新公共決策體制， 改進(jìn)我國公共決策系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)民主集中制執(zhí)行的科學(xué)化， 提高公共政策制定質(zhì)量。公共政策系統(tǒng)的運(yùn)行表現(xiàn)為由一系列功能活動環(huán)節(jié)所構(gòu)成的過程。近一二十年來， 學(xué)者們在批判反思的基礎(chǔ)上，提出了各種關(guān)于政策過程的新理論框架， 包括制度理性選擇框架、多源流框架、中斷平衡框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、政策擴(kuò)散框架、因果性途徑、權(quán)力角斗場理論、文化理論、建構(gòu)主義框架、政策論域框架等，從而豐富了政策過程的理論。必須研究我國政策執(zhí)行過程、影響政策有效執(zhí)行的因素、政策執(zhí)行的手段，并針對我國公共政策實(shí)施過程中的延擱、變通、曲解等現(xiàn)象進(jìn)行深入考察和分析；研究公共政策評估的模式、過程和方法及技術(shù)， 特別是研究如何建立起一套具有可操作性和實(shí)證性的政策評估指標(biāo)體系。20 世紀(jì)六七十年代以來，以定量分析為主導(dǎo)的政策分析在公共政策研究領(lǐng)域中的地位日益突顯， 成為最引